I OSK 844/12

I OSK 844/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1296/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-12-20
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art.1a pkt 20, art.40 § 2, art.54
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/11 w sprawie ze skargi M.C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 10 czerwca 2011 r., nr BO7r-789-WP-68/11 w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1296/11 oddalił skargę M. C.na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 10 czerwca 2011 r. nr BO7r-789-WP-68/11 w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy oraz ocenę prawną:
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2006 r., nr 654/06 Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację dla inwestycji, polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) – odcinek: węzeł "Lotnisko" (z węzłem) – węzeł "Puławska" (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. W tej części autostrada przebiegać miała m.in. przez nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) z obrębu 1-09-18, stanowiącą współwłasność T. C. w 1/4 części i F. D. w 3/4 części. Własność tej nieruchomości T. C. nabyła wraz z H. D. przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 13 października 1992 r. sygn. akt I Ns 251/90. H. D. zmarła w dniu 18 czerwca 2002 r., a spadek po niej nabył na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I Ns 560/07 F. D.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 21 marca 2007 r., uzupełnionym aneksem z dnia 18 września 2007 r., wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości oraz udzielenia w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) zezwolenia na jej niezwłoczne zajęcie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 16 marca 2010 r., nr 540/2010 udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) – odcinek: węzeł "Lotnisko" (z węzłem) – węzeł "Puławska" (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w Warszawie w Dzielnicy Ursynów, obręb 1-09-18, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1950 ha, stanowiącej współwłasność T. C. i F. D. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia 8 lipca 2010 r., nr BO7w/781-O-75/10, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2010 r.
Po rozpoznaniu skargi wniesionej na powyższą decyzję przez T. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 1744/10 oddalił skargę. Współwłaściciele tej nieruchomości nie wykonali obowiązku niezwłocznego wydania jej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, dlatego też Wojewoda Mazowiecki – zgodnie z przepisem art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. skierował do zobowiązanych: T. C. i F. D. upomnienie Nr 1, wzywające do wykonania obowiązku wydania ww. działki nr 15 – z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zostało ono doręczone stronom w dniu 4 maja 2010 r.
Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. M. C. wystąpił na podstawie art. 38 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – o wyłączenie spod egzekucji nieruchomości położonej w Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, obręb 1-09-18, oznaczonej jako działka nr (...) Wniósł jednocześnie o zaniechanie czynności egzekucyjnych do czasu rozstrzygnięcia żądania.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przysługuje mu udział wynoszący 1/8 części tej nieruchomości i postępowanie egzekucyjne winno toczyć się z jego udziałem. Dodał, że T. C. na podstawie postanowienia z 13 października 1992 r. wydanego przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa (sygn. akt I Ns 251/90) wymieniona została jako nabywca wskazanej nieruchomości na mocy zasiedzenia w 1985 r., na zasadzie współwłasności w 1/4 części. W dacie nabycia nieruchomości T. C. pozostawała w związku małżeńskim z M. C. (bez wyłączenia wspólności majątkowej małżeńskiej), a w konsekwencji nabywcą nieruchomości był również M. C., wskazana nieruchomość weszła do majątku wspólnego małżonków. Małżeństwo zostało rozwiązane przez rozwód w 1987 r., strony ponownie zawarły małżeństwo w 1991 r. Można zdaniem skarżącego twierdzić, że wskazana nieruchomość w 1/4 części weszła do wspólnego majątku małżeńskiego w 1985 r., a po rozwodzie wskazany udział w nieruchomości (1/4) może być oceniany jako wchodzący po połowie do majątku odrębnego każdego z małżonków. Zatem M. C. przysługuje 1/8 udziału we współwłasności nieruchomości, podobnie jak jego żonie (także 1/8). Tytuł wykonawczy został wystawiony na T. C. w sytuacji, gdy egzekucja jest kierowana także do rzeczy z majątku osobistego jej męża M. C., a przez to doszło także do naruszenia m.in. art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja obejmuje całość nieruchomości, a zatem narusza prawa M.C. Z tego względu uzasadniony jest także wniosek o wyłączenie.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r., nr BO7w/781-Z-75/10, uchylił w całości postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 sierpnia 2010 r., nr WIŚA/.ŁK.0513-E/701 –10/22/10, orzekające o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie wyłączenia spod egzekucji nieruchomości położonej w Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, obręb 1-09-18, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1950 ha i orzekł o odmowie wyłączenia spod egzekucji przedmiotowej nieruchomości – na skutek uchybienia terminu do złożenia tego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 505/11 odrzucił skargę M. C. na postanowienie z dnia 18 stycznia 2012 r.
Sąd wskazał, że w myśl art. 40 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego przysługuje zażalenie, natomiast na ostateczne postanowienie wydane w takiej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego – art. 40 § 2. Osobie, której żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje prawo żądania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji administracyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
M. C. wniósł do sądu cywilnego pozew o zwolnienie przedmiotowej nieruchomości spod egzekucji administracyjnej i sprawa ta jest w toku. Następnie pismem z dnia 20 lipca 2010 r. M. C. złożył skargę na czynności egzekucyjne – na podstawie art. 54 § 1, § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniósł o uchylenie czynności egzekucyjnej w postaci odebrania nieruchomości i faktycznego przejęcia posiadania nieruchomości, do której doszło 13 lipca 2010 r. – czynności, która została podjęta z naruszeniem art. 38 § 1, § 2, § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie: p.e.a.). Podniósł, że w dniu 10 czerwca 2010 r. złożył żądanie wyłączenia spod egzekucji tej nieruchomości, tymczasem w dniu 13 lipca 2010 r. a więc po dacie złożenia żądania, przeprowadzono czynności egzekucyjne w postaci odebrania nieruchomości. Do dnia wniesienia niniejszego pisma wnioskodawcy nie zawiadomiono o rozstrzygnięciu jego żądania o wyłączenie spod egzekucji.
Powołując się na treść art. 38 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że organ egzekucyjny dokonał zaskarżonej czynności mimo zakazu wynikającego z art. 38 § 3 p.e.a. Zaskarżona czynność powinna podlegać uchyleniu. W konsekwencji zasadne jest wydanie rzeczy (przerwanie posiadania rzeczy przez wierzyciela) oraz zaniechanie naruszenia posiadania wnioskodawcy i zwrot rzeczy wnioskodawcy.
Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r., nr B07w/789-Z-75/10, oddalił skargę na czynności egzekucyjne polegające na odebraniu nieruchomości położonej w Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, obręb 1-09-18, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1950 ha. Stwierdził, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W myśl § 2 omawianego przepisu na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Natomiast w myśl art. 1a pkt 20 ww. ustawy zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają, albo w przedmiocie odebrania przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową.
Podnosząc, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na T.C. – żonę M.C., nie wystawiono natomiast tytułu egzekucyjnego na M.C., organ uznał, iż M.C. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne w niniejszym postępowaniu, bowiem nie przysługuje mu w postępowaniu egzekucyjnym status zobowiązanego – (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1997 r., sygn. akt: I SA/Gd 185/96, publ. CBOSA).
Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. M.C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia 15 marca 2011 r., wskazując, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność jego i jego żony T. C., wobec tego również on jest w niniejszej sprawie zobowiązanym, pomimo że nie wystawiono wobec niego tytułu wykonawczego.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r. nr BO7r-789-WP-68/11 uchylił własne postanowienie z dnia 15 marca 2011 r., nr B07w/789-Z-75/10 i umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia skargi M. C. na czynności egzekucyjne polegające na odebraniu nieruchomości położonej w Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, obręb 1-09-18, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1950 ha, podnosząc, że zgodnie z art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) na postanowienie o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne przysługuje zażalenie. Natomiast w myśl art. 18 tej ustawy w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej. Do zażaleń ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 127 § 3 k.p.a. Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdzając, iż skarżący w żaden sposób nie wskazał podstawy przyznania mu statusu zobowiązanego w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Zaś jedynie osobie zobowiązanej, tj. takiej, której wystawiono tytuł egzekucyjny, przysługuje wniesienie skargi na czynności egzekucyjne. Zatem wniesienie takiej skargi przez podmiot nieuprawniony skutkować musi jej oddaleniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 185/96, publik. Lex Polonica nr 339199).
Podniósł, że w niniejszej sprawie wykonanie obowiązku polegającego na wydaniu nieruchomości na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oparte jest na decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2010 r. orzekającej o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. M. C. nie był stroną tego postępowania, ponieważ w jego toku nie wykazał przysługującego mu tytułu prawnego do tej nieruchomości. Skoro więc nie był stroną postępowania i nie doręczono mu tym samym decyzji organu wojewódzkiego, to w dalszej kolejności należy przyjąć, że nie można było go uznać za zobowiązanego i wystawić na niego tytułu wykonawczego. Dodał, że taka sytuacja nie pozbawia całkowicie M. C. możliwości obrony swych praw, bowiem przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują w art. 38 możliwość złożenia wniosku o wyłączenie spod egzekucji. Taki wniosek został w niniejszej sprawie przez niego złożony, jednakże z uchybieniem terminu, o czym orzeczono w postanowieniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 stycznia 2011 r., nr B07wl789-Z-75110. Skarga M. C. na ww. postanowienie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 505/11. Następnie organ stwierdził, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).
Zgodnie ze znowelizowanym art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, s. 462). W związku z powyższym Minister doszedł do przekonania, że M. C. nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, tym samym zainicjowane przez niego postępowanie powinno ulec umorzeniu.
Na to postanowienie M. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 105 k.p.a. oraz art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędne umorzenie postępowania i nie rozpatrzenie skargi na czynności egzekucyjne oraz art. 1a pkt 20 w zw. z art. 54 § 1 w zw. z art. 38 § 1, § 2, § 3 i § 4 w tym w zw. z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – przez nieuznanie skarżącego za osobę uprawnioną do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne oraz przez pominięcie okoliczności kontynuowania egzekucji – mimo złożenia przez skarżącego żądania wyłączenia spod egzekucji nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd, nie uznając zarzutów skarżącego za zasadne, w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że M. C. nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, zatem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu.
Stroną – jak to określa art. 28 k.p.a. – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. Skarżący M. C. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym skargi na czynności egzekucyjne. Art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Natomiast art. 1a w pkt 20 p.e.a. precyzuje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym, to rozumie się przez to osobę prawną (...) albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, w postępowaniu zabezpieczającym – również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, M. C. nie jest osobą "zobowiązaną" w myśl ww. przepisu – gdyż nie został na niego nałożony żaden obowiązek, który musiałby wykonać, nie jest to również postępowanie zabezpieczające. Wojewoda Mazowiecki – udzielając Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości decyzją z dnia 16 marca 2010 r., nr 540/2010 – stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) decyzja w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Zaś do egzekucji obowiązków wynikających z ww. decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ współwłaściciele tej nieruchomości – T. C. i F. D.– nie wykonali obowiązku niezwłocznego wydania jej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, dlatego Wojewoda Mazowiecki, zgodnie z przepisem art. 15 § 1 p.e.a., pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. skierował do ww. zobowiązanych upomnienie Nr 1, wzywające do wykonania obowiązku wydania ww. działki nr 15 – z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie zaś – wobec bezskutecznego upływu terminu do wydania nieruchomości określonego w powyższym upomnieniu –Wojewoda Mazowiecki wystawił tytuł wykonawczy nr (...) z dnia 17 maja 2010 r. w stosunku do T. C., a następnie z urzędu wszczął postępowanie egzekucyjne.
Tytuł wykonawczy, który jest podstawą prowadzenia egzekucji dotyczy tylko T.C.. Dopóki zatem nie zostanie on zmieniony – to skarżący nie ma przymiotu strony. Sąd uznał, że skoro niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie skargi w trybie art. 54 p.e.a., to prawidłowo Minister Infrastruktury uznał, iż M. C. nie jest stroną tego postępowania – w związku z tym nie przysługiwało mu uprawnienie do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. C., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. art.105 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędne przyjęcie zasadności umorzenia postępowania zamiast rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne, a więc przy błędnym przyjęciu braku legitymacji (w ujęciu procesowym) skarżącego do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, względnie nawet w razie przyjęcia braku legitymacji (w ujęciu procesowym) skarżącego do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, przyjęcie zasadności umorzenia zamiast odrzucenia skargi na czynności egzekucyjne;
b) art. 1a pkt 20 w zw. z art. 1a pkt 21 w z w. z art. 54 § 1 w zw. z art. 38 § 1, § 2, § 3, § 4 w zw. z art. 41 § 1 w tym w zw. z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w adminsitracji w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – przez błędne przyjęcie zasadności nieuznania skarżącego za osobę uprawnioną do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne oraz przez pominięcie okoliczności kontynuowania egzekucji, mimo złożenia przez skarżącego żądania wyłączenia spod egzekucji nieruchomości, a więc przy błędnym przyjęciu braku legitymacji (w ujęciu materialnym) skarżącego do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji (w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie zasadności naruszenia prawa własności skarżącego, zwłaszcza pozbawienia posiadania i korzystania z nieruchomości po dacie złożenia przez skarżącego żądania wyłączenia spod egzekucji nieruchomości (na podstawie art. 38 § 1 p.e.a.), w sytuacji zakazu podejmowania czynności egzekucyjnych po dacie złożenia żądania wyłączenia spod egzekucji (art. 38 § 3 i art. 41 § 1 p.e.a.);
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji (w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a.), przez przyjęcie zasadności umorzenia postępowania ze skargi skarżącego na czynności egzekucyjne mimo sytuacji prowadzenia egzekucji po dacie złożenia przez skarżącego żądania wyłączenia nieruchomości spod egzekucji administracyjnej (art. 38 § 1 p.e.a.), przy pominięciu istnienia zakazu kontynuowania egzekucji po tej dacie (art. 38 § 3 i art. 41 § 1 p.e.a.), a w konsekwencji ograniczenie przez Sąd I instancji prawa skarżącego do dochodzenia ochrony naruszonych praw skarżącego przed sądem (art. 77 ust. 2 Konstytucji), zwłaszcza odnośnie prawa do nienaruszania prawa własności i innych praw skarżącego przez organ egzekucyjny po dacie złożenia żądania wyłączenia spod egzekucji;
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1a i/lub c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, a w konsekwencji przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo podstaw do jej uchylenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę M. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 10 czerwca 2011 r., nr BO7r-789-WP-68/11, którym uchylone zostało postanowienie tego organu z dnia 15 marca 2011 r., nr BO7w/789-Z-75/10 oddalające skargę M. C. na czynności egzekucyjne polegające na odebraniu nieruchomości położonej w Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, obręb 1-09-18 oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni 0,1950 ha i umorzono postępowanie w sprawie rozpatrzenia tej skargi. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom istniały w sprawie przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie znajduje natomiast w okolicznościach sprawy uzasadnienia wyrażona przez skarżącegoocena, w myśl której Sąd pierwszej instancji winien uchylić zaskarżone postanowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i/lub c/ p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w myśl § 2 powołanego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Takiej właśnie kontroli w rozpoznawanej sprawie dokonano, a odmienny od oczekiwanego przez stronę wynik tej kontroli i oddalenie skargi, wobec uznania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, nie upoważnia do postawienia zarzutu naruszenia wymienionych przepisów. Z podobnych przyczyn nie mógł zostać również uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych powiązany z powyższym zarzutem. Zgodnie z przepisem zawartym w art. 1 § 1 tej ustawy: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej", w myśl zaś § 2 powołanego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W takim właśnie zakresie ocenione zostało w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 10 czerwca 2011 r.
Nietrafne są również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który to Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zaakceptował rozstrzygnięcie i wywody prawne zawarte we wskazanym postanowieniu.
Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – " ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym..." W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że zobowiązany jest podmiotem, który ma prawny obowiązek wykonania aktu administracyjnego lub innego orzeczenia wynikającego z przepisu prawnego, jeżeli podlegają one egzekucji administracyjnej (patrz Z. Lewicki, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 115).
W sprawie niniejszej egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wydaniu nieruchomości na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2010 r. nr 540/2010, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 8 lipca 2010 r. nr BO7w/781-0-75/10. M. C. nie był stroną tego postępowania, tytuł wykonawczy został wystawiony na T. C. – współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości, która jest żoną M. C.. W tej sytuacji zasadnie uznano, że M. C. nie jest w sprawie zobowiązanym. Zgodnie zaś z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego przysługuje jedynie zobowiązanemu.
W takiej sytuacji M. C., jako osoba trzecia, którą jest każda osoba roszcząca sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego jest prowadzona egzekucja administracyjna, a która nie jest ujęta w tytule egzekucyjnym jako zobowiązany, mógł domagać się ochrony swoich praw w trybie przewidzianym w art. 38 powołanej ustawy. Skarżący tryb ten wykorzystał występując z żądaniem wyłączenia spod egzekucji, które nie zostało uwzględnione. Jak podano w skardze kasacyjnej w dniu 21 lutego 2011 r. M. C. wniósł do sądu cywilnego pozew o zwolnienie nieruchomości spod egzekucji administracyjnej (w myśl art. 40 § 2 u.p.e.a.).
W takiej sytuacji oczywistym jest, że skoro M. C. nie jest w sprawie niniejszej zobowiązanym w rozumieniu przepisów ustawy, to nie przysługiwała mu skarga na czynności egzekucyjne organu, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. Ten brak podmiotowy, zdaniem Ministra Infrastruktury wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu z dnia 10 czerwca 2011 r., uzasadniał umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi M. C. na czynności egzekucyjne polegające na odebraniu nieruchomości. Akceptując takie rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w sposób, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że kontrola sprawowana przez ten Sąd obejmowała ocenę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona została prawidłowo.
W sytuacji, gdy M. C. nie jest osobą zobowiązaną w rozumieniu u.p.e.a., zaś w myśl art. 54 § 1 u.p.e.a. jedynie zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji umorzenia przez Ministra Infrastruktury postępowania w sprawie rozpatrzenia takiej skargi wniesionej przez M. C. nie uchybia w żaden sposób powołanym w skardze kasacyjnej przepisom konstytucyjnym zawartym w art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.