I OSK 843/17

I OSK 843/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1399/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-12-29
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 195
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi  granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1399/16 w sprawie ze skargi L. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. Ł. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I OSK 843/17
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1399/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Skarbu Państwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), w związku z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 z późn. zm.; dalej jako: ustawa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] odmawiającą L. Ł. (dalej jako skarżący) potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego poprzedników prawnych nieruchomości położonej we L. przy ul. G. [...] i nieruchomości w C. przy ul. R. [...] (obecna ul. R. [...]) i ul. G. [...] (obecna ul. S. [...]), tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że w marcu 2015r. skarżący złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza granicami RP mienia przez jego poprzedniczki, do wniosku załączył m.in. kopię swojego wniosku z dnia [...].04.2008 r. (dokument bez prezentaty) jednak wojewoda ustalił, iż w systemie elektronicznym Kancelarii Urzędu Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. nie odnaleziono ww. wniosku L. Ł. o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a wezwany do wyjaśnienia skarżący nie wykazał, iż istotnie złożył wniosek w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy. Skutkowało to wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji odmownej, utrzymanej następnie przez organ. Odnosząc się do zarzutów odwołania minister podał, że jakkolwiek istotnie w 2008 r. z osobnych wniosków rodzeństwa skarżącego I. G. i R. Ł. były prowadzone postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie przepisów ustawy (sygn. [...]), to jednak z akt sprawy nie wynika, aby składali oni wnioski w imieniu i na rzecz skarżącego L. Ł. ani żeby on sam złożył taki wniosek lub jakiekolwiek inne dokumenty przed końcem 2008r.
Jeśli chodzi o stan prawny minister wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia [...] grudnia 2008 r. Dalej minister wskazał, że ww. postępowanie może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: IISA/Łd 59/13. Stwierdzono w nim, że o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. Wyjaśnił, że jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. W konsekwencji organ uznał, że ustawa przewiduje przyznanie uprawnienia (rekompensatę), a jej przepisy nie przewidują możliwości działania organu z urzędu. A zatem wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia bez skutecznie złożonego wniosku (w określonym ustawą terminie) stanowi rażące naruszenie prawa (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: ISA/Wa 1800/11).
W skardze skierowanej do Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie mimo, że wnioski I. G. i R. Ł. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej powodują, że ich wniosek traktowany jest jako wniosek pozostałych spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że według art. 5 ust. 2 ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty oraz że w takich przypadkach, zgodnie z aktualnym i jednolitym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenie wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy przez jednego ze współwłaścicieli lub współspadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia [...] grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Określony w ustawie termin na składanie ww. wniosków ma charakter materialny, zatem po jego upływie uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. W tym terminie osoby uprawnione muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia [...] grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Wnioski należało złożyć w nieprzekraczalnym, ściśle określonym terminie, a z przepisów ustawy nie wynika aby mogły one być uzupełniane czy rozszerzane w dowolnym czasie, a zwłaszcza po dniu [...] grudnia 2008r.
W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący złożył wniosek po terminie określonym ustawą. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie toczyło się dwukrotnie (pierwotnie organ II instancji uchylił decyzję odmowną wojewody celem wyjaśnienia wszelkich okoliczności). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji punkt po punkcie przedstawia etapy badania tego czy w 2008r. skarżący złożył skutecznie wniosek. Okoliczność ta została rozstrzygnięta negatywnie. Sporne pozostawało, czy wnioski złożone w ustawowym terminie przez członków rodziny skarżącego rozszerzają skutek w postaci zachowania przez nich ww terminu – także na osobę skarżącego. W tym zakresie Sąd I instancji opowiedział się za stanowiskiem, według którego każdy zainteresowany winien złożyć wniosek "osobiście", a skutki wniosków złożonych w trybie art. 5 ust. 3 ustawy przez innych współuprawnionych - nie rozciągają się na pozostałych członków rodziny, a zatem że każdy winien złożyć wniosek we własnym imieniu i we własnym zakresie; natomiast brak wniosku pozbawia prawa do rekompensaty. Takie stanowisko wynika z analizy art. 5 ust. 2 i 3 ustawy. Sąd ma świadomość, iż ww. kwestia nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie. Skutkiem tego jest pytanie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1825/15 (na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2017r. Sąd ten uznał mianowicie, że poważne wątpliwości interpretacyjne skłaniają do sformułowania pytania i podjęcia uchwały odnośnie do tego: "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?". Dotychczas Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął jeszcze stanowiska w sprawie. Natomiast, jak wskazano wyżej, Sąd I instancji opowiada się za indywidualizacją wniosku osoby uprawnionej a nie za koncepcją rozciągnięcia skutków złożenia wniosku przez jednego z uprawnionych na wszystkich pozostałych.
Nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 12 lutego 2014r., poz. 195) wprowadziła istotne zmiany gdy chodzi o stronę podmiotową uprawnionych do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Według nowelizacji z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty mógł wystąpić właściciel mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, który: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i 2) miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów przedwojennych, tj. w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub § 3–10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3–5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489); 3) opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 4) i posiada (nadal) obywatelstwo polskie.
Ustawa zmieniająca z 12 grudnia 2013 r. rozszerzyła (o [...] miesięcy licząc od [...] lutego 2014r.) określony w art. 5 ust. 1 ustawy termin na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dla osób, które nie złożyły dotychczas wniosku - pod warunkiem jednak że wykażą one, że na ocenę spełnienia przez nie określonego w ustawie (z 2005r.) wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany nią dokonane. Skarżący nie zachował również terminu określonego w ww. ustawie zmieniającej, nie wykazał także czy zaistniały przesłanki określone w ww. ustawie zmieniającej.
Pozostałe zarzuty skargi, w tym w szczególności zarzuty wskazujące na błędy proceduralne zaistniałe w sprawie [...] (a polegające na pominięciu osoby skarżącego jako strony postępowania) nie mogły być przedmiotem analizy tut. Sądu. Skarga objęta jest bowiem decyzja wydana w związku z wnioskiem skarżącego a nie decyzja wydana w stosunku do członków rodziny skarżącego. Wszelkie uwagi w tym zakresie są zatem bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł L. Ł. zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię powyższych przepisów polegającą na interpretacji zakładającej, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców nie odnosi skutku względem pozostałych, w sytuacji gdy złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej odnosi również skutek wobec pozostałych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo, według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W konsekwencji, zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy określenie "wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3" oznacza wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim osobom, w przypadkach określonych w art. 3. Nadto, w art. 5 ust. 1 ustawy jest mowa o wniosku złożonym przez osobę ubiegającą się nie później, niż do dnia 31 grudnia 2008 r., a w art. 5 ust. 2, w odniesieniu do sytuacji szczególnej (w przypadkach, o których mowa w art. 3), jest mowa o wniosku składanym przez współwłaściciela lub spadkobiercę, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 jest takim samym wnioskiem wszczynającym postępowanie jak wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Różnica polega na tym, że dla zachowania terminu osoba ubiegająca się powinna złożyć wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r, zaś dla zachowania terminu przez spadkobierców lub współwłaścicieli (jest to unormowanie szczegółowe odnoszące się do przypadków o których mowa w art. 3), jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli powinien złożyć wniosek do dnia [...] grudnia 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. NSA w dniu 9 października 2009 r., sygn. akt I OPS 3/17 podjął uchwałę następującej treści: "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy".
Powołana uchwała jest uchwałą tzw. konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Otóż uchwały konkretne posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas: Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela poglądy wyrażone w powyższej uchwale. Tym samym za trafny uznaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy dokonają kwalifikacji prawnej, zgodnie z powołaną uchwałą, okoliczności prowadzenia postępowań o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie przepisów ustawy w stosunku do rodzeństwa skarżącego.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.