I OSK 84/23

I OSK 84/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1106/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151  zw. z art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, 7, 7a, 8, 11, 77 § 1, 80, 81a, 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D., R.D., J.D., W.D., K.D., S.D. i G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1106/22 w sprawie ze skargi D.D., R.D., J.D., W.D., K.D., S.D. i G.D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2022 r., DO.4.7613.483.2019.RF w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2022r., sygn. akt IV SA/Wa 1106/22 oddalił skargę D.D., R.D., W.D., K.D., S.D., J.D. i G.D. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 11 stycznia 2022 r., nr DO.4.7613.483.2019.RF w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 3 marca 1956 r. nr Sa.lV/28-51/55 orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...], z siedzibą w [...]: [...], tom II, [...], składającej się z parceli [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność P.D.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), naruszenie:
1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i właściwe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 11 stycznia 2022 r., znak: DO.4.7613.483.2019.RF co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, co doprowadziło do nienależytego wykonania przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), art. 81a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony ) i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Sąd I instancji, faktu, iż Minister przy wydawaniu zaskarżonej decyzji opierał się na arbitralnych ocenach, niepopartych stosowaną argumentacją faktyczną i prawną, co przejawiało się między innymi pod postacią formułowania dowolnych ocen, co do stanu faktycznego, mimo braku ich potwierdzenia w materiale dowodowym, w tym w dokumentacji archiwalnej i nieuprawnione domniemywanie okoliczności faktycznych celem ich "dopasowania" do z góry przyjętego stanowiska Ministra, co w konsekwencji doprowadziło do arbitralnego:
- zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mimo iż zakończenie sprawy wydaniem decyzji umarzającej postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia czy zachodzą obligatoryjne przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił, a WSA nie dostrzegł;
- pobieżnej i arbitralnej, a w konsekwencji całkowicie błędnej oceny w zakresie
rzekomego "ogłoszenia decyzji" wywłaszczeniowej, podczas gdy jedyny miarodajny termin mógłby (ewentualnie) stanowić wyłącznie termin doręczenia decyzji adresatowi (stronie), a tego organ w ogóle dotychczas nie zbadał;
- bezkrytycznego oparcia się przy ocenie kwestii "doręczenia Orzeczenia" wyłącznie na wzmiance dotyczącej klauzuli prawomocności (zawartej tylko na jednym egzemplarzu Orzeczenia), mimo iż to Minister jako organ nadzorczy miał obowiązek skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o dowody z innych dokumentów, pod kątem badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;
- równie bezkrytycznego jak powyżej powielenia oceny organu w zakresie daty uostatecznienia się decyzji i wskazanie wyłącznie na niepoparty żadnymi dokumentami urzędowymi jeden egzemplarz Orzeczenia z klauzulą prawomocności podczas gdy na gruncie znowelizowanych przepisów KPA istotna jest wyłącznie data doręczenia lub ogłoszenia decyzji a nie data jej uostatecznienia się, co również jest ważne w kontekście obowiązku dokonywania przez organ nadzorczy badania, czy w toku wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa i co Minister Rozwoju, Pracy i Technologii miał obowiązek samodzielnie ocenić;
- zaniechania wskazania, w jakiej konkretnej gazecie o zasięgu ogólnokrajowym lub regionalnym i w jakiej konkretnie dacie ukazały się rzekome "ogłoszenia" orzeczenia (jakiej było treści) skierowane do P.D.;
podczas, gdy WSA jest zobligowany do sprawdzenia czy Minister, jako organ administracji publicznej zastosował się do podstawowych zasad procesowych, wynikających z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., prowadząc przedmiotowe postępowanie, a w szczególności czy dysponował wystarczającymi dokumentami potwierdzającymi "doręczenie" lub "ogłoszenie" orzeczenia będącego przedmiotem postępowania nadzorczego.
W ocenie skarżących powyższe naruszenia mają charakter rażący, przepisy nimi dotknięte majcie bowiem kluczowe znaczenie z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej; rzeczywiste wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, łącznie z pojawiającymi się w tym zakresie wątpliwościami, a następnie wyczerpująca ocena prawna prawidłowo ustalonego stanu praktycznego wpływają bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia. Gdyby Minister nie pominął ww. obowiązków, doszłoby do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, związanych z prowadzonym postępowaniem odszkodowawczym, a ponadto, przyprowadzenie rzetelnego, nie zaś ogólnikowego wywodu prawnego doprowadziłoby do wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia zgodnie z treścią wniosku.
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 (dalej również jako "Nowelizacja k.p.a.") oraz w zw. z art. 81a k.p.a., a to poprzez ich błędne zastosowanie i bezzasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżących z dnia 22 lutego 2022 r., a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2022 r., znak: DO.4.7613.483.2019.RF podczas gdy:
- brak było przesłanek faktycznych do zastosowania tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. brak było podstaw do uznania, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie, podczas gdy wszelkie wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a k.p.a.) powinny być rozstrzygane na korzyść strony, a wobec tego niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 10 (art. 156 § 2 k.p.a.) lub 30 (art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a.) lat pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji, a datą złożenia wniosku;
- brak jest podstaw do przyjęcia, że datę doręczenia i datę ogłoszenia decyzji dla potrzeb zastosowania tego przepisu można stosować wymiennie, niezależnie od trybu postępowania w sprawie zakończonej badanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem;
4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów Nowelizacji k.p.a. podczas gdy:
- art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. (obowiązujący od dnia 16 września 2021 r.) wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czy takich, jak niniejsze postępowanie), stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. Nowelizacją, tj. z uwzględnieniem normy nakazującej wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa - "o słabszym skutku" - art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.), co organ całkowicie pominął;
- z porównania treści art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 r. i art. 2 ust. 1 tej Nowelizacji wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 jedynie decyzji stwierdzającej nieważność (sensu stricto) kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, nie zaś decyzji "o słabszym skutku" stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.;
- art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie, i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 r. i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z nich;
- konieczne było dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów będących w toku, co prowadzi do uznania, iż organ prowadzący postępowanie nadzorcze miał obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanego orzeczenia z naruszeniem prawa, poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 (znowelizowanego) k.p.a., tj. o tzw. słabszym skutku;
5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie i art. 7 i 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony i rozstrzygania wszelkich wątpliwości co treści normy prawnej na korzyść strony, wydania decyzji o tzw. słabszym skutku tj. stwierdzającej wydanie Decyzji z 1956 r. z naruszeniem prawa podczas gdy nawet jeśliby uznać, że istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, to z ww. przepisu nie wynika zakaz prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa, a wręcz ustawa o zmianie w art. 2 ust. 1 nakazuje stosowanie tego przepisu, w ramach stosowania przepisów k.p.a. w brzmieniu nią nadanym;
6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a tylko w takich przypadkach dopuszczalne jest zakończenie postępowania decyzją umarzającą;
7. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia prawnego wyroku i brak odniesienia się do zarzutów skarżących innych niż dotyczących naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. - a zatem do praktycznie wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w skardze z dnia 23 listopada 2021 r. — poprzestając jedynie na przyznaniu racji stanowisku organu, co w konsekwencji oznacza, że wydane uzasadnienie nie spełnia funkcji przekonującej orzeczenia oraz podważa zaufanie obywateli do państwa i prawa, podczas gdy Sąd powinien rozpatrzyć całość materiału dowodowego i dokonać jego oceny, a ponadto uzasadnienie powinno uwidaczniać przeprowadzoną przez Sąd operację logiczną, gdy stosował określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie oraz przedstawić dokonaną w sprawie wykładnię;
8. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "ustawa o zmianie'') w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 25 kwietnia 2019 r., znak: DO-4-6613-165-MG/16 i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej mimo braku ku temu podstaw prawnych albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zmianie stanowiące, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy oraz, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte przed wejściem w życie Nowelizacji, ale po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i nie zakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy umarza się z mocy prawa nie stanowi konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: 46/13 i jest niezgodny z Konstytucją RP, a mianowicie:
- art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasady pewności prawa i zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw (prawidłowej legislacji) oraz w sposób szczególnie rażący narusza zasadę ochrony interesów w toku;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa;
- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu;
- art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;
9. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia prawnego wyroku i brak odniesienia się do praktycznie wszystkich zarzutów Skarżących podniesionych w skardze z dnia 22 lutego 2022 r. — poprzestając jedynie na przyznaniu racji stanowisku organu, co w konsekwencji oznacza, że wydane uzasadnienie nie spełnia funkcji przekonującej orzeczenia oraz podważa zaufanie obywateli do państwa i prawa, podczas gdy Sąd powinien rozpatrzyć całość materiału dowodowego i dokonać jego oceny, a ponadto uzasadnienie powinno uwidaczniać przeprowadzoną przez Sąd operację logiczną, gdy stosował określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie oraz przedstawić dokonaną w sprawie wykładnię.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1106/22 i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2022 r., znak: DO.4.7613.483.2019.RF (art. 188 P.p.s.a.);
2. względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1106/22 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych (art. 185 § 1 P.p.s.a);
3. o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Wniesiono jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 84/23 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji RP art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zarejestrowanej pod sygn. akt K 2/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutom skargi kasacyjnej brak jest waloru zasadności.
Skarga kasacyjna podnosi, zdaniem pełnomocnika skarżących, jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże zauważenia wymaga, iż wbrew temu stanowisku, wyszczególnione w petitum zarzuty nie są oparte jedynie na zarzutach istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a., czy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem na skutek powiązania art. 151 P.p.s.a., art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej "ustawa nowelizująca"), a który to przepis ma charakter materialnoprawny, zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., należało przyjąć, że iż przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Istota powstałego w rozpoznawanej sprawie sporu, odzwierciedlona treścią zarzutów kasacyjnych, sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 10 lipca 2018 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 3 marca 1956 r. orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...], z siedzibą w [...]: [...], tom II, [...], składającej się z parceli [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność P.D. W szczególności sporne stało się stanowisko Sądu, że ww. przepisy mogły stanowić podstawę do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 12 lutego 2004 r.
Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 11 stycznia 2022 r. została wydana w oparciu o art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r. Na podstawie art. 1 ww. ustawy dokonano zmiany treści art. 156 § 2 k.p.a., który uzyskał obecnie brzmienie, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Ponadto w art. 2 ustawy zmieniającej zawarto przepisy przejściowe według, których: 1. Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przedstawiona wyżej nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadziła nowe rozwiązania prawne, związane z możliwością stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej, w tym przede wszystkim ograniczyła w czasie wszczynanie i kontynuowanie tego rodzaju postępowań.
W tym miejscu należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian ustawy nowelizującej do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przed nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy zmieniającej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści tego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 74 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Regulacja zawarta w art. 158 § 3 k.p.a. nie jest jedyną regulacją prawną, ograniczającą stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą.
W uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym.
W oparciu o powyższe, uznać należy, że Trybunał Konstytucyjny już wielokrotnie zajmował się regulacjami ograniczającymi czasowo dochodzenie praw przez stronę i nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia norm konstytucyjnych. Reasumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyżej wyrokach potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Z kolei kwestia braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej, nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z powodu ich zaistnienia z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy zachowało się odwołanie P.D. z 18 maja 1956 r. od orzeczenia z 3 marca 1956 r. nr Sa.IV/28-51/55 oraz postanowienie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 10 listopada 1956 r. odrzucające ww. odwołanie P.D. z uwagi na jego wniesienie po terminie. Za prawidłowe w tym zakresie uznać należy stanowisko organu, trafnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, że data wpływu ww. odwołania do organu wojewódzkiego stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, iż doręczenie orzeczenia z 3 marca 1956 r. właścicielowi miało miejsce przed ww. datą tj. przed dniem 3 czerwca 1956 r., skoro wniesienie przez P.D. odwołania od ww. orzeczenia I instancji w ww. dacie (tj.: 30 czerwca 1956 r.), miało miejsce z uchybieniem czternastodniowego terminu na wniesienie środka zaskarżenia.
Istotnym jest również, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 3 marca 1956 r., został złożony przez skarżących 12 lutego 2004 r. Powyższe świadczy o tym, że wniosek w przedmiotowej sprawie został bezspornie złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanego orzeczenia z 3 marca 1956 r. W związku z powyższym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie potwierdza powyższą okoliczność. Z porównania wyżej wskazanych dat wynika, że od daty pewnej, tj. daty wpływu odwołania P.D. z 18 maja 1956 r. od orzeczenia z 3 marca 1956 r. do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia (12 lutego 2004 r.) upłynęło prawie 50 lat. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazł art. 2 ustawy nowelizującej obligujący organ do umorzenia postępowania.
Trafnie również Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 158 § 3 k.p.a., który to przepis odnosi się do postępowań jeszcze nie wszczętych w dacie 15 września 2021 r. i nakazuje odmówić wszczęcia postępowania w przypadku spełnienia przesłanki upływu 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zakwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie zostały bowiem spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, uzasadniające umorzenie postępowania. Wobec powyższego Sąd I instancji trafnie zaaprobował stanowisko organu o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 3 marca 1956 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Tym samym należy uznać, że organ nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o uchyleniu decyzji z 10 lipca 2018 r. i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 3 marca 1956 r. Obowiązek ten bezwzględnie wynikał bowiem z wyżej cytowanych przepisów i charakteru normy art. 2 ustawy nowelizującej.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się, zdaniem skarżących kasacyjnie, w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze należało uznać za bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, co w niniejszej sprawie ni miało miejsca.
Dlatego też, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, należało uznać za pozbawione zasadności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.