I OSK 84/22

I OSK 84/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 974/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-25
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, Akademii Sztuk Pięknych im. [...] w [...] i Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 974/20 w sprawie ze skargi W. G., P. K., Z. D. i K. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 lutego 2020 r. nr DO-IV.7613.89.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza solidarnie od skarżących kasacyjne Ministra Rozwoju i Technologii, Akademii Sztuk Pięknych im. [...] w [...] i Prezydenta Miasta [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych na rzecz W. G., P. K., Z. D. i K. C. jako wierzycieli solidarnych.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 974/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi W. G., P. K., Z. D. i K. C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: "Minister") z 21 lutego 2020 r. nr DO-IV.7613.89.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister oraz uczestnicy postępowania – Prezydent Miasta [...] oraz Akademia Sztuk Pięknych im. [...] (dalej: "Akademii Sztuk Pięknych w [...]", "ASP").
W skardze kasacyjnej Minister zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm., dalej: "dekret"; "dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r.") przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykorzystywanie nieruchomości na cele szkoły wyższej – Akademii Sztuk Pięknych w [...] - nie stanowiło celu użyteczności publicznej, podczas gdy przekazanie obiektu na cele szkoły wyższej (na cele urządzenia bursy dla studentów) niewątpliwie spełniało przesłanki celu użyteczności publicznej, tj. było powszechnie dostępne, pożyteczne dla ogółu społeczeństwa oraz realizowało wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (edukacja);
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż błędnie Sąd uznał, że nie doszło do zajęcia przedmiotowej nieruchomości na cele Akademii Sztuk Pięknych w [...] do dnia 9 maja 1945 r., skoro dopiero w dniu 7 września 1945 r. dokonano formalnego przekazania nieruchomości ww. uczelni; w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele ww. uczelni tuż po ustąpieniu okupanta i początkowo znajdowała się we władaniu Tymczasowego Zarządu Państwowego, który formalnie przekazał nieruchomość ASP pismem z 7 września 1945 r.;
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegają na pominięciu kluczowej okoliczności, tj. upływu ponad 60 lat od wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd niemożności uzyskania pełnego materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowego wywłaszczenia; błędna wykładnia polegała w szczególności na tym, iż Sąd błędnie uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek nieodnalezienia dowodów wskazujących dokładną datę zajęcia nieruchomości przez władze polskie po ustąpieniu okupanta (tj. po wyzwoleniu miasta [...], co miało miejsce [...] 1945 r.);
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przez nieuwzględnienie z urzędu faktu notoryjnego, tj. daty wyzwolenia miasta [...] spod okupacji niemieckiej (co nastąpiło [...] 1945 r.) i w konsekwencji błędne przyjęcie przez sąd, iż wyzwolenie to miało miejsce w dniu zakończenia II Wojny Światowej, co skutkowało błędnym przyjęciem, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu okupanta aż do 9 maja 1945 r., a tym samym niemożliwe było jej zajęcie przez władze polskie, co skutkowało uznaniem, że nie zaszła przesłanka do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości;
2. art. 133 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niestaranną analizę i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w:
- niedostrzeżeniu okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu państwa polskiego (Tymczasowego Zarządu Państwowego na Województwo [...]) przed dniem 9 maja 1945 r., co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu niemieckiego okupanta do 9 maja 1945 r.;
- błędnym przytoczeniu motywów zaskarżonej decyzji z 21 lutego 2020 r. w zakresie kluczowych dla sprawy okoliczności;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niestaranne sformułowanie uzasadnienia wyroku, co przejawia się w:
- ocenie okoliczności w sposób oczywisty niedotyczących przedmiotowej sprawy, gdyż na str. 11-12 przeprowadzono rozważania w kwestii możliwości uznania za cel wywłaszczenia zapewnienia lokali mieszkaniowych pracownikom przedsiębiorstwa państwowego, podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczyła zupełnie odmiennej kwestii, tj. wykorzystania nieruchomości na cele szkolnictwa wyższego (a konkretnie pod bursę dla studentów);
- błędnym uznaniu na str. 8 uzasadnienia wyroku, że przedmiotem kontroli Sądu są dwie decyzje (tj. decyzja z 21 lutego 2020 r. oraz "decyzja ją poprzedzająca").
Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 dekretu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zajęcia nieruchomości przez okupanta (a nie przez władze polskie), nie stanowi zajęcia w rozumieniu art. 1 ust. 1 dekretu, podczas, gdy tak z tytułu dekretu, jak i jego celu wynika, iż zakresem jego stosowania objęte były przypadki realizowania celów publicznych przez władze okupacyjne, a nie władze polskie, a w konsekwencji dokonaniu błędnej oceny, co do kwalifikacji uchybienia popełnionego przez organ, jako rażącego naruszenia prawa;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przekazanie nieruchomości na cele szkoły wyższej po dacie 9 maja 1945 r. niweczy możliwość wywłaszczenia w tym trybie, podczas gdy w art. 1 ust. 1 dekretu jest mowa o władaniu nieruchomością przez Skarb Państwa, związki samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwa państwowe w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu, a w konsekwencji dokonaniu błędnej oceny, co do kwalifikacji uchybienia popełnionego przez organ, jako rażącego naruszenia prawa;
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 dekretu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż budowa na gruncie budynkowa mieszkalnych przeznaczonych dla użytku Niemców, nie stanowi zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, a w konsekwencji dokonaniu błędnej oceny, co do kwalifikacji uchybienia popełnionego przez organ, jako rażącego naruszenia prawa.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W skardze kasacyjnej Akademii Akademia Sztuk Pięknych w [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wywłaszczona nieruchomość zajęta była po okresie wskazanym w dekrecie, tj. po 9 maja 1945 r.;
2. art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 lit. f i art. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zajęcia nieruchomości dokonał jedynie okupant w okresie wojny, podczas gdy z materiałów zebranych w sprawie wynika, iż od stycznia 1945 r. nieruchomość została zajęta przez organy państwowe;
3. art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 lit. f i art. 2 w zw. z w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie spełniona została przesłanka uprawniająca do wywłaszczenia ze względu na realizację celu użyteczności publicznej i uznanie, iż przekazanie nieruchomości na rzecz realizacji zadań Akademii Sztuk [...], uczelni wyższej, nie spełnia tego celu.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pobieżny i lakoniczny, bez wskazania uzasadnienia dlaczego Sąd uznał, że realizacja zadań w zakresie szkolnictwa wyższego nie spełnia przesłanki realizacji celu użyteczności publicznej;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, tj. konieczność ustalenia przez organ nadzoru ustalenia celu wywłaszczenia przy zastosowaniu wąskiej interpretacji celu użyteczności publicznej, która pomija realizacje zadań szkolnictwa wyższego jako spełnienie tego celu;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w:
a) niedostrzeżeniu okoliczności, iż akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia oraz wywłaszczonej nieruchomości na skutek upływu ok. 70 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie;
b) błędnego uznania, że nieruchomość została wywłaszczona z naruszeniem celu użyteczności publicznej.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, zaś w skardze kasacyjnej Ministra oraz Akademii Akademia Sztuk Pięknych w [...] sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Na wstępnie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2275/17, źródło CBOSA). Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, źródło CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, źródło CBOSA).
Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, źródło CBOSA). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1046/10, 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, źródło CBOSA).
Zatem rolą Sądu I instancji była kontrola decyzji Ministra w zakresie prawidłowości oceny orzeczenia o wywłaszczeniu stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Orzeczeniem z dnia 19 stycznia 1954 r. nr Sa.IV/59/48/53 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło m.in. nieruchomość położoną w [...] dz. [...], przy ul. [...], objętą [...], złożoną z parceli I. kat. [...] oraz części parceli I. kat. [...], o łącznej powierzchni [...] m², stanowiącą własność Z. C. i M. M.
Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego na skutek jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od 25 stycznia 1954 r. do 9 lutego 1954 r., a także na skutek jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1954 r. nr 1, poz. 3, pkt 10). Orzeczenie to wywołało skutki prawnorzeczowe, gdyż obecnym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości jest Akademia Sztuk Pięknych w [...].
W niniejszej sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Zgodnie z art. 1 ust 1 tego dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939 -1945 r. na jeden z celów określonych w art. 2 ust. 1 i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa (ust. 2). Natomiast z art. 2 w/w dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na wymienione pod literami "a – f" cele, oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w punkcie 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w punkcie 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.
Przepis art. 2 ust. 1 w/w dekretu pod literami "a – e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określone bardzo ogólnie – "na cele użyteczności publicznej". Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia "na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym, że poprzednie cele określone literami "a – e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2016, sygn. akt I OSK 1336/14, źródło CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 218/11, źródło CBOSA), w którym wskazano - analizując art. 2 dekretu - że słowo "publiczny" oznacza dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, ogólny, powszechny. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jej członków. Należy zatem przyjąć, że cele użyteczności publicznej określone w art. 2 pkt1 lit. f muszą być interpretowane wąsko, ścieśniająco.
Należy wskazać, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji w niniejszej sprawie wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna z trzech obligatoryjnie występujących przesłanek wywłaszczenia. Po pierwsze nieruchomość musiała zostać zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu. Po drugie musiała się ona znajdować w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Po trzecie musiała ona być w momencie wywłaszczenia użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Ministra odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów powyższego dekretu. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru było bezsporne ustalenie, iż w dniu wydania takiej decyzji wszystkie wymienione wyżej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zostały spełnione, gdyż brak jednej z nich uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazał, iż nie wszystkie przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione. Przede wszystkim budzi wątpliwości okoliczność, iż w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. celem zajęcia przedmiotowej nieruchomości był cel określony w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu (użyteczność publiczna). Faktem niespornym w ramach niniejszego postępowania jest to, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca własność Z. C. i M. M. została w czasie wojny zajęta przez okupanta niemieckiego, który w latach 1941-1942 wybudował na niej 2 budynki mieszkalne. W zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że zgodnie z treścią orzeczenia z 19 stycznia 1954 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu). Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cele szkoły wyższej (tj. Akademii Sztuk Pięknych) niewątpliwie stanowiło cel użyteczności publicznej. Z akt sprawy wynika, że przekazanie przedmiotowej nieruchomości na cele szkoły wyższej - Akademii Sztuk Pięknych nastąpiło 7 września 1945 r., czyli po okresie wskazanym przez dekret z 7 kwietnia 1948 r.- tj. po dniu 9 maja 1945 r. Zatem fakt istnienia przesłanki dekretowej tj. zajęcia tej nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu, co słusznie zauważył Sąd I instancji, musi zostać zbadany.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 lit. f w zw. z art. 1 pkt 1 dekretu oraz błędną wykładnię art. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 lit. f dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegają na pominięciu kluczowej okoliczności, tj. upływu ponad 60 lat od wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd niemożności uzyskania pełnego materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowego wywłaszczenia; błędna wykładnia polegała w szczególności na tym, iż Sąd błędnie uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek nieodnalezienia dowodów wskazujących dokładną datę zajęcia nieruchomości przez władze polskie po ustąpieniu okupanta (tj. po wyzwoleniu miasta [...], co miało miejsce [...] 1945 r.). Przepis art. 16 § 1 k.p.a. wprost bowiem stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji - to jest decyzji ostatecznych - stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2117/23, źródło CBOSA).
Jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji w niniejszej sprawie wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna z trzech obligatoryjnie występujących przesłanek wywłaszczenia. Organ nie musiał szukać dowodów wskazujących dokładną datę zajęcia nieruchomości przez władze polskie po ustąpieniu okupanta (tj. po wyzwoleniu miasta [...], co miało miejsce [...] 1945 r.), a jedynie wykazać, że nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu, czyli na cele użyteczności publicznej. Minister, w zaskarżonej decyzji, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość, została zajęta na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 i w dniu 16 kwietnia 1948 r. była nadal w tym celu wykorzystana oraz została zagospodarowana ze środków publicznych.
Niezasadnie Sądowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. samodzielnie czy w związku z w zw. z art. 153 p.p.s.a., czy w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a., czy w art. 133 § 1 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki nie zostały przez Skarżących kasacyjnie podważone. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09 (źródło CBOSA), przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca, co pozostaje kwestią bezsporną. Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17, źródło CBOSA). Zakres koniecznych rozważań sądu wyznaczają przesłanki zawarte w przepisach prawa. W badanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie jest ani ogólnikowe, ani lakoniczne. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna zasadności podniesionego zarzutu upatruje w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez Skarżących kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co prawidłowości, rzetelności i wnikliwości przeprowadzonej przez ten sąd oceny zebranego materiału dowodowego. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Obowiązek zawarcia wskazówek co do dalszego postępowania w sytuacji uchylenia decyzji administracyjnej, efektem czego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny, jest obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Jednoznacznym naruszeniem tego przepisu byłoby niezawarcie takich wskazówek w ogóle lub też zawarcie ich w takim ograniczonym wymiarze, że jakiekolwiek ich powiązanie z argumentami uzasadnienia wyroku nie byłoby możliwe lub też mogłoby wprowadzać organ w błąd, pozostawiając organ administracyjny bez możliwości zorientowania się, jaki kierunek wykładni czy zastosowania przepisów proceduralnych lub materialnoprawnych byłby z tym orzeczeniem sądu zgodny. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno mieć miejsce przekonujące wykazanie, że może to mieć istotny wpływ na przyszłe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, źródło CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania nawiązują do zasadniczej argumentacji uzasadnienia, podnoszącej błędną w ocenie Sądu pierwszej instancji interpretację wskazanych w tym uzasadnieniu przepisów prawnych oraz braku wykazania, koniecznej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. W związku z czym nie można stwierdzić, że uzasadnienie tego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w oparciu wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w niedostrzeżeniu okoliczności, iż akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia oraz wywłaszczonej nieruchomości na skutek upływu ok. 70 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie oraz błędnego uznania, że nieruchomość została wywłaszczona z naruszeniem celu użyteczności publicznej.
Stwierdzić należy, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy. Wskazać należy, iż dla oceny zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu istotne jest zakwalifikowanie oceny prawnej, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji odnośnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym nie kwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1977/07, źródło CBOSA). Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania tej oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 999/07, źródło CBOSA). Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1195/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, źródło CBOSA).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Minister wskazując na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. podjął próbę podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie oraz dokonanej oceny materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag nie może odnieść zamierzonego skutku.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Organy rozpatrując ponownie sprawę będą musiały zastosować obowiązujący stan prawny.
Wobec uznania, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.