I OSK 836/24

I OSK 836/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 513/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-08-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 513/23 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 18 stycznia 2023 r., SKO-NP-4115-515/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łabowa z 6 października 2022 r., OPS.O.5222.19.1.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz J.S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: Kolegium) z 18 stycznia 2023 r., SKO-NP-4115-515/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 513/23, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 19 maja 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która dysponuje orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. z 18 września 1980 r. uznającą ją za inwalidę pierwszej grupy z ogólnego stanu zdrowia (k. 10). W aktach znajduje się także orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. z 29 listopada 1982 r. (k. 9) uznające matkę skarżącej za inwalidę pierwszej grupy z ogólnego stanu zdrowia. W punkcie B.3 tego orzeczenia stwierdzono, że "inwalidztwo istnieje od wczesnego dzieciństwa". Z kolei punkt 5 stanowi, że "zatrudnienie jest możliwe w warunkach chronionych lub specjalnych", a poza wadą wzroku brak jest inwalidztwa (lit. C). Nadto, orzeczeniem z 11 lipca 1990 r. (k. 8) wskazany wyżej organ ponownie zaliczył matkę skarżącej do pierwszej grupy inwalidów oraz ustalił, że jej praca jest możliwa w warunkach specjalnych.
W załączonym do wniosku wykazie czynności opiekuńczych nad matką skarżąca jako czynności wykonywane "zawsze" lub "często" wskazała: utrzymanie higieny (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, moczenie nóg), przygotowanie ubrań, pomiar ciśnienia i cukru, podanie leków, przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, realizacja recept, załatwienie spraw urzędowych, przynoszenie opału, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, czytanie książek, układanie do snu. Z kolei jako czynności wykonywane "rzadko", "wcale" lub "czasami" podała: pobudka, prowadzenie do toalety, ćwiczenie fizyczne, ćwiczenia rozwijające mowę. Niepełnosprawna nie jest pampersowana, ma wyprowadzoną stomię, którą należy utrzymywać w higienie oraz opróżniać woreczek.
W oświadczeniu z 1 czerwca 2022 r. skarżąca podała, że matką zajmuje się całodobowo. Pomoc obejmuje: szykowanie posiłków, leków, pomiar poziomu cukru i ciśnienia, pomoc przy ubieraniu, pielęgnacja stomii i pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, a nadto robienie zakupów, sprzątanie i gotowanie.
W sporządzonym 2 czerwca 2022 r. wywiadzie środowiskowym odnotowano m.in., że skarżąca opiekuje się niewidomą matką. Ze względu na wadę wzroku oraz z uwagi na stomię, niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie opróżnić woreczka z treścią jelitową. Wymaga też stałej pomocy w czynnościach higienicznych i regularnego pomiaru poziomu cukru (z powodu cukrzycy). Pracownik socjalny odnotował, że skarżąca wykonuje wszystkie czynności przy mamie, tj.: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, ubieranie, przygotowanie posiłków i karmienie, podanie leków, zrobienie zakupów, reprezentacja w urzędach, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, spędzanie czasu z mamą. W ocenie pracownika socjalnego, niepełnosprawna wymaga całodobowej opieki ze strony innych osób.
Organ ustalił też, iż niepełnosprawna, poza skarżącą, ma jeszcze syna M. oraz córkę M. Obie te osoby mieszkają w województwie świętokrzyskim.
Decyzją z 24 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód tego rozstrzygnięcia wskazał powstanie niepełnosprawność matki skarżącej po 25. roku życia, tj. brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W wyniku rozpoznania odwołania, Kolegium decyzją z 16 sierpnia 2022 r. (znak SKO-NP.-4115-372/22) uchyliło wskazaną wyżej decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją RP. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku.
Nadto organ odwoławczy zalecił organowi I instancji ustalić, czy pozostałe - poza skarżącą - dzieci niepełnosprawnej, z obiektywnych względów nie mogą uczestniczyć w opiece w ramach ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego.
Realizując powyższe zalecenie organ I instancji zwrócił się do właściwych miejscowo organów o przeprowadzenia u rodzeństwa skarżącej wywiadu środowiskowego. Z nadesłanych informacji wynikało, że osoby te odmówiły zgody na przeprowadzenie wywiadu i wskazanie swojej sytuacji rodzinnej.
W piśmie z 15 września 2022 r. skarżąca podała, iż z siostrą nie utrzymuje kontaktu i nie zna jej sytuacji, zaś odnośnie brata wskazała, iż pracuje on i ma rodzinę.
Do akt dołączono także historię zatrudnienia skarżącej oraz dokumentację medyczną jej matki z lat 2009-2018.
Decyzją z 6 października 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Opisał przedstawione wyżej ustalenia, w tym okoliczność, iż matka skarżącej ma wyprowadzoną stomię, a z uwagi na wadę wzroku nie jest też w stanie samodzielnie opróżnić woreczka z treścią jelitową. Wymaga też stałej kompleksowej pomocy w czynnościach higienicznych. Nadto do czynności opiekuńczych realizowanych przez skarżącą należy: pomiar cukru (kilka razy dziennie z uwagi na cukrzycę), a także pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przy ubieraniu się, przygotowanie posiłków i karmienie, podanie leków, zakupy, reprezentację w urzędach, towarzyszenie podczas wizyt u lekarzy, spędzanie czasu z mamą. Zwrócono uwagę na oświadczenie rodzeństwa skarżącej, które nie wyraziło zgody na wywiad środowiskowy. Finalnie organ przyjął, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu od powyżej wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego zwracając uwagę na przywołany już wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego i akcentując, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Kolegium przywołaną na wstępie decyzją z 18 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Łabowa z 6 października 2022 r. W uzasadnieniu podało, że organ pomocowy orzekając w sprawie wniosku strony dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie Kolegium odwołało się do rozważań zawartych we własnej decyzji wydanej uprzednio w tej sprawie.
Podkreśliło też, iż obecnie ustaleniu podlegało to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Zwróciło uwagę na konieczność ustaleń związku przyczynowo-skutkowego między potrzebą sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreśliło, iż przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (NSA w wyroku z 13 maja 2015 r., sygn. akt l OSK 2820/13).
Kolegium zaprezentowało ustalenia wynikające z opisanego wyżej wywiadu środowiskowego, w tym dotyczące braku możliwości samodzielnego opróżniania przez matkę skarżącej woreczka z treścią jelitową. Z uwagi na to, że niepełnosprawna ma wyprowadzone światło jelita grubego na powierzchnię brzucha, wymaga stałej kompleksowej pomocy w czynnościach higienicznych. Pozostałe czynności opiekuńcze skarżącej obejmują pomiar poziomu cukru, pomoc w ubraniu, przygotowanie posiłków, karmienie, aplikację leków, zakupy, reprezentację w urzędach, uczestnictwo w wizytach lekarskich, spędzanie czasu z matką.
Organ wskazał, iż zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej rodzeństwo skarżącej (zarówno brat, jak i siostra mieszkają w województwie świętokrzyskim) złożyło w dniu 23 września 2022 r. - pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenia, z których wynika, iż nie wyrażają zgody na przeprowadzenie z nimi wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji dochodowej, rodzinnej i zdrowotnej rodzin w związku ze staraniem się przez skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawna matkę. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, brak jest dowodów, które świadczyłyby o tym, że w stosunku do ww. osób istnieją obiektywne okoliczności powodujące, iż nie są one w stanie wspomóc siostry w opiece i uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest wykonywanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W niniejszej sprawie, oprócz odwołującej się są jeszcze dwie osoby (brat i siostra odwołującej) obciążone - w tym samym stopniu, co odwołująca - ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Jak argumentowało Kolegium Odwoławcze, ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.r.o., krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Z kolei art. 135 § 1 K.r.o. przewiduje, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej, a uchylanie się od wykonywania takiego obowiązku stanowi - w określonych sytuacjach - przestępstwo (por. art. 209 Kodeksu karnego). Organ odwoławczy akcentował, że okoliczności polegającej na tym, iż osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, pracują i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci osoby niepełnosprawnej z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w ww. sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich, np. odwołująca się, zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu, co odwołująca są zobowiązane do alimentacji względem matki.
Kolegium nie kwestionowało faktu, iż matka skarżącej ze względu na stan zdrowia oraz wiek wymaga pomocy i opieki, a opiekę tą zapewnia jej skarżąca. Niemniej jednak przyjęło, że w realiach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez odwołującą, a koniecznością opieki nad osobą wymagającą opieki. W tym względzie organ wskazał, że wedle załączonego do akt sprawy orzeczenia matki skarżącej posiada ona pierwszą grupę inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Stopień niepełnosprawności istnieje od 18 września 1980 r. Z kolei z kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych wynika, iż skarżąca w latach od 1985 r. do 2017 r. z małymi przerwami była osobą aktywną zawodowo. Ponadto ostatnie zatrudnienie skarżącej - jak wynika z załączonego świadectwa pracy - ustało z dniem 31 maja 2017 r., a stosunek pracy został rozwiązany z upływem czasu, na który była zawarta umowa (art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu Pracy), a więc nie było spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż skarżąca od 2017 r., tj. od zakończenia zatrudnienia, nie korzystała z żadnych świadczeń opiekuńczych w związku z opieką nad matką i dopiero w 2022 r. wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne. W tych okolicznościach trudno uznać, iż w niniejszej sprawie rezygnacja przez odwołującą z zatrudnienia była spowodowana koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie organu odwoławczego, przyznanie odwołującej się świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach. W rezultacie odbywałoby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to, aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku odwołującej się nie ma takiej konieczności, a zatem organ pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni art. 17 ust. 1 b ustawy – prawidłowo odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
J.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Kolegium zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na to, iż jej rodzeństwo może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas gdy oczekiwane świadczenie winno zostać skarżącej przyznane.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pielęgnacyjnego, zasądzenie kosztów postępowania oraz wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie na wstępie podkreślił, że Kolegium w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). W ocenie Sądu I instancji Kolegium Odwoławcze wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w niniejszej sprawie nie było sporu między stronami co do tego, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 1980 r., kiedy to wydano po raz pierwszy orzeczenie o zaliczeniu jej do pierwszej grupy inwalidzkiej. Kolejne orzeczenia w tym przedmiocie wydawane były w 1982 r. i 1990 r. Z akt wynika, że skarżąca opiekuje się matką, a aktywność zawodową zaprzestała z dniem 31.05.2017 r. Niepełnosprawna, poza skarżącą ma jeszcze aktywnego zawodowo syna, który ma rodzinę oraz córkę, co do której skarżąca podała, że nie utrzymuje z nią kontaktu. Osoby te mieszkają w województwie świętokrzyskim i – jak wskazała skarżąca "odwiedzają mamę okazjonalnie" (k. 7v).
Sąd I instancji wskazał, że okolicznością sporną było natomiast to, czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a opieką nad matką.
Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjął organ odwoławczy, iż w sprawie nie występował związek przyczynowo-skutkowy pozwalający przyjąć, iż zaprzestanie zatrudniania skarżącej warunkowane było opieką sprawowaną nad matką. Zwrócił uwagę na trafny pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a akcentujący to, iż prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku – także czasowego – pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu I instancji, na ten aspekt sprawy ("związek czasowy") zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Jak wynika bowiem z akt, ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 31 maja 2017 r. Ze świadectwa pracy wynika przy tym, że stosunek pracy został zakończony z upływem czasu, na który była zawarta umowa o pracę. Trafnie więc, w ocenie Sądu wojewódzkiego, zauważył organ odwoławczy, że po zakończeniu zatrudnienia skarżąca nie ubiegała się o jakiekolwiek świadczenia związane z opieką nad matką, a o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła dopiero w 2022 r., tj. 5 lat po zakończeniu aktywności zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że matka skarżącej jest niepełnosprawna w stopniu znacznym od 18.09.1980 r., a jej niepełnosprawność (dysfunkcja wzroku) istnieje od dzieciństwa. Uwarunkowania zdrowotne matki skarżącej w zakresie przyczyn stwierdzonego stopnia niepełnosprawności istniały już od kilkudziesięciu lat przed zaprzestaniem przez skarżącą aktywności zawodowej. Mimo jednak wskazanego stanu zdrowia, matka skarżącej założyła rodzinę, urodziła i wychowała troje dzieci. W ocenie Sądu meriti pozwala to przyjmować, że osoba ta, będąc w znacznym stopniu niepełnosprawna, była w stanie funkcjonować, w tym wypełniać obowiązki rodzinne. Przedłożona przez skarżącą dokumentacja medyczna matki (z lat 2009-2018 i co należy podkreślić niekompletna) wskazuje przy tym, iż szereg chorób tej osoby, wykraczających poza przyczynę stwierdzonej niepełnosprawności (miażdżyca tętnic kończyn dolnych, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa – por. np. karta informacyjna leczenia szpitalnego z 7.08.2009 r.; k. 51, karta informacyjna leczenia szpitalnego z 22.06.2010 r., k. 49, oraz karta leczenia szpitalnego z 27.01.2016 r.; k. 48) - istniało już w czasie, w którym skarżąca była jednak aktywna zawodowo. Z zestawienia okresów zatrudnienia skarżącej znajdującego się na k. 54, wynika, że w czasie podejmowania przez niepełnosprawną kolejnych leczeń szpitalnych, skarżąca pracowała w charakterze instruktora animatora, pomocnika nauczyciela oraz sprzedawcy. Stan zatem zdrowia matki skarżącej, wynikający tak z przyczyny niepełnosprawności uwarunkowanej dysfunkcją wzroku, jak też z ujawnienia się szeregu schorzeń – na które skarżąca powołuje się w tej sprawie – nie stanowił jednak przeszkody w realizacji jej aktywności zawodowej. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, poddają więc w wątpliwość istnienie związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu powyżej zaprezentowanym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/22). Jak wskazano z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1280/22 "(...) w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód aby takie zatrudnienie podjęła. Nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica, naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22)".
Sąd I instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt S 1/10) o przedstawieniu Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwag dotyczących niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, jest ono wyrazem realizacji zasady pomocniczości. Jak podkreślił Trybunał, rekonstrukcja normy określonej w art. 17 u.ś.r. wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej samej ustawy, jak i innych ustaw, m. in. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść przepisów art. 128, 129 § 2, 135 § 2 k.r.o.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy słusznie zauważył, że skarżąca ma jeszcze dwoje rodzeństwa (brata i siostrę – zamieszkałych w województwie świętokrzyskim), którzy w równym stopniu zobowiązani są alimentacyjnie względem ich niepełnosprawnej w znacznym stopniu matki. Jak wynika z akt sprawy, osoby te odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia istnienia lub braku istnienia obiektywnych okoliczności w wywiązywaniu się z obowiązku alimentacyjnego. Natomiast odnoszące się do tych osób okoliczności przedstawione przez skarżącą w toku postępowania - nie wskazują, aby obiektywnie wykluczały one rodzeństwo skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki, pozwalając na przyjęcie, że jedynie skarżąca może realizować opiekę nad niepełnosprawną, a w rezultacie dając podstawę do stwierdzenia, że rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia jest konieczna celem zapewnienia opieki. Rodzeństwo skarżącej nie jest zwolnione z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki z samego tylko faktu, że zamieszkują w pewnej odległości od matki. Podzielono pogląd, że praca zawodowa czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowi obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że dzieci niepełnosprawnego nie są w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 354/23). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przyjęty przez organ odwoławczy kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy za trafny, a zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko za prawidłowe. Zarzuty zaś skargi, odmiennie postrzegające kwestię związku przyczynowo-skutkowego – uznano za nieuzasadnione.
Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że ani on ani żaden z orzekających organów administracji publicznej nie negują faktu, że skarżąca zajmuje się matką, jednak przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia nie jest warunkowane jedynie sprawowaniem opieki przez opiekuna, czy posiadaniem orzeczenia o niepełnosprawności przez osobę podlegającą opiece (por. wyrok NSA z 6 maja 2022 r., I OSK 1472/21). Wsparcie to jest przyznawane wówczas, gdy wyczerpane zostały wszelkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci niepełnosprawnej w opiece), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej - jej stanu zdrowia) - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na celowość tej opieki (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.08.2023 r. sygn. akt III SA/Kr 464/23).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy;
2. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania , iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych;
3. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;
II. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
1. art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca opiekuje się matką, a aktywność zawodową zaprzestała z dniem 31 maja 2017 r. Matka skarżącej dysponuje orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. z 18 września 1980 r. uznającą ją za inwalidę pierwszej grupy z ogólnego stanu zdrowia (k. 10). W aktach znajduje się także orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. z 29 listopada 1982 r. (k. 9) uznające matkę skarżącej za inwalidę pierwszej grupy z ogólnego stanu zdrowia. W punkcie B.3 tego orzeczenia stwierdzono, że "inwalidztwo istnieje od wczesnego dzieciństwa". Z kolei punkt 5 stanowi, że "zatrudnienie jest możliwe w warunkach chronionych lub specjalnych", a poza wadą wzroku brak jest inwalidztwa (lit. C). Nadto, orzeczeniem z 11 lipca 1990 r. (k. 8) wskazany wyżej organ ponownie zaliczył matkę skarżącej do pierwszej grupy inwalidów oraz ustalił, że jej praca jest możliwa w warunkach specjalnych.
Z przeprowadzonego w dniu 2 czerwca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika m.in., że skarżąca opiekuje się niewidomą matką. Ze względu na wadę wzroku oraz z uwagi na stomię, niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie opróżnić woreczka z treścią jelitową. Wymaga też stałej pomocy w czynnościach higienicznych i regularnego pomiaru poziomu cukru (z powodu cukrzycy). Pracownik socjalny odnotował, że skarżąca wykonuje wszystkie czynności przy mamie tj.: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, ubieranie, przygotowanie posiłków i karmienie, podanie leków, zrobienie zakupów, reprezentacja w urzędach, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, spędzanie czasu z mamą. W ocenie pracownika socjalnego, niepełnosprawna wymaga całodobowej opieki ze strony innych osób.
Organ ustalił też, iż niepełnosprawna, poza skarżącą, ma jeszcze syna M. oraz córkę M. Obie te osoby mieszkają w województwie świętokrzyskim. Rodzeństwa skarżącej nie wyraziło zgody na wywiad środowiskowy.
Podkreślenia wymaga, że ocena konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną powinna odnosić się każdorazowo w sposób zindywidualizowany do konkretnego przypadku. Istotne jest przy tym, aby była to ocena aktualna, wszechstronna i wnikliwa.
W okolicznościach sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się oceną Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad schorowaną matką, która posiada pierwszą grupę inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Związek ten niewątpliwie zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium nie kwestionowało faktu, iż matka skarżącej ze względu na stan zdrowia oraz wiek wymaga pomocy i opieki, a opiekę tą zapewnia jej skarżąca. Bez wątpienia wymiar i charakter sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb matki skarżącej, a czynności opiekuńcze odbywają się w różnych porach w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nawet gdy skarżąca nie wykonuje w danym momencie czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w całkowitej dyspozycji niepełnosprawnej matki.
Nie ma podstaw do poszukiwania związku czasowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - mimo, że jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia i zestawienia daty rezygnacji z zatrudnienia z faktem podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z aktualną i utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związku, o którym mowa, upatrywać należy również, w stwierdzonym w toku badania sprawy, braku możliwości podjęcia zarobkowania wobec konieczności sprawowania opieki. W tej sytuacji przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu aktywności zawodowej jest zakres i wymiar czynności opiekuńczych niezbędnych dla prawidłowego i godnego funkcjonowania niepełnosprawnego w życiu codziennym. Istnienie tego typu związku powoduje zaś, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć, bądź jej kontynuować w związku z opieką (vide np. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22; z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zaprzestanie (bądź niepodejmowanie) zatrudnienia musi więc pozostawać w ścisłym, bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką i dopiero brak takiej zależności wyłącza możliwość przyznania opisywanej formy wsparcia (vide np. wyroki NSA: z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zatem o aktualizacji przesłanki zaprzestania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uprawniającej do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić, gdy na datę wydawania przez organ decyzji, wymiar i charakter czynności opiekuńczych obiektywnie wyklucza ich wykonywanie przy jednoczesnym kontynuowaniu (bądź podjęciu) zatrudnienia.
Wobec tego nie jest prawidłowe stanowisko zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, że skoro skarżąca po zakończeniu zatrudnienia nie ubiegała się o jakiekolwiek świadczenia związane z opieką nad matką, a o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła dopiero w 2022 r., tj. 5 lat po zakończeniu aktywności zawodowej, a przy tym matka skarżącej pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności założyła rodzinę, urodziła i wychowała troje dzieci, przez wiele lat była w stanie funkcjonować, w tym wypełniać obowiązki rodzinne, to stan zdrowia matki skarżącej nie stanowił przeszkody dla aktywności zawodowej skarżącej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, które uznały, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem matki.
Kwestia ta była już wielokrotnie rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ukształtowane już orzecznictwo stanęło na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżąca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jeden z uprawnionych w pierwszej kolejności członków rodziny zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw do pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodziny w takim samym stopniu zobowiązani do alimentacji. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad krewnym i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodzeństwa, którzy również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Stwierdzić zatem trzeba, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionego do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 u.ś.r., wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.
Wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulującymi obowiązek alimentacyjny i przepisami regulującymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma ograniczony charakter. W szczególności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności nie ma wpływu na ewentualny obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w pierwszej kolejności. Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1 pkt 4 czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić bowiem trzeba, że przepis art. 17 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., wskazać bowiem należy, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego aktu, zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie znajduje bowiem zastosowania w razie oddalenia skargi przez sąd I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.