I OSK 833/18

I OSK 833/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 500/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-10-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 500/17 w sprawie ze skargi B.A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 500/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.A. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 31 maja 2002 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wymieniony od dnia 30 czerwca 1999 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich, łącznie przez 704 dni, mimo że dwukrotnie został przez komisję lekarską uznany za zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku. Organ uzasadnił także swoje stanowisko w kontekście uznania celowości działania funkcjonariusza w unikaniu podjęcia i kontynuowania służby. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał również, iż w dniu 10 listopada 2001 r. zostało wydane postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutów o popełnienie przestępstw określonych w art. 231 § 2 oraz art. 270 § 1 w związku z art. 12 Kodeksu karnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania zainteresowanego, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 6 września 2002 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał rozkaz w mocy.
Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. skarżący, powołując się na art. 154 § 1 Kpa, wniósł o uchylenie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], jako rezultatu nadużycia prawa. Zainteresowany argumentował, iż jako jeden z kilku policjantów w województwie [...] został w 1999 r. pozbawiony stanowiska kierowniczego ze względu na wyznanie [...]. Jego raport w tej sprawie z dnia 31 sierpnia 1999 r. skierowany do Komendanta Głównego Policji spotkał się z gołosłownym zaprzeczeniem. Nadto nie dopuszczano go do służby, gdy stawiał się w miejscu jej pełnienia, z powodu braku badań profilaktycznych i jednocześnie nie wydawano mu odpowiedniego skierowania na te badania. W porównaniu do innych oficerów, pełnił służbę w złych warunkach. Został zmuszony do podania się leczeniu [...]. Te działania dyskryminacyjne były podejmowane przez ówczesnego Komendanta Głównego Policji, który w wyniku kontroli dokonanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich został odwołany.
Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r., odmawiająca uchylenia rozkazu o zwolnieniu, została na skutek wniesionego przez zainteresowanego odwołania, uchylona przez Komendanta Głównego Policji decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. W wytycznych organ drugiej instancji nakazał ustalić intencje strony i przedmiot postępowania, co z kolei pozwoliłoby ustalić organ właściwy do załatwienia tej sprawy.
W wykonaniu powyższych zaleceń, pismem z dnia 9 grudnia 2016 r., skarżący poinformował, iż jego intencją jest wycofanie z obrotu prawnego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. wraz z utrzymanym nim w mocy rozkazem personalnym organu I instancji.
W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w [...] przekazał niniejszą sprawę Komendantowi Głównemu Policji, który po jej rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił uchylenia w trybie art. 155 Kpa rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2002 r.
Na skutek odwołania zainteresowanego sprawę rozpatrzył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W ocenie Ministra, nie może budzić wątpliwości, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. stanowią decyzje administracyjne, na mocy których strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa. Decyzje te wpływają bowiem na jej sytuację prawną (por. wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. akt III RN/92/97 (OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290). Dlatego też wniosek skarżącego, powinien zostać rozstrzygnięty w oparciu o przepis art. 155 Kpa, a nie w oparciu o przepis art. 154 Kpa, wskazany przez zainteresowanego. Organ administracji jest wprawdzie związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, jednak organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt II SA 1111/93 i z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07).
Z kolei, organ podkreślił, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01). Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99; z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99). Nie jest również dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przesłankę przyjętą w art. 155 Kpa.
Przechodząc do meritum sprawy organ wskazał, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - zostały podjęte na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Jak wynika z uzasadnienia tych rozkazów personalnych, powodem zwolnienia skarżącego ze służby w Policji był fakt przebywania przez niego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i niepodejmowanie służby, pomimo wyraźnych wskazań wynikających z komisyjnych orzeczeń o stanie zdrowia. W ocenie przełożonych powyższy fakt przesądził o przyjęciu stanowiska, zgodnie z którym skarżącycy nie powinien dalej pełnić służby, gdyż odbywa się to z uszczerbkiem dla służby. W uzasadnieniu tych decyzji podkreślono, że postępowanie strony jednoznacznie wskazuje na brak jakiejkolwiek woli podporządkowania się treściom orzeczeń o stanie zdrowia, jak również ponownego poddania się wymogom i obowiązkom służby poprzez podjęcie i wykonywanie codziennych zadań. Analiza zwolnień lekarskich oraz wykorzystywania zaległych urlopów przeprowadzona przez organ I instancji wskazywała, że wymieniony funkcjonariusz świadomie i konsekwentnie obchodził zapis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który umożliwia zwolnienie policjanta po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Długotrwałe zwolnienia lekarskie były przez ww. przerywane przed upływem roku choroby poprzez kilkudniowe podjęcie pracy, uzyskanie orzeczenia o zdolności do pracy i korzystanie z urlopu wypoczynkowego. Stosowany mechanizm doprowadził do sytuacji, w której, w czasie poprzedzającym powyższe decyzje, policjant przebywał z krótkimi przerwami na zwolnieniach lekarskich ponad 700 dni. Organ podkreślił także, że długotrwałe i często zaskakujące przełożonych zwolnienia lekarskie wpływają negatywnie na organizację służby w jednostce. Wskazano, iż skarżący ma zachowane uposażenie ze stanowiska zastępcy komendanta rejonowego. Tymczasem jego permanentna nieobecność powoduje, że zadania służbowe, które mogły być przydzielone jemu, z konieczności obciążają innych policjantów otrzymujących o wiele niższe uposażenie.
W decyzji podkreślono, że podniesione przez skarżącego kwestie dotyczące poniżania, czy dyskredytowania go przez przełożonych nie pozostają w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem i nie zostały udokumentowane żadnymi dowodami. Gdyby jednak takie dowody istniały, sprawa winna zostać przez zainteresowanego zgłoszona do właściwej Prokuratury.
Odniesiono się także do przyczyn przeniesienia skarżącego ze stanowiska Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w [...] na niższe stanowisko - starszego specjalisty Wydziału do Spraw Przestępczości Gospodarczej Komendy Miejskiej Policji w [...]. Zgodnie z przepisami ustawy dnia 30 września 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - z dniem 31 grudnia 1998 r. zostali odwołani wszyscy dotychczasowi komendanci rejonowi Policji i ich zastępcy a z dniem 1 stycznia 1999 r. stali się z mocy prawa pełniącymi obowiązki odpowiednio komendantów i zastępców komendantów komend powiatowych i miejskich Policji. Z dniem 31 grudnia 1998 r. uległy też likwidacji dotychczasowe struktury organizacyjne komend Policji, a z dniem 1 stycznia 1999 r. utworzono nowe zreorganizowane struktury jednostek Policji. Tak więc stanowisko zainteresowanego także uległo likwidacji. Skarżący przyjął propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i nie wniósł odwołania od rozkazu personalnego w tej sprawie.
Ponadto jak zaznaczono w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2002 r., skarżący pozostawał pod zarzutem popełnienia przestępstw określonych w art. 231 § 2 oraz art. 270 § 1 w związku z art. 12 Kodeksu karnego.
Uwzględniając powyższe, w ocenie organu drugiej instancji, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że ocena stanu faktycznego związanego ze zwolnieniem skarżącego ze służby powinna ulec zmianie.
Jednocześnie organ podkreślił, iż u podstaw zwolnienia ze służby istniały obiektywne przesłanki dotyczące długotrwałego pozostawania na zwolnieniach lekarskich, pomimo orzeczenia właściwej komisji lekarskiej o pełnej zdolności do służby, bez określonej perspektywy powrotu, a także podejrzenie o popełnienie czynów karalnych, rzutujące na brak nieposzlakowanej opinii funkcjonariusza.
Abstrahując od powyższego, organ stwierdził, że trudno uznać za pozostające w zgodzie z interesem społecznym tożsamym z interesem służby, uchylenie zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę kontekst znacznego upływu czasu od zwolnienia strony ze służby. Należy zgodzić z organami Policji, iż pozostawanie zainteresowanego poza służbą od prawie piętnastu lat bezsprzecznie spowodowało utratę wiedzy i umiejętności niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Ponadto w okresie tym przeprowadzono liczne zmiany organizacyjne i kadrowo – osobowe w Policji.
Uchylenie decyzji na podstawie art. 155 Kpa wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 Kpa nie mamy bowiem do czynienia z przywróceniem do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Tryb określony w art. 155 Kpa odnosi się bowiem jedynie do decyzji nieobarczonych żadną z wad, o których mowa w art. 156 lub art. 145 Kpa. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywołałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 Kpa. Byłby to tryb nawiązania stosunku służbowego nie przewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w stosownych przepisach wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 920/07).
Przywołując zwarte w uzasadnieniu odwołania przez skarżącego, znane mu przykłady innych funkcjonariuszy, którzy zostali przywróceni do służby w Policji, organ stwierdził, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest wyłącznie konkretna sprawa i organy administracyjne w jej ramach nie badają innych przypadków. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i zarówno organ odwoławczy, jak zainteresowany, nie znają szczegółowych okoliczności danego przypadku, przemawiających za podjęciem w innych sprawach konkretnego rozstrzygnięcia.
W ocenie organu odwoławczego, należy zgodzić się z organem I instancji, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie zachodzą warunki określone w art. 155 Kpa, dotyczące zgody strony na uchylenie decyzji i przepisy szczególne - ustawa o Policji - nie sprzeciwiają się temu uchyleniu, jednakże uchylenie zaskarżonej decyzji nie pozostawałoby w zgodzie z interesem społecznym, tożsamym w tej sprawie z interesem służby.
W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w sprawie nie naruszono, art. 77 § l i art. 80 Kpa. Niewątpliwie z punktu widzenia interesu służby, utożsamianego z interesem społecznym, uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 Kpa nie jest celowe i uzasadnione z punktu widzenia interesu społecznego. W sposób wyczerpujący organ pierwszej instancji ustosunkował się do całości materiału w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie naruszono także art. 107 § l i § 3 Kpa, albowiem uzasadnienie decyzji wyczerpująco przedstawia motywy, którymi kierował się organ, a nadto wskazuje argumentację przemawiającą za niezasadnością zarzutów wniosku strony.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnił, iż nie dopuścił dowodu z dokumentów wnioskowanych w skardze, albowiem dowody te nie pozostają w żadnym bezpośrednim związku z niniejszą sprawą.
Umorzenie postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie akt sygn. akt II SA 3283/02 nastąpiło na zgodny wniosek stron i wobec okoliczności, iż żadna ze stron w okresie zawieszenia niniejszego postępowania (to jest od daty postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2003 r. w tej sprawie) nie wniosła o jego podjęcie. Natomiast skarżący we wniosku dowodowym nie wskazał konkretnej tezy dowodowej, która miałaby zostać udowodniona tym dowodem.
Z kolei przeprowadzenie dowodu z akt osobowych konkretnie wskazanych z imienia i nazwiska byłych funkcjonariuszy, którzy zostali skutecznie zwolnieni z Policji a następnie przywróceni do służby, nie może mieć związku ze sprawą skarżącego, albowiem zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne rozpatrują sprawę konkretnego przypadku. Sprawą tą jest sprawa skarżącego w przedmiocie wzruszenia w trybie art. 155 Kpa rozkazów o zwolnieniu go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a nie sprawa innych policjantów.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że stosownie do art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 Kpa stosuje się odpowiednio.
Powyższe rozkazy personalne stanowią decyzje administracyjne, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa. Rozkaz o zwolnieniu ze służby wpływa niewątpliwie na sytuację prawną skarżącego (por. wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r, sygn. akt III RN/92/97 (OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290). Dlatego też wniosek skarżącego, inicjujący niniejszą sprawę, powinien (i mógł) zostać rozstrzygnięty jedynie w oparciu przepis art. 155 Kpa i tylko takie rozumienie ram prawnych, w których należało rozpatrzyć wniosek skarżącego, umożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego.
Organy administracji nie są związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania uchylenia bądź zmiany danej decyzji. Strona nie musi rozumieć różnic między stanami prawnymi uregulowanymi w przepisach art. 154 i 155 Kpa. To na organie administracji spoczywa właściwe odczytanie żądania strony i nadanie temu żądaniu właściwej formy prawnej, umożliwiającej rozpoznanie wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1331/05).
Reasumując ten aspekt sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego z dnia 12 sierpnia 2016 r., sprecyzowany następnie pismem z dnia 9 grudnia 2016 r., jako wniosek o zmianę wyżej wspomnianych rozkazów personalnych zwalniających skarżącego ze służby w Policji i jako wniosek możliwy do rozpatrzenia jedynie w trybie art. 155 Kpa. Organy te wskazały nadto dlaczego nie można było wniosku tego rozpatrzyć w trybie art. 154 Kpa.
Rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, utrzymany następnie w mocy rozkazem Komendanta Głównego Policji został podjęty na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby.
Powodem zwolnienia skarżącego ze służby w Policji był fakt przebywania przez niego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i niepodejmowaniem służby, pomimo wyraźnych wskazań, co do możliwości jej pełnienia, wynikających z komisyjnych orzeczeń o stanie zdrowia. Powyższe w ocenie organu usprawiedliwiało zwolnienie skarżącego z Policji z uwagi na ważny interes służby.
Dokonana przez organ I instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy analiza zwolnień lekarskich skarżącego oraz sposobu wykorzystywania przez niego zaległych urlopów wskazywała, że funkcjonariusz świadomie i konsekwentnie obchodził zapis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który umożliwia zwolnienie policjanta dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Długotrwałe zwolnienia lekarskie były przerywane przed upływem roku choroby, poprzez kilkudniowe podjęcie pracy, uzyskanie orzeczenia o zdolności do pracy i korzystanie z urlopu wypoczynkowego. Stosowany mechanizm doprowadził do sytuacji, w której, w czasie poprzedzającym decyzje o zwolnieniu, policjant przebywał z krótkimi przerwami na zwolnieniach lekarskich ponad 700 dni. Organ podkreślił także, że długotrwałe i często zaskakujące przełożonych zwolnienia lekarskie wpływają negatywnie na organizację służby w jednostce. W ocenie przełożonych, powyższy fakt przesądził o przyjęciu stanowiska, że skarżący nie powinien dalej pełnić służby, gdyż odbywa się to z uszczerbkiem dla tej służby. W uzasadnieniu tych decyzji podkreślono, że postępowanie strony jednoznacznie wskazuje na brak jakiejkolwiek woli podporządkowania się treściom orzeczeń o stanie zdrowia, jak również ponownego poddania się wymogom i obowiązkom służby poprzez podjęcie i wykonywanie codziennych zadań.
Kontrola prawidłowości tego rozkazu (o zwolnieniu) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w obecnym postępowaniu nie jest procesowo możliwa. Tryb wskazany w art. 155 Kpa nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć ale jedynie możliwości zmiany tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn (jednakże nie mogą to być przyczyny, co do wadliwości zmienianej decyzji).
W niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroluje jedynie to czy Komendant Główny Policji prawidłowo w ramach art. 155 Kpa, dokonał odmowy zmiany rozkazu o zwolnieniu skarżącego z Policji i czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji.
Dlatego nie jest także możliwe ustosunkowanie się do tych zarzutów skargi, które wskazują na inną przyczynę zwolnienia – dyskryminację skarżącego z powodu wyznania [...]. Polemika w tym przedmiocie wykracza poza uregulowania art. 155 Kpa i w istocie zmierza do wzruszenia prawomocnego rozkazu o zwolnieniu, co w tym postępowaniu nie jest możliwe.
Skarżący porusza także w skardze potrzebę oczyszczenia się z zarzutów karnych. Te aspekty skargi, także pozostają poza sferą rozpoznania, albowiem problematykę odpowiedzialności karnej zajmują się sądy powszechne i sprawy tego typu są regulowane przez przepisy Kodeksu karnego oraz Kodeksu postępowania karnego, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – tu w szczególności art. 155 Kpa.
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, organy obu instancji przy rozpatrywaniu niniejszej spawy prawidłowo dokonały wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i prawidłowo zastosowały normę art. 155 Kpa.
Organy obu instancji również dokonały wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i w sposób prawidłowy sporządziły uzasadnienia swoich decyzji. Dlatego brak jest w sprawie naruszenia przepisów art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organy obu instancji odmawiając zmiany decyzji o zwolnieniu skarżącego z Policji w trybie art. 155 Kpa wskazały na to, iż zmiana taka pozostawała by w sprzeczności z interesem społecznym, tu rozumianym jako interes służby.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumentacja ta jest trafna. Nie można bowiem z jednej strony uznać za prawidłowe zwolnienie policjanta w 2002 roku ze służby z powodu ważnego interesu tej służby, na co wskazywała zgodna z istotą art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji argumentacja decyzji o zwolnieniu (szeroko omówiona wyżej), a z drugiej strony uznać obecnie zmianę rozkazu o zwolnieniu w trybie art. 155 Kpa za zgodny z interesem służby.
W ocenie Sądu I instancji, trafna jest także argumentacja organu wskazująca na niemożność przywrócenia skarżącego do służby z uwagi na znaczne zmiany w jej pełnieniu i brak ze strony skarżącego znajomości obecnych zadań i oczekiwań stawianych przez Policję, zwłaszcza gdy zważy się na czas w jakim skarżący pozostawał poza służbą w Policji i nie mógł śledzić na bieżąco zmian i zagrożeń ze strony obecnego świata przestępczego.
Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który polega na zakończeniu stosunku służbowego. Tryb określony w art. 155 Kpa odnosi się jedynie do decyzji nieobarczonych żadną z wad, o których mowa w art. 156 Kpa lub art. 145 Kpa. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywołałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 Kpa. Byłby to tryb nawiązania stosunku służbowego nie przewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w stosownych przepisach wykonawczych i już z tych przyczyn nie mieszczący się w regulacji art. 155 Kpa (porównaj wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 920/07).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji dokonały prawidłowej jego wykładni oraz nie naruszyły prawa materialnego przy podejmowaniu decyzji;
2) art. 155 k.p.a. poprzez:
- uznanie, że przepis szczególny sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie,
- błędną wykładnię słusznego "interesu strony" w świetle art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że badanie zagadnienia dyskryminacji wyznaniowej podniesione przez skarżącego w skardze, jako przyczyny zwolnienia ze służby z Policji wykracza poza uregulowania art. 155 k.p.a.,
- błędną wykładnię pojęcia "interesu społecznego" tożsamego z interesem służbowym Policji w kontekście zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że organy obu instancji przy podejmowaniu decyzji nie naruszyły prawa procesowego;
2) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji dokonały wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i w sposób prawidłowy sporządziły uzasadnienia swoich decyzji;
3) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od zweryfikowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez oba organy w kontekście dowodów zebranych w toku postępowania, a zwłaszcza, że organy prezentowały inną przyczynę zwolnienia skarżącego ze służby w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a inną w korespondencji z [...];
4) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego dot. zażądania z MSWiA nadesłania akt osobowych E.Ł. i A.C., który miał na celu wykazanie naruszenia przez organy obu instancji prawa obywateli do równego traktowania przez władze publiczne;
5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do istotnych zarzutów skargi, że od dnia 29 września 2001 r. skarżący nie przedłożył żadnego zwolnienia lekarskiego oraz że zwolnienie skarżącego z uwagi na "ważny interes służby" nastąpiło w trakcie, gdy skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona przez B.A. nie mogła odnieść zamierzonego skutku z następujących względów.
Art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (tak: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16).
Powyższe rozważania w całości odnoszą się również do art. 3 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., który to przepis określa zakres kognicji sadów administracyjnych. Wymieniony przepis zawiera klauzulę generalną stanowiącą o właściwości sądu administracyjnego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt. 1 ponieważ rozpoznał sprawę należącą do jego kognicji. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego innego przepisu P.p.s.a., który zdaniem skarżącego miałby naruszyć Sąd I instancji, akceptując ustalony w sprawie stan sprawy.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji tj. z uwagi na ważny interes służby – długotrwałe korzystanie ze zwolnień lekarskich w sytuacji gdy stan zdrowia skarżącego umożliwiał pełnienie służby. Okoliczność ta wynika jednoznacznie z rozkazu z dnia [...] maja 2002r.Nr. [...] wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W tym stanie sprawy wszelkie twierdzenia skargi kasacyjnej mające wykazać, że powód zwolnienia skarżącego ze służby był inny ( wyznanie [...],[...] w Policji ), nie mogą uzasadniać zarzutów naruszenia art. 7,8,77, 80 K.p.a. Rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby funkcjonuje w obrocie prawnym od kilkunastu lat. Niedopuszczalne jest obecnie w trybie art. 155 K.p.a. doprowadzenie do jego zmiany lub uchylenia z powołaniem się na inną niż wynikająca z rozkazu podstawę zwolnienia.
Sąd I instancji jasno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił charakter regulacji określonej w art. 155 K.p.a.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.
Trzeba wyjaśnić, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą przynieść oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tymczasem skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazał , jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć nie odniesienie się przez Sąd I instancji do faktu, że od dnia 29 września 2001r. skarżący nie przedłożył zwolnień lekarskich oraz, że zwolnienie skarżącego nastąpiło w czasie gdy był on zawieszony w czynnościach służbowych.
Nieuzasadnione są również kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, a jedynie kontrolował dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji.
Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845) W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Zatem skarżący kasacyjnie powinien był wykazać zaistnienie przesłanek do zastosowania art.155 K.p.a. i ich naruszenie przez organ i Sąd I instancji. Tymczasem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w najmniejszym stopniu tego nie uczynił skupiając się na wykazaniu że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło na innej podstawie prawnej.
Podnieść należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06).
Sąd I instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie wspomnianego rozkazu personalnego. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa, a więc żądanie skarżącego nie spełnia przesłanki słusznego interesu strony, jak również przesłanki interesu Państwa.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.