I OSK 830/24

I OSK 830/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 913/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 79
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 913/231 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 913/23, oddalił skargę K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.B. zaskarżając wyrok w całości.
Orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez K.B. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem Z.B.,
-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym przez błędne uznanie, że obecny stan prawny uniemożliwia skarżącej pobierającej emeryturę ubieganie się o prawo do świadczenia rodzinnego zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 lutego 2003 r., pomimo iż złożyła ona wniosek o ustalenie tego prawa w marcu 2023 r.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 79 a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ II instancji strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia poobieranej przez Panią K.B. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi,
- rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym,
ewentualnie
- przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 935, ze zm. dalej p.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Zgodnie z kolei z art. 182 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6-9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79a k.p.a., jak i naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Skarżąca oparła tym samym skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności winny być przedmiotem oceny naruszenia przepisów prawa procesowego. Z uwagi jednak na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.
W tym miejscu pożądane jest przypomnienie najistotniejszych elementów stanu faktycznego sprawy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zadecydowała przesłanka negatywna zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r.), gdyż skarżąca pobiera emeryturę, której wypłata do 31 grudnia 2023 r. nie została zawieszona.
Argumentacja skargi złożonej na tę decyzję zmierzała do zakwestionowania zastosowania w sprawie przesłanki negatywnej, w oparciu o stanowisko, że organy zaniechały wezwania skarżącej do podjęcia kroków w celu usunięcia tej przesłanki, tj. do zawieszenia pobierania emerytury.
Natomiast w ocenie Sądu Wojewódzkiego, okoliczność, iż organy nie pouczyły skarżącej o tym, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne musi uprzednio zawiesić prawo do emerytury, nie ma w badanej sprawie znaczenia, bowiem w związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie będzie przysługiwało bez względu na to, czy zawiesi ona prawo do emerytury.
Przechodząc następnie do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że osobom z ustalonym prawem do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym przychyla się do ugruntowanej już prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy i linii orzeczniczej, w której podkreśla się konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych), których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że samo ustalenie, że zainteresowana pobiera emeryturę nie przekreśla jej prawa do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego, pod warunkiem jednak zawieszenia prawa do emerytury i spełnienia pozostałych przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy tym pamiętać należy, że o możliwości zawieszenia prawa do emerytury rozstrzyga organ emerytalny, jeżeli strona wystąpi z takim wnioskiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2448/22 publik. CBOSA).
Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy zawiesiła prawo do emerytury. To w konsekwencji oznacza, że względem skarżącej wystąpiła (oraz istniała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego i jego pobierania. Stan taki istniał również w dniu 1 stycznia 2024 r., czyli w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429, dalej u.ś.w.), która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów.
Art. 63 ust. 1 u.ś.w. stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 u. ś.w. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę na uregulowania zawarte w art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. Stanowią one:
- osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4 (ust. 2);
- osoby, o których mowa w art. 63 ust. 2 u.ś.w., zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności (ust. 3).
Treść powyższych przepisów wskazuje, że art. 63 u.ś.w. zawiera przepisy przejściowe umożliwiające ochronę praw nabytych przez osoby, którym przed zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwało prawo do świadczenia, a w świetle zmienionych przepisów prawo takie im nie przysługuje. W art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym ustawodawca wskazał zakres spraw, w których zastosowanie będą miały dotychczas obowiązujące przepisy. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "W sprawach o świadczenie..., do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." nie jest jednak tożsame z często w takich przypadkach stosowanym sformułowaniem "w sprawach wszczętych, a niezakończonych do dnia...". Oznacza to, że samo złożenie wniosku przed dniem zmiany stanu prawnego nie jest w przypadku spraw o świadczenie pielęgnacyjne warunkiem wystarczającym, aby sprawa mogła być po dniu 31 grudnia 2023 r. rozpatrywana przez właściwy organ z uwzględnieniem wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Konieczne jest bowiem, aby do tego dnia spełnione zostały wszystkie warunki do przyznania tego świadczenia. Sąd w składzie orzekającym stoi tym samym na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego zwrot "prawo powstało" należy w kontekście omawianego art. 63 ust. 1 o świadczeniu wspierającym rozumieć w ten sposób, że do dnia 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania takiego świadczenia, co uzasadniało zastosowanie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, który w ust. 1 stwierdzał "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje" i wyliczał przesłanki podmiotowe i przedmiotowe zarówno przysługiwania świadczenia, jak i wyłączenia prawa do tego świadczenia, nawet jeśli do dnia 31 grudnia 2023 r. przysługiwanie tego prawa nie zostało potwierdzone stosowną decyzją administracyjną.
Inaczej mówiąc, treść przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku istnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 ustawy o świadczeniu wspierającym zmieniającym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych), organy rozpatrując ten wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. nie później niż w tym właśnie dniu.
O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie na dzień złożenia wniosku i przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki (wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji), a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji w tej sprawie. Zatem regulacja zawarta w powołanym art. 63 ust. 1 umożliwia przyznanie świadczenia "na starych zasadach" tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji.
W rozpatrywanej sprawie odmowne decyzje organów administracji zapadły przed zmianą przepisów. Art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym nie był więc przez nie stosowany. Jednak zaskarżony kasacyjnie wyrok Sądu I instancji zapadł już w zmienionym stanie prawnych i Sąd ten słusznie wskazał, że przepis ten należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że zaskarżona odmowna decyzja, która zapadła przed zmianą przepisów, odpowiadała prawu, a więc zasadnie odmawiała skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd uznał bowiem, że w dacie wydania decyzji odmownej wnioskowane świadczenie skarżącej nie przysługiwało. Sąd zwrócił także uwagę, że w sprawie nie nastąpiły żadne okoliczności, które wskazywałyby na to, że po wydaniu zaskarżonych decyzji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jednak powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r. W szczególności wskazywał na to fakt dalszego pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego. Oznacza to, że wobec niespełnienia w tym zakresie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do dnia zmiany stanu prawnego, nawet ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji (na przykład ze względów proceduralnych) nie mogłoby skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia, bowiem sprawa musiałaby być rozpatrywana z uwzględnieniem nowego brzmienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać jedynie opiekunom osób, które nie ukończyły 18 roku życia.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.