I OSK 83/24

I OSK 83/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 566/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2023 r., sygn. II SA/Łd 566/23 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 maja 2023 r. nr SKO.4118.6.2023 w przedmiocie uznania za nienależenie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 566/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi T. C. (dalej: "Skarżący", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", "Organ") z 10 maja 2023 r. nr SKO.4118.6.2023 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 30 marca 2023 r. nr SOCVI.554.420KK.2023.158843.SW (pkt 1 sentencji wyroku); przyznaniu i nakazaniu wypłacenia z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w [...] przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu (pkt 2 sentencji wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 30 marca 2023 r. Prezydent orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego na dziecko V. C. za okres od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie, świadczenia wychowawczego na dziecko T. C. za okres od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie oraz o zwrocie przez Skarżącego nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych na dzieci V. C. i T. C. za wskazany wyżej okres w łącznej kwocie 2000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 473,03 zł, co łącznie stanowi kwotę 2473,03 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł, że świadczenia wpływają na konto bankowe jego żony, która w okresie przebywania przez niego w zakładzie karnym sprawowała opiekę nad dziećmi. Żona jest jedynym dysponentem własnego konta bankowego. Skarżący podkreślił, że pobyt w zakładzie karnym ma charakter okresowy i nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem tam. Jego zdaniem, umieszczenie opiekuna w zakładzie karnym nie oznacza, że zmienia się jego sytuacja rodzinna lub dochodowa, która ma wpływ na prawo do świadczeń wychowawczych, rodzinnych lub do zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołujący zauważył, że razem z żoną wspólnie opiekują się i wychowują ich dzieci. W okresie pobytu odwołującego w zakładzie karnym to żona dbała o dzieci i przeznaczała środki ze wspomnianych świadczeń na ich potrzeby.
Powołaną na wstępie decyzją z 10 maja 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2021 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: "u.p.p.w.d.") w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1981 – dalej: "ustawa zmieniająca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej w sprawach: świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1a, art. 113a albo art. 115 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu dotychczasowym, w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według art. 20 ust. 2 ustawy zmieniającej sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1a, art. 113a albo art. 115 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu dotychczasowym, przyznane odpowiednio przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast lub starostów są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych.
Następnie Kolegium przytoczyło art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6, ust. 3, ust. 9 u.p.p.w.d. i wyjaśniło, że 27 sierpnia 2019 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na synów. W dniu 4 września 2019 r. organ poinformował Skarżącego o przyznaniu wnioskowanego świadczenia na synów na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. w kwocie po 500,00 zł miesięcznie na dziecko. Następnie 15 grudnia 2022 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych wpłynęło pismo z Centralnego Zarządu Służby Więziennej - Biuro Informacji i Statystyki, z treści którego wynika, iż od 20 lutego 2020 r. do 27 maja 2020 r. Skarżący przebywał w Zakładzie Karnym. Uznając, iż w powyższym okresie świadczeniobiorca nie sprawował osobistej opieki nad dziećmi oraz nie ponosił kosztów utrzymania dzieci, Prezydent decyzją z 30 marca 2023 r. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane i zwrocie świadczeń wychowawczych na dzieci za okres od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Zdaniem Kolegium, Prezydent prawidłowo uznał, że w okresie przebywania w zakładzie karnym odwołujący przestał spełniać ustawowe przesłanki do pobierania świadczenia wychowawczego, gdyż prawo to winno przysługiwać osobie sprawującej faktyczną opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej. Z materiału dowodowego wynika, że Skarżący jako ojciec dzieci należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, wskazanych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., jednakże w okresie od 20 lutego 2020 r. do 27 maja 2020 r. przestał zamieszkiwać z dziećmi, gdyż został umieszczony w zakładzie karnym, a zatem w konsekwencji nie sprawował nad nimi bieżącej pieczy. Jak wynika z treści odwołania opiekę nad dziećmi w okresie pobytu strony w zakładzie karnym, sprawowała żona, która korzystała ze świadczeń na dzieci przyznanych Skarżącemu. Przepisy ustawy jednoznacznie wskazują, iż prawo do pobierania świadczeń winno przysługiwać osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.). Przy czym sformułowanie "wspólne zamieszkanie" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u osoby, która sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony został w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Tym samym granice przedmiotowe ustanowione przez ustawodawcę, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka".
W ocenie Kolegium, sformułowanie "zamieszkujące wspólnie" nie należy interpretować jedynie w odniesieniu do wykładni tego pojęcia dokonywanej na gruncie prawa cywilnego w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z celem na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze. Zgodzić się należy z odwołującym, że pobyt w zakładzie karnym ma charakter okresowy, jednakże trudno zgodzić się z twierdzeniem, iż osoba przebywająca w zakładzie karnym, która nie ma możliwości zarówno opuszczenia w dowolnym czasie jednostki penitencjarnej jak i utrzymywania bezpośredniego kontaktu z dzieckiem, sprawuje nad tym dzieckiem opiekę i z nim zamieszkuje. Zdaniem Kolegium, pomimo braku uprawnień Skarżącego do świadczenia wychowawczego na dzieci, świadczenie to wypłacone zostało za okres od marca 2020 r. do kwietnia 2020 r. nienależnie, a zatem w sprawie spełniona została przesłanka określona w 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Świadczenia nienależnie pobrane za powyższy okres, zgodnie z art. 25 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.p.w.d. podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Pobierając świadczenie wychowawcze w sytuacji, gdy dziecko nie zamieszkuje z rodzicem, który o to świadczenie wnioskował, osoba pobierająca świadczenie znajduje się w sytuacji, którą należy zakwalifikować jako sytuację powodującą ustanie prawa do świadczenia.
Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania, iż świadczenie wychowawcze przekazane zostało przez Skarżącego żonie, sprawującej opiekę nad dziećmi, podkreśliło, że wnioskodawca nie może samodzielnie uznać, iż pod jego nieobecność w czasie przebywania w zakładzie karnym, osobą uprawnioną do pobierania powyższego świadczenia staje się żona wnioskodawcy, gdyż takie uprawnienie należy wyłącznie do organu ustalającego prawo do powyższych świadczeń. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, iż zostaje ono przyznane, po spełnieniu określonych w przepisach przesłanek osobie, która o nie wnioskuje, na określony w przepisach okres zasiłkowy. Jeśli natomiast nastąpiła jakakolwiek zmiana sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, mająca wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, to ma on obowiązek poinformowania o tym fakcie niezwłocznie organu administracji.
Według Kolegium, w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznym jest, iż Skarżący od 20 lutego 2020 r. do 27 maja 2020 r. nie zamieszkiwał wraz z dziećmi, natomiast faktyczną opiekę nad dziećmi sprawowała jego żona. Obowiązkiem Strony było niezwłoczne poinformowanie o powyższym fakcie organu wypłacającego świadczenia. Odwołujący został prawidłowo i wystarczająco pouczony przez Prezydenta o konieczności niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach mogących mieć wpływ na prawo do tego świadczenia oraz przypadkach, w których świadczenie wychowawcze nie przysługuje (oświadczenie strony zawarte w części II wniosku z 27 sierpnia 2019 r. oraz pouczenie w informacji przyznającej świadczenie). Odwołującemu znane było brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści.
Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że świadczenia wypłacone Skarżącemu przez organ za powyższy okres w łącznej wysokości 2000,00 zł (500,00 zł x 2 osoby x 2 miesiące) są nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Kończąc rozważania Organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d. Wobec poczynionych ustaleń organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniósł Skarżący.
Wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 710/22 – Sąd I instancji, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak na wstępie.
Na wstępie Sąd I instancji podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2021 r. Wspomniana wyżej ustawa została znowelizowana mocą przepisów ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa
w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem
1 stycznia 2022 r. Według art. 20 ust. 2 ustawy zmieniającej sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1a, art. 113a albo art. 115 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu dotychczasowym, przyznane odpowiednio przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast lub starostów są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych.
Dalej Sąd I instancji podał, że zgodnie zatem z dotychczasowym brzmieniem art. 25 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego (ust. 3).
Zdaniem Sądu I instancji, godzi się wobec tego wskazać, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.). W przekonaniu Sądu I instancji, dokonując wykładni art. 25 u.p.p.w.d. należy odwołać się do poglądów judykatury wypracowanych na tle art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zachowujących swoją aktualność także na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są jednakowe. W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenie to osoba, która była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje. Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka była generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i przez jej pryzmat należało rozważać każdą z podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Należy jednak zauważyć, że po nowelizacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa
w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21 Naczelny Sąd Administracyjny (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") podkreślił, że dodanie w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 tej ustawy punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.; Dz.U. poz. 924, zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., tj. uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt 6 nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt 1
i 4. I o ile w przypadku regulacji zamieszczonej w uchylonym art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ponieważ nie przewiduje ona w ogóle takich przesłanek, o tyle w przypadku regulacji art. 25 ust. 2 pkt 1 istotne jest nie tylko, że doszło do wypłaty świadczenia mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także musi wystąpić świadomość osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje.
Sąd I instancji podał także, ze Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. ma charakter nieostry. Określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.p.p.w.d. Wszystkie wiążą się bowiem z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach.
Zdaniem Sądu I instancji, wobec tego należałoby uznać, że przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie wydaje się nieuprawnione sięganie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz korzystanie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. Ustawa o świadczeniach rodzinnych również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej. Tożsamy pogląd w tym zakresie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1929/21 (źródło CBOSA).
Dalej Sąd I instancji podał, że w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowisko i uważa, że "określenie braku prawa do świadczenia wychowawczego", o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie może być rozumiane wyłącznie literalnie, jak przyjęły to na gruncie rozpatrywanej sprawy organy orzekające obu instancji, dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji odwołując się przy tym do przesłanek z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. W kontrolowanej sprawie Kolegium w ślad za organem pierwszej instancji przyjęło, że według art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. prawo do pobierania świadczeń powinno przysługiwać osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej w związku z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej, o ile tylko należy do katalogu osób uprawionych do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci. Skarżący w okresie przebywania w zakładzie karnym od 20 lutego 2020 r. do 27 maja 2020 r. przestał spełniać ustawowe przesłanki do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci. Mianowicie, przestał zamieszkiwać z dziećmi, gdyż został umieszczony w zakładzie karnym, a w konsekwencji nie sprawował nad nimi bieżącej pieczy. Opiekę nad dziećmi w tym okresie, sprawowała jego żona, która korzystała ze świadczeń na dzieci przyznanych skarżącemu. Organ podkreślił także, że wnioskodawca nie może samodzielnie uznać, iż pod jego nieobecność w czasie przebywania w zakładzie karnym, osobą uprawnioną do pobierania powyższego świadczenia staje się jego żona, gdyż takie uprawnienie należy wyłącznie do organu ustalającego prawo do świadczenia wychowawczego. Nadto, organy uznały, że odwołujący został prawidłowo i wystarczająco pouczony przez organ pierwszej instancji o konieczności niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach mogących mieć wpływ na prawo do tego świadczenia oraz przypadkach, w których świadczenie wychowawcze nie przysługuje (oświadczenie strony zawarte w części II wniosku z 27 sierpnia 2019 r. oraz pouczenie w informacji przyznającej świadczenia). Stronie znane było również brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d., zgodnie z którym w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wypłacającego to świadczenie. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści. Na tej podstawie organy stwierdziły, że świadczenia wychowawcze wypłacone Skarżącemu w okresie od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, które na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. podlegają zwrotowi.
Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd I instancji stwierdził, że wydane w sprawie decyzje są przedwczesne. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organy skupiły zasadniczo swoją uwagę na zweryfikowaniu wystąpienia/braku wystąpienia po stronie Skarżącego w okresie jego pobytu w zakładzie karnym przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego, o których stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. W sprawie nie zostało jednak dostatecznie wyjaśnione na czyje konto w rzeczywistości wpływały środki z tytułu świadczenia wychowawczego przyznanego Skarżącemu na synów, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Skarżący podniósł, że sporne świadczenia wpływają na konto bankowe jego żony o wskazanym w treści odwołania numerze. Żona jest jedynym dysponentem własnego konta i to ona w okresie, gdy Skarżący przebywał
w zakładzie karnym sprawowała opiekę nad dziećmi i dysponowała dostępem do konta. Żona dbała o dzieci i przeznaczała środki z ww. świadczeń na potrzeby dzieci.
Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji, wynika więc domniemanie, że Skarżący już
w treści wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci podał rachunek bankowy żony, na który mają być przekazywane świadczenia wychowawcze. Żona podobnie jak Skarżący mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia wychowawczego, choć w świetle akt sprawy nie ubiegała się o jego przyznanie za sporny okres od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. Okoliczność ta nie została zweryfikowana przez organ odwoławczy w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, choć miała kluczowe znaczenie dla oceny, czy w sprawie w ogóle doszło do pobrania owych świadczeń
w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., skoro Skarżący fizycznie tych świadczeń nie pobierał.
Zdaniem Sądu I instancji, przypomnieć wobec tego trzeba, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ powinien zebrać kompletny materiał dowodowy, a następnie poddać go wszechstronnej i wnikliwej analizie (art. 80 k.p.a.).
W przekonaniu Sądu I instancji, zupełnie gołosłowne w świetle zgromadzonego materiału aktowego jest wreszcie stanowisko Kolegium, wyrażone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia w ślad za organem pierwszej instancji o prawidłowym pouczeniu Skarżącego o konieczności niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenie o wszelkich zmianach mogących mieć wpływ na prawo do tego świadczenia oraz o przypadkach, w których świadczenie wychowawcze nie przysługuje, a także o znajomości brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d. Przede wszystkim należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego z 27 sierpnia 2019 r. Nadto, nawet gdyby przyjąć, że Skarżący faktycznie w treści wniosku został pouczony o powyższych okolicznościach i opatrzył rzeczone pouczenie własnoręcznym podpisem, to nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek został złożony w organie, a następnie załączony do akt administracyjnych sprawy, zaś Skarżący po otrzymaniu informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie posiadał żadnej innej możliwości zweryfikowania, czy w jego przypadku zaszły zmiany rzutujące na prawo do świadczenia wychowawczego bądź też, czy wystąpił przypadek, w którym świadczenie wychowawcze mu nie przysługuje. Uwadze organów orzekających umknął bez wątpienia fakt, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego z 4 września 2019 r. nie zawiera żadnego pouczenia w tym zakresie, zaś treść art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d., która ma być Skarżącemu rzekomo znana, została przytoczona dopiero w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z 30 marca 2023 r.
Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy obu instancji orzekając, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., o uznaniu za nienależnie pobrane i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, działały automatycznie, tracąc z pola widzenia cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu do polskiego porządku prawnego świadczenia wychowawczego. Tymczasem dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "braku prawa do świadczenia" z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. wiąże się z koniecznością wzięcia pod uwagę dodatkowo dwóch aspektów. Po pierwsze, że sprawa o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze nie jest stricte sprawą o przyznanie świadczenia wychowawczego i po drugie, celu regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze).
W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie powinno mieć więc ustalenie czy świadczenia wychowawcze w okresie od
1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. były przeznaczone na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem synów Skarżącego. Gdyby organy orzekające w sprawie ustaliły, że środki te nie zostały przeznaczone przez rodziców dziecka na pokrycie wydatków związanych z ich wychowaniem, wówczas konieczne byłoby uznanie ich za świadczenia nienależnie pobrane. Organy powinny wobec tego jednoznacznie ustalić, czy w okresie od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. środki z przyznanych Skarżącemu świadczeń wychowawczych były w całości wydatkowane na potrzeby dzieci, a więc zgodnie z celem ustawy, sprecyzowanym w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Na powyższą okoliczność zwracał uwagę Skarżący w treści odwołania, wskazując, że w okresie jego pobytu w zakładzie karnym to żona dbała o dzieci i przeznaczała środki z tych otrzymanych świadczeń na zaspokojenie ich potrzeb. Ustaleń w tym zakresie, co jasno wynika z akt sprawy, ewidentnie zabrakło. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy orzekające art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie najistotniejsze znaczenie ma przede wszystkim dobro dzieci, które z uwagi na cel ustawy jasno sprecyzowany w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. wymaga wzmożonej ochrony, o której organy prowadzące postępowanie nie powinny zapominać i jej pomijać. Równocześnie godzi się zwrócić uwagę, że na mocy art. 72 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP na organach ciąży obowiązek zapewnienia ochrony praw dziecka w kontekście rozpoznawanej przez nie sprawy, tak aby dziecko nie zostało w nieuprawniony sposób pozbawione środków na pokrycie kosztów swego utrzymania i zaspokojenie potrzeb życiowych. Ten aspekt sprawy podobnie jak i sam cel ustawy zostały zupełnie pominięte przez organy obu instancji na gruncie kontrolowanej sprawy.
Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień konieczne stało się usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Końcowo Sąd I instancji wskazał, że kontynuując postępowanie wyjaśniające organ ustali w pierwszej kolejności na czyje faktycznie konto wpływały świadczenia wychowawcze przyznane Skarżącemu na synów, a co za tym idzie, czy Skarżący miał świadomość, że pobrał nienależnie świadczenia wychowawcze, skoro przekazana mu informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie zawierała żadnego pouczenia, na które powoływały się organy orzekające w sprawie. Nadto, Organ winien uwzględnić ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy świadczenia wychowawcze w analizowanym okresie zostały faktycznie w całości spożytkowane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb synów Skarżącego stosownie do celu określonego w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Jeżeli Organ ustali, że przyznane Skarżącemu świadczenia wychowawcze zostały spożytkowane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb synów Skarżącego, to oznaczałoby, że świadczenie nie zostało nienależnie pobrane. Dopiero ustalenie, że środki z tytułu świadczenia wychowawczego, nie zostały przeznaczone na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem, a Skarżący czerpał z nich korzyści, mogłoby skutkować uznaniem ich za świadczenia nienależnie pobrane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 25 ust. 2 pkt 6 w związku art. 25 ust.
1 u.p.p.w.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że dla oceny czy świadczenie jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi tj. wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia nie jest konieczna weryfikacja istnienia przez cały okres jego pobierania przesłanki warunkującej jego przyznanie, o której mowa w art. 4 ust 2 pkt 1 u.p.p.w.d. tj. warunku wspólnego zamieszkiwania w rodzicem
i pozostawania na utrzymaniu rodzica, który złożył wniosek o świadczenie. Ponadto na niezasadnym pominięciu, że przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane o której mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. wymaga jedynie badania czy świadczenie zostało wypłacone mimo "braku prawa do świadczenia" a nie czy zostało "spożytkowane niezgodnie z jego celem", czy "Skarżący zrozumiał treść pouczeń z zakresu przepisów prawa powszechnie obowiązującego" i czy Skarżącemu "można przypisać winę w uzyskaniu nienależnie pobranego świadczenia" przez co Sąd I instancji niezasadnie rozszerza zakres pojęciowy tej przesłanki, która jest klarowna językowo, zastępując w tym zakresie ustawodawcę;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
lit. a)
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez
niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania.
lit. b)
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mający na celu ustalenie czy świadczenie było wypłacone mimo braku do niego prawa, podczas gdy w trakcie okresu świadczeniowego odpadła przesłanka konieczna do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na skutek braku wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem w związku z odbywaniem przez Skarżącego kary pozbawienia wolności, co potwierdza, że od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. Skarżący nie legitymował się uprawnieniem do pobierania świadczenia wychowawczego, w następstwie czego, organ dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie i nie był zobligowany do ustalania, okoliczności tj.: kto wypłacał środki z rachunku bankowego wskazanego przez Skarżącego, na co je przeznaczał, czy Skarżący był prawidłowo pouczony o obowiązujących przepisach prawa i czy pobranie świadczenia nienależnego miało charakter zawiniony.
lit. c)
art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej a wręcz wewnętrznie sprzecznej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia organu miały wpływ na treść rozstrzygnięcia mając na uwadze prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, brak prawidłowych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania poprzez nakazanie organowi prowadzenia postępowania dowodowego w zupełnie zbędnym zakresie.
Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto, o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ żadna ze stron, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 6 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Sąd I instancji odwołał się w zakresie wykładni powyższych przepisów do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są jednakowe. W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenie to osoba, która była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje. Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka była generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego
i przez jej pryzmat należało rozważać każdą z podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane.
Należy jednak zauważyć, że po nowelizacji u.p.p.w.d. pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Ustawodawca z dniem
1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz,
J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21 (źródło CBOSA), dodanie w art. 25 ust.
2 u.p.p.w.d. punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 tej ustawy punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a) tiret pierwsze ustawy
z dnia 26 kwietnia 2019 r.; Dz.U. poz. 924, zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że
w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., tj. uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt 6 nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt 1
i 4 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1763/22, źródło CBOSA).
Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że wykładnia art. 25 ust.
1 w związku z ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że Kolegium pominęło istotne
w sprawie rozróżnienie miedzy przyznaniem świadczenia wychowawczego
a nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym. Tymczasem, jest dokładnie odwrotnie, gdyż to argumentacja Sądu I instancji zdaje się pomijać fakt, że dla oceny tego czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. (świadczenie wypłacone mimo braku do niego prawa) konieczne jest odwołanie się do przesłanek warunkujących prawo do tego świadczenia, a nie jest konieczne odwoływanie się do okoliczności takich jak wina Skarżącego
w pobraniu nienależnego świadczenia oraz stan jego świadomości w kontekście zrozumienia udzielonych mu pouczeń w zakresie obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei w myśl art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Zatem, brzmienie tych przepisów wyraźnie wskazuje na konieczność wspólnego zamieszkiwania wnioskodawcy z dzieckiem jak i na potrzebę pozostawania dziecka na utrzymaniu wnioskodawcy. Zastosowany w tym przepisie spójnik "i" podkreśla fakt, że dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ustawodawca wprowadza konieczność łącznego spełniania ww. warunków. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w okresie kiedy wypłacano świadczenie, tj. od 20 lutego 2020 r. do 27 maja 2020 r. Skarżący nie mieszkał wraz z dziećmi, czyli nie spełniał żadnej z przesłanek podmiotowych, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.
Sąd I instancji odwołał się zatem niezasadnie w swych rozważaniach prawnych do przesłanek z art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d, które już nie obowiązują, tj. np. świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje a w konsekwencji przez pryzmat celu ustawy bada czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło
z "winy" strony, choć przepis materialny nie wprowadza już takiego warunku.
Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że Skarżący nie był osobą uprawnioną do pobierania świadczenia, a argumenty podnoszone przez Skarżące kasacyjnie Kolegium, że świadczenia wychowawcze, w istocie pobrane przez ojca dziecka, który jako jego opiekun nie był uprawniony do ich otrzymywania, były "świadczeniem nienależnym" i w efekcie powinny podlegać zwrotowi, okazały się być trafne. Dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia argumenty podnoszone przez Skarżącego, że środki ze świadczenia wychowawczego były w istocie otrzymywane przez matkę dziecka, bowiem "samo świadczenie" było pobierane przez osobę nieuprawnioną, co było kluczowe w niniejszej sprawie. Z tych względów należało uznać wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji za wadliwą, a co za tym idzie, uznać zarzut naruszenia prawa materialnego za zasadny.
Biorąc pod uwagę powyższe zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Te ostanie przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd I instancji dokonał niezasadnie uznał, że materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych nie budziły bowiem wątpliwości w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także obowiązującymi przepisami, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie zgodne z prawem.
Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., gdyż w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego Sąd I instancji wydał też błędne wytyczne, co do dalszego postępowania w sprawie. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia
o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania
w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. II FSK 209/07). Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadziłyby do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.
Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Skarżącego kasacyjnie Kolegium odstąpiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 p.p.s.a., mając na uwadze, że błędna ocena Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla Skarżącego.