I OSK 83/22

I OSK 83/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 250/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-18
I OSK 873/22 - Wyrok NSA z 2023-01-18
II SA/Rz 93/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-06-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1, art. 184, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 908
art.  ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 20, art.2 ust. 3a
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, J.T. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 93/20 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, B.C., A.B., E.Z., E.K., G.F., J.Z., C.D. i J.T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 listopada 2019 r. nr GK-II.7213.22.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej skargi J.Z. i w tym zakresie sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. w pozostałym zakresie oddala skargi kasacyjne: Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz J.T.; 3. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz J.Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 93/20, oddalił skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, B. C., B. C., E. Z., E. K., G. F., J. Z., J. Z. i J. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 listopada 2019 r. znak: GK-II.7213.22.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, co następuje:
Postępowanie scaleniowe we wsi [...] gmina [...] zostało wszczęte postanowieniem Starosty Przeworskiego z dnia 14 października 2015 r. nr GG.6627.1.1.23.2015 r. na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy. Postanowieniem tym określono obszar scalenia gruntów na 1 002,19 ha tj. cały obszar wsi w jej granicach administracyjnych. Postanowieniem z dnia 2 marca 2017 r. nr GO.6627.1.4.2.2017 Starosta poszerzył obszar scalenia gruntów wsi [...] o grunty oznaczone jako działki nr [...] i [...] we wsi [...] oraz działkę nr [...] położoną we wsi [...], o łącznej powierzchni 2,5747 ha w celu korzystniejszego przeprowadzenia nowoprojektowanej drogi dojazdowej i połączenia jej z już wydzieloną drogą gminną. Właściciele trzech wskazanych wyżej działek położonych we wsiach [...] i [...] od chwili poszerzenia obszaru scalenia mieli zapewniony udział w postępowaniu.
Po przeprowadzeniu konsultacji społecznych Starosta wydał decyzję z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr OŚ.604.65.2015 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Scalenie gruntów wsi [...] gmina [...], powiat przeworski, województwo podkarpackie".
W dniu 16 czerwca 2026 r. na zebraniu, które odbyło się w II terminie wybrano z pośród osób obecnych radę uczestników scalenia w 12 osobowym składzie (art. 9 ustawy).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, postanowieniem Starosty Przeworskiego z dnia 8 sierpnia 2016 r. nr GO.6627.1.4.5.2016 powołano Społeczną Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz opiniowaniu zastrzeżeń do szacunku i do projektu scalenia gruntów. Na potrzeby prawidłowego wykonania szacunku porównawczego dokonano aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i aktualizacji użytków gruntowych, która była wyłożona do publicznego wglądu i zatwierdzona decyzją Starosty Przeworskiego z dnia 9 lutego 2016 r. nr GO.6628.46.2016.
Na zebraniu uczestników scalenia w II terminie w dniu 26 października 2016 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie określenia zasad szacunku porównawczego gruntów i ustalili wartość 1 punktu szacunkowego (art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 3 ustawy). Na zebraniu uczestników scalenia w dniu w dniu 14 marca 2017 r. (II termin) obecni uczestnicy scalenia większością 3/4 głosów podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy).
Wstępny projekt scalenia po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu był okazany uczestnikom scalenia w dniach od 23 października 2017 r. do 19 grudnia 2017 r. Oświadczenia uczestników złożone na tę okoliczność zapisano w kartach uczestników scalenia. Uwagi zgłoszone przez uczestników scalenia do wstępnego projektu były przedmiotem opiniowania przez Komisję doradczą, którą przedstawiono w stosownych protokołach. Wstępny projekt rozmieszczenia działek oraz zgłoszone uwagi uczestników scalenia były podstawą do sporządzenia projektu szczegółowego, mapy obszaru scalenia, rejestru szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz sporządzono szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie.
Uczestnicy scalenia otrzymali grunty z zachowaniem reguł określonych w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, czyli o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. W przypadku, gdy ze względów technicznych nie było możliwości wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej zastosowano dopłaty pieniężne. Wysokość dopłat ustalono według cen przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem (art. 8 ust. 4 ustawy).
Projekt scalenia po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu przez wykonawcę prac został okazany na gruncie uczestnikom scalenia w dniach od 7 maja 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. W tym terminie okazano też część opisowo - kartograficzną to jest mapę obszaru scalenia, rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i zasady objęcia w posiadanie. Z ogólnej liczby 729 pozycji rejestrowych do okazania zgłosiło się 605 uczestników i zgłoszono 39 zastrzeżeń do projektu scalenia. Opiniowanie zastrzeżeń przez Komisję doradczą odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników powiadomionych w trybie art. 25 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zastrzeżenia zgłoszone do okazanego projektu scalenia gruntów przez uczestników zostały rozpatrzone przez starostę przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia.
Wszyscy uczestnicy scalenia o każdej czynności podejmowanej w toku postępowania byli powiadamiani zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz K.p.a.
Starosta Przeworski decyzją z dnia 11 marca 2019 r. znak: GO.661.4.1.2019 zatwierdził w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 908 ze zm. – dalej: "u.s.w.g."), projekt scalenia gruntów wsi [...] o ogólnym obszarze 1.002,2082 ha, poszerzonego o część gruntów wsi [...] o powierzchni 2,0888 ha oraz wsi [...] o powierzchni 0,4859 ha. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołań M. C., B. C., Z. C., B. C., A. F., G. F., J. K., E. K., Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, E. P., J. T., J. Z., C. Z., E. Z. i J. Z., Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. znak: GK-II.7213.22.2019 utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu Przeworskiego z dnia 11 marca 2019 r., podzielając w całości stanowisko organu I instancji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na powyższą decyzję, wnieśli B. C., A. F., B. C., E. Z., E. K., G. F., J. Z., J. Z., J. T. oraz Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r. II SA/Rz 93/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A. F., natomiast wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, B. C., B. C., E. Z., E. K., G. F., J. Z., J. Z. i J. T.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli: Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, J. T. oraz J. Z. W każdej ze skarg kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w swojej skardze kasacyjnej – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) art. 220 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 635 ze zm. – dalej: "pr.wod.") poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że ustalenie linii brzegowej dla śródlądowych wód płynących może zostać dokonane wyłącznie w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki śródlądowej, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny nie zaś poprzez poddanie gruntów procesowi scalania na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów;
2) art. 220 ust 1, 2, 3 i 4, 6 i 7 pr.wod. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pomimo braku określenia w decyzjach organów administracji w sposób wystarczający w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalona została linia brzegowa na spornym terenie;
3) art. 1, art. 2, art. 3 u.s.w.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie na ich podstawie postępowania scaleniowego, w tym ustalenie granicy pomiędzy gruntami pokrytymi wodami a gruntami do nich przylegającymi, w sytuacji gdy rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przylegających oraz ustalenie linii brzegu możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów pr.wod.
Na podstawie natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania, tj.:
1) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, w szczególności bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji oraz ogólnikowe lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie prawne, tj. brak oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych w skardze zarzutów oraz brak argumentacji prawnej Sądu z odesłaniem do argumentów I i II instancji, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poddające w wątpliwość w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
J. T. w swojej skardze kasacyjnej – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 2 ust. 3a u.s.w.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przesunięcie granicy działki [...] należącej do J. T. w ramach postępowania scaleniowego nie pogorszy warunków korzystania z jej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków mieszkalnego i gospodarczego;
2) art. 24, art. 25 i art. 26 u.s.w.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że brak okazania zmian na gruncie po wprowadzeniu zmian do projektu scalenia, tj. wydanie zaskarżonej decyzji w ciągu trzech dni od okazania zmian na gruncie bez umożliwienia złożenia uczestnikom scalenia zastrzeżeń co do zmian projektu oraz brak zastosowania trybu rozpatrywania zastrzeżeń do projektu był prawidłowym sposobem przeprowadzenia postępowania scaleniowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
J. Z. w swojej skardze kasacyjnej – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz dokonanie niewszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do oddalenia skargi J. Z.;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, które przede wszystkim bazuje na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, a co z kolei uniemożliwia jego kontrolę instancyjną;
3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 85 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin drogi po jej wytyczeniu, co pozwoliłoby ustalić organowi II instancji, że w wyniku scalenia, skarżąca zostanie pozbawiona swobodnej możliwości dojazdu do swoich działek z uwagi na fakt, że droga gminna zaprojektowana w wyniku scalenia biegnie przez teren trudno dostępny w okresie wiosna-jesień-zima, kiedy warunki atmosferyczne są niesprzyjające;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dostępnych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, a w konsekwencji tego wywołanie u strony postępowania (J. Z.) przekonania, że inna niż skarżąca strona postępowania jest uprzywilejowana.
Na podstawie natomiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a. J. Z. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niedostrzeżenie przez organy obu instancji, że decyzja scaleniowa nie wprowadza korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykracza poza cel scalenia, gdyż utrudni korzystanie z działki poprzez brak możliwości korzystania z działki drogowej nr [...] (aktualnie działka [...]), w sytuacji, gdy pozostałe gospodarstwa położone przy tej drodze mają podwójny dojazd, tj. przez drogę [...] jak i drogę gminną;
2) art. 2 ust. 3a u.s.w.g. poprzez błędne uznanie przez organ, że w wyniku decyzji scaleniowej, ustalenie dojazdu do działki siedliskowej zgodnie z projektem miałby się odbywać jedynie drogą gminną nr [...], a dotychczasowa możliwość korzystania z drogi nr [...] (aktualnie działka nr [...]) będzie niemożliwa, co w sposób oczywisty pogorszy warunki korzystania z działki stanowiącej własność skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdzić należy, że podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Zarzuty wywiedzione w tej skardze kasacyjnej zostały oparte zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zarzuciło wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Wyjaśnienia zatem wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 – dostępny w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 – dostępne w CBOSA).
Tymczasem Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zarzuciło wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej oraz niewyczerpujące uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i w żaden sposób nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji w stopniu umożliwiającym jego weryfikację oraz kontrolę instancyjną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest bezzasadny i bazuje na błędnym rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych we wszystkich skargach, w tym w skardze Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 listopada 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu I instancji jasno wynika, dlaczego w jego ocenie niedoszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie mając przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności czy też niezasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11 – dostępny w CBOSA). Przedstawiona zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – poddaje się kontroli instancyjnej w zakresie, w jakim odnosi się do skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Podkreślić jeszcze należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego czy kwestionować ustaleń faktycznych organów, co w istocie stara się czynić skarżący kasacyjnie. Wojewódzki sąd administracyjny nie prowadzi postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, a opiera się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej. Inaczej mówiąc, sąd administracyjny kontroluje przeprowadzone przez organy postępowanie i wydane w ramach tego postępowania akty lub czynności. Nie można zatem czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że w wydając zaskarżony wyrok bazował na stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym.
Ponadto Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 220 ust 1, 2, 3 i 4, 6 i 7 pr.wod., niezastosowanie art. 220 ust. 5 pr.wod. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2, art. 3 u.s.w.g. W ocenie skarżącego kasacyjnie Skarbu Państwa grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi nie mogą podlegać procesom scalenia i wymianie gruntów, ponieważ w stosunku do nich ma zastosowania tryb określony w ustawie Prawo wodne. Wobec tego, skarżący kasacyjnie Skarb Państwa twierdzi, że w zaskarżonej decyzji doszło do ustalenia linii brzegowej dla śródlądowych wód płynących, które to ustalenie może być dokonane wyłącznie w drodze decyzji Ministra właściwego do spraw gospodarki śródlądowej, nie zaś poprzez poddanie gruntów procesowi scalenia na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Podobne stanowisko skarżący kasacyjnie Skarb Państwa sformułował w skardze do Sądu I instancji, który w zaskarżonym wyroku stanowiska tego nie podzielił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyraził bowiem jednoznaczne stanowisko, że postępowanie scaleniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia linii brzegu i organy prowadzące postępowanie scaleniowe nie działają na podstawie art. 220 pr.wod.
Zasadność powyższych zarzutów Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie należy oceniać przede wszystkim pod względem ewentualnej kolizji norm ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i ustawy Prawo wodne. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem na kolizję tych przepisów i uważa, że w sytuacji gdy obszar gruntów objęty scaleniem obejmuje również wody śródlądowe płynące, to organ scaleniowy powinien w pierwszej kolejności doprowadzić do ustalenia linii brzegu w oparciu o art. 220 ust. 5 pr.wod., a następnie przeprowadzić postępowanie scaleniowe. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie zawiera bezpośredniego odesłania do ustawy Prawo wodne, jak również ustawa Prawo wodne nie zawiera bezpośredniego odesłania do ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z tego względu ewentualnej kolizji norm, we wskazanych ustawach, należy doszukiwać się w wykładni systemowej ww. przepisów.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.s.w.g. scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach. Tak określone grunty tworzą obszar scalenia, a więc kompleks gruntów położonych na pewnym terytorium. Jednocześnie obecnie, jak również na datę wydania zaskarżonej decyzji, w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów nie ma przepisu zawierającego katalog gruntów wyłączonych z procedury scaleniowej. W przeszłości takim przepisem był art. 2 ust. 2 u.s.w.g., który zawierał cztery kategorie gruntów niepodlegających procedurze scaleniowej. Przepis ten został jednak uchylony z dniem 16 października 2013 r. Ustawodawca w art. 2 ust. 3, ust. 3a i ust. 4 u.s.w.g. wskazał jednak na grunty, które mogą warunkowo być przedmiotem postępowania scaleniowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania scaleniowego mogą być grunty w takim zakresie, w jakim ustawa o scalaniu i wymianie gruntów definiuje pojęcie gruntów. W myśl zatem art. 1 ust. 2 pkt 1 gruntami są nieruchomości rolne, grunty leśne, w tym przeznaczone na inwestycje celu publicznego, grunty pod wodami, drogami i obszarami kolejowymi. Z definicji tej literalnie wynika, że gruntem w rozumieniu ustawy o scalaniu i wymianie gruntów są grunty pod wodami. Zwrócić należy szczególną uwagę, że ustawodawca w zakresie gruntów pod wodami nie odsyła do innych aktów prawnych, nie precyzuje również, pod którymi wodami grunty podlegają procedurze scalenia, a którymi nie. Definicja wskazuje wyłącznie na grunty pod wodami, a więc pod wszelkimi wodami, w tym także śródlądowymi płynącymi. Takie rozumienie tych przepisów w żaden sposób nie podważa wyrażonej w art. 211 ust. 4 pr.wod. zasady zakazu obrotu cywilnoprawnego publicznymi śródlądowymi wodami płynącymi.
Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze, na co również wskazał Sąd I instancji, że problematykę linii brzegowej aktualnie reguluje art. 220 pr.wod. Celem tej regulacji jest prawne ustalenie przebiegu i rozmiaru koryta cieków naturalnych i innych naturalnych cieków wodnych oraz przebiegu linii brzegowej i rozmiaru jezior. Decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Decyzja o ustalenie linii brzegu ma charakter związany w tym sensie, że organ przy jej wydawaniu jest zobowiązany wydać decyzję zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, jeśli nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa. Przebieg linii brzegu jest określony przepisami Prawa wodnego i wynika z procesów naturalnych, w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych, jak również z działalności człowieka (budowy urządzeń regulujących brzegi wód). Linia brzegu nie ma przy tym charakteru stałego, lecz może się zmieniać zarówno wskutek procesów naturalnych, jak również działalności człowieka. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi (wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1238/16 – dostępny w CBOSA). Można zatem wskazać, że procedura ustalania linii brzegu stanowi swoisty rodzaj postępowania rozgraniczeniowego służącego ustaleniu przebiegu linii brzegu, która stanowi granicę gruntu pokrytego wodą, a która to granica tylko w niektórych przypadkach może dodatkowo pełnić także funkcję granicy stanu prawnego gruntu pokrytego wodą oraz granicę stanu ewidencyjnego wyodrębnienia tego gruntu. Ostateczna decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do wprowadzenia wynikających z niej danych ewidencyjnych z urzędu (tj. bez uzyskiwania w tym zakresie stosownego wniosku) do ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej (zob. M. Wolanin, Ustalanie linii brzegu – uwagi prawnomaterialne i prawnoprocesowe, Nieruchomości 2017, Nr 3, str. 4-7).
Zauważyć również należy, że w myśl art. 220 ust. 5 pr.wod. ustalenie linii brzegu następuje, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Oznacza to zatem, że podmiot, który żąda ustalenia linii brzegu musi legitymować się interesem prawnym lub faktycznym. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny podmiotu w sprawie ustalenia linii brzegu wynika najczęściej z jego prawa własności gruntu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że interes prawny może także wiązać się z innym prawem do gruntu, jak prawem wieczystego użytkowania, innym prawem rzeczowym do gruntu, czy nawet prawem wynikającym ze stosunku obligacyjnego, takiego jak np. umowa dzierżawy. Ponadto o ustalenie linii brzegu może wystąpić podmiot mający interes faktyczny, który będzie wynikał z tego, że posiada on grunt (np. w sytuacji posiadacza samoistnego). Taka sytuacja będzie miała miejsce często w przypadkach gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym (zob. M. Kościelak, P. Michalski, P. Tarkowski, Prawo wodne – gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa. Własność wód i obowiązki ich właścicieli. Komentarz, wyd. 1, 2019 – kom. do art. 220). Ustawodawca nie przewidział jednak, że postępowanie takie wszczyna się z urzędu, czy na wniosek organu prowadzącego postępowanie scaleniowe. Organ prowadzący postępowanie na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w sprawie scalenia gruntów nie ma interesu prawnego lub faktycznego do żądania ustalania linii brzegów wód znajdujących się na obszarze scalenia. Takiego obowiązku nie przewidują przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Istotne jest to, że zgodnie z art. 20 u.s.w.g. stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Zgodnie natomiast z art. 220 ust. 20 pr.wod. decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę wpisu do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym, aby jakiekolwiek zmiany przebiegu granic (w tym linii brzegu) dokonane we właściwym trybie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu scaleniowym, muszą wcześniej znaleźć odzwierciedlenie w zaktualizowanej ewidencji gruntów, co następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie ingeruje jednak w zakres danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ale przyjmuje, że odzwierciedlają stan faktyczny i prawny nieruchomości. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami.
W kontrolowanym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji postępowaniu scaleniowym nie było więc podstaw prawnych do żądania przez organy prowadzące postępowanie scaleniowe do ustalenia linii brzegów wód znajdujących się na obszarze scalenia. Z art. 220 ust. 5 pr.wod. jasno wynika, kto może żądać ustalenia linii brzegu, a art. 220 ust. 20 pr.wod. statuuje, że ustalona linia brzegu podlega wpisowi do ewidencji gruntów i budynku. Organ prowadzący postępowanie scaleniowe bazuje głównie na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków – co wynika wprost z art. 20 u.s.w.g. W takiej zatem sytuacji Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, kwestionując linię brzegu wód znajdujących się w obszarze scalenia, a więc kwestionując aktualność danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków – miało pełną inicjatywę wnioskową aby doprowadzić do aktualizacji danych zawartych w tej ewidencji. W takim razie skarżący kasacyjnie, jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 220 ust. 5 pr.wod., powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego organu o ustalenie linii brzegu. Tak ustalona linia brzegu podlegałaby aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków, a to skutkowałoby tym, że podlegałaby również uwzględnieniu przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe. To jednak w niniejszej sprawie miejsca nie miało, a Starosta Przeworski zobligowany był uwzględnić te dane, które wynikają bezpośrednio z ewidencji gruntów i budynków, także w zakresie obejmującym grunty pod wodami.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skarżącego kasacyjnie Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gdyż w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 220 ust. 5 pr.wod. Nie można również podzielić stanowiska, że w decyzji Starosty Przeworskiego z 11 marca 2019 r. doszło do ustalenia linii brzegu, gdyż taka okoliczność nie miała miejsca. Jak już wyjaśniono, ustalenie linii brzegu następuje w odrębnym postępowaniu – niezależnym od postępowania scaleniowego. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji jak również w decyzji Wojewody Podkarpackiego 13 listopada 2019 r. nie doszło do wyznaczenia linii brzegu, co było prawidłowym postępowaniem. Domaganie się natomiast przez skarżącego kasacyjnie wyjaśniania, na jakiej podstawie ustalona została linia brzegowa na spornym terenie – jest bezzasadne. Organy oparły się wyłącznie na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków – do czego obligował je art. 20 u.s.w.g. i to na tej podstawie ustalono stan faktyczny i prawny nieruchomości. Nie jest przy tym konieczne wyjaśnienie w decyzji scaleniowej podstaw prawnych stanu prawnego każdej z nieruchomości znajdującej się na obszarze scalenia, w zakresie w jakim dane te wynikają z ewidencji gruntów i budynków. W tym postępowaniu nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy obu instancji podjęły wystarczające czynności do ustalenia stanu faktycznego i dokładnie wyjaśniły stan sprawy. Warto również mieć na uwadze, że ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu przez uprawniony podmiot, nie ma wpływu na postępowanie scaleniowe, o ile nie dojdzie do zmian w ewidencji gruntów i budynków w skutek zakończenia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają ciągłej aktualizacji. Gdy zatem zachodzą ich zmiany w trakcie prowadzonego postępowania, organ prowadzący postępowanie scaleniowe jest je zobowiązany na bieżąco uwzględniać, w tym także organ drugiej instancji. Gdyby zatem doszło do zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie linii brzegów wód na obszarze scalenia – co jednak wymagałoby inicjatywy chociażby skarżącego kasacyjnie Skarbu Państwa poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu, to organy miałyby obowiązek uwzględniania tych zmian. Taka jednak sytuacja miejsca nie miała.
Skarżąca kasacyjnie J. T. w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wyłącznie prawa materialnego obejmującego niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 3a u.s.w.g. W ocenie skarżącej kasacyjnie J. T. Sąd I instancji błędnie uznał, że przesunięcie granicy należącej do niej działki ewid. nr [...] nie pogorszy warunków korzystania z jej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynku mieszkalnego. Wskazała, że w projekcie scalenia przyjęty został wariant, w którym z działki ewid. nr [...] wydzielono drogę o szerokości 3,40 m z przeznaczeniem na drogę gminą. Tak wydzielona droga – zdaniem skarżącej kasacyjnie – zawęża wjazd na jej działkę i jest zdecydowanie za wąska, powinna mieć przynajmniej 4 metry szerokości i powinna zostać zaprojektowana na gruntach niezabudowanych. Dotychczas istniejąca droga miała szerokość 4,40 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał natomiast, że wyznaczona szerokość jezdni przyjęta w projekcie scalenia gruntów zatwierdzonym zaskarżoną decyzją o szerokości 3,40 m jest zgodna z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracji publicznej opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego – ich zdaniem – rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Trzeba również mieć na uwadze, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została podjęta zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej oraz podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności ocenie Sądu podlega, czy decyzję wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd nie jest natomiast władny oceniać słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Rolą sądu administracyjnego jest więc ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia, w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności.
Rozważając w tym kontekście wywiedziony przez skarżącą kasacyjnie J. T. zarzut pogorszenia warunków korzystania z jej nieruchomości na skutek przyjętych rozwiązań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, aczkolwiek niezbyt obszernie uzasadnione, jest trafne. Sposób poprowadzenia granicy miedzy jej działką a nowoutworzoną drogą gminą nr [...] nie pogorszy warunków korzystania z jej nieruchomości zabudowanej, w szczególności nie pogorszy dostępu do znajdujących się na nich budynków, gdyż nie odbyło się to kosztem uszczuplenia posiadania skarżącej. Zauważyć należy, że zgodnie ze wskazanym przez skarżącą kasacyjnie w zarzucie art. 2 ust. 3a u.s.w.g. zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Przepis ten umożliwia objęcie postępowaniem scaleniowym także nieruchomości zabudowanych, bez zgody właściciela gruntu, pod warunkiem jednak, że nie pogorszy to warunków użytkowania takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Celem ustawodawcy było umożliwienie, w ramach postępowania scaleniowego, dokonania niezbędnych korekt przebiegu granic działek w obrębie terenów siedliskowych poprzez dostosowanie ich np. do elementów zainwestowania w terenie (zob. druk Sejmowy nr 827 kadencja VII, uzasadnienie do projektu ustawy, s. 3).
Oczywistym jest, że w wyniku procesu scalenia gruntów nie da się stworzyć warunków idealnych dla każdej z nieruchomości i zaspokoić potrzeb wszystkich uczestników postępowania scaleniowego. Niezbędnym jednak warunkiem, który wynika literalnie z art. 2 ust. 3a i koresponduje wprost z celem ustawy określonym w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. jest zapewnienie dostępu do nieruchomości, a także budynków. Warto jednak zwrócić uwagę, że w art. 2 ust. 3a u.s.w.g. ustawodawca posługuje się pojęciem "dostępu do budynku", co wskazuje na bezpośredni dostęp do budynku. W dostępie do budynku chodzi bowiem o taki stan, w którym posiadacz nieruchomości ma zapewnioną pełną możliwość korzystania ze swojej nieruchomości zabudowanej i ma umożliwiony bezpośredni dostęp z tej nieruchomości do znajdujących się na niej budynków. Kwestią odrębną jest natomiast zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zasadniczo wpisuje się to wskazane w art. 2 ust. 3a u.s.w.g. niepogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, bo jednak brak dojazdu do nieruchomości zawsze oznacza pogorszenie warunków. O takim pogorszeniu nie można natomiast mówić w sytuacji skarżącej kasacyjnie J. T., gdyż po scaleniu jej działka będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, której szerokość odpowiada przepisom prawa. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Spełnienie kryterium dostępu do nieruchomości – niezależenie od wymogów wynikających z obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) – można zatem uznać za spełnione, jeśli szerokość drogi ma co najmniej 3 metry. Wytyczenie natomiast szerszej drogi jest wyłącznie kwestią uznania organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, jak również wybór wariantu przebiegu tej drogi. Oczywistym jest, że dla stron postępowania, które prowadzą działalność rolniczą istotne jest zapewnienie szerokiej jezdni, z uwagi na przejazd maszynami rolniczymi. Zauważyć jednak należy, że co do zasady jezdnia o szerokości 3,40 m umożliwia poruszanie się wszelkimi pojazdami dopuszczonymi do ruchu, w tym maszynami rolniczymi, gdyż jest to wartość niższa niż normatywna szerokość pojazdów wynikająca z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 2 ust. 3a u.s.w.g. okazał się bezzasadny. Nie można również podzielić drugiego zarzutu wywiedzionego przez skarżącą kasacyjnie J. T., a więc naruszenia przez Sąd I instancji art. 24, art. 25 i art. 26 u.s.w.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone z naruszeniem ww. przepisów, gdyż okazanie zmian na gruncie nastąpiło 8 marca 2019 r., a decyzja Starosty Przeworskiego z dnia 11 marca 2019 r. została odczytana 11 marca 2019 r. , co skutkowało tym, że nie miała żadnej faktycznej możliwości do złożenia zastrzeżeń do zaproponowanej zmiany projektu scalenia oraz jej ewentualne zastrzeżenia nie miały szans być rozpatrzone zgodnie z przepisami ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd I instancji przyjął za organem, że wprowadzona zmiana co do zwężenia szerokości drogi jest efektem uwzględniania złożonego przez skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia na etapie prac projektowych. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.w.g. uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. W myśl natomiast art. 26 u.s.w.g. każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. Przy czym należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.s.w.g. projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie scaleniowe jest okazanie uczestnikom scalenia projektu i umożliwienie składania pisemnych zastrzeżeń w terminie 14 dni. Nie jest to jednak jednoznaczne z tym, że każde kolejne złożone zastrzeżenie tamuje rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeśli po okazaniu projektu scalenia większość uczestników nie zgłosi do niego zastrzeżeń – projekt może być zatwierdzony mimo zgłoszonych przez niektóre strony zastrzeżeń.
Skarżąca kasacyjnie J. T. bezsprzecznie z prawa składania zastrzeżeń skorzystała, składając zastrzeżenie do projektu scalenia gruntów, które zostało rozpatrzone przez komisje w dniu 16 stycznia 2018 r., co potwierdza protokół nr 1 z 16 stycznia 2018 r. (k. 417, tom I akt administracyjnych). Ponowne zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie zostały rozpatrzone przez komisję 7 listopada 2018 r., co potwierdza protokół nr 8 z 7 listopada 2018 r. (k. 542, tom I akt administracyjnych). W dniu 5 lutego 2019 r. odbyło się okazanie zmiany projektu scalenia gruntów po rozpatrzeniu złożonych zastrzeżeń w tym, tych złożonych przez skarżącą kasacyjnie J. T. Z protokołu wykonania, stabilizacji i okazania zmiany projektu scalenia z dnia 5 lutego 2019 r. wynika, że J. T. brała udział w tym okazaniu (k. 139, tom II akt administracyjnych). W wyniku powyższego złożyła pismo z 21 lutego 2019 r., w którym wskazała, że nie zgadza się z zaproponowanym w projekcie scalenia przebiegiem drogi (k. 141, tom II akt administracyjnych). Pismem z 1 marca 2019 r. Starosta Przeworski poinformował skarżąca kasacyjnie J. T., że rozpatrzył jej zastrzeżenia i wprowadził do projektu scalenia zmiany, które zostały okazane na gruncie. Jednocześnie, z uwagi na niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, wyznaczono ponowny termin okazania zmian projektu na 8 marca 2019 r. (k. 144, tom II akt administracyjnych). W dniu natomiast 11 marca 2019 r. odbyło się odczytanie decyzji Starosty Przeworskiego z dnia 11 marca 2019 r.
Z przebiegu tego postępowania jednoznacznie wynika, że Starosta Przeworski zastosował art. 24, art. 25 i art. 26 u.s.w.g. Doszło bowiem do okazania projektu scalania gruntów, a strony miały możliwość składania zastrzeżeń w terminie 14 dni – z czego skarżąca kasacyjnie J. T. bezsprzecznie skorzystała. Zastrzeżenia te zostały rozpatrzone we właściwym trybie, a więc zastosowano również art. 25 u.s.w.g. Nie można też mówić o niezastosowaniu art. 26 u.s.w.g., albowiem każdorazowe zmiany wprowadzane do projektu scalenia były okazywane zainteresowanym uczestnikom postępowania scaleniowego. Nie można jednak uznać, że doszło do niezastosowania powyższych przepisów po ostatnim okazaniu zmian wprowadzonych do projektu, które miało miejsce 5 lutego 2019 r. Istotnie, doszło w tym zakresie do naruszenia, albowiem organ zawiadomił bezpośrednio skarżącą kasacyjnie J. T. z pominięciem jej pełnomocnika, to jednak ta okoliczność nie ma znaczenia dla niniejszej oceny, a to m.in. dlatego, że brak w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Ponadto nie można mówić w takim przypadku o rażącym naruszeniu, gdyż skarżąca kasacyjnie mimo błędnego powiadomienia, stawiła się na okazaniu zmian projektu. Kolejne natomiast okazanie zmian, które odbyło się 8 marca 2019 r. co do zasady formalnie otwierają możliwość zgłaszania zastrzeżeń do projektu, jednak nie stanowi to przeszkody do wydania decyzji, jeżeli większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń – co w tej sprawie nie miało miejsca. Z tego względu nie można uznać zarzutu naruszenia art. 24, art. 25 i art. 26 u.s.w.g.
Trzecią skargę kasacyjną złożyła J. Z., zarzucając m.in. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i podnosząc, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe, bo bazuje na wadliwie ustalonym stanie faktycznym. Zwróciła również uwagę, że w zakresie jej skargi nie jest możliwe odtworzenie rozumowania Sądu I instancji, zwłaszcza ustalenie argumentów, które doprowadziły do sformułowania wniosku, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego okazały się niezasadne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Sytuacja ta ma miejsca w rozpoznawanej sprawie – w zakresie skargi J. Z., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku – w tym zakresie, nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a zwłaszcza wyjaśniania powodów, które legły u podstaw oddalenia skargi J. Z. Zauważyć należy, że J. Z. w skardze z 30 grudnia 2019 r. do sądu administracyjnego skonstruowała szereg zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 13 listopada 2019 r. Wskazała m.in. "na niezasadne wykreślenie części drogi na działce nr [...], skutkujące pozbawieniem dostępu działki skarżącej do drogi publicznej, co stanowi naruszenie praw nabytych." Skarżąca podniosła, że działki w sąsiedztwie mają podwójny dojazd do dróg publicznych, wobec czego domaga się przedłużenia drogi na działce nr [...] do jej nieruchomości. Ponadto skarżąca podniosła, że nie wyraża zgody na zmianę granicy działki nr [...], gdyż spowoduje to konieczność wycięcia drzew. Doprowadzi do zwiększenia granic działek [...] i [...] gdyż zmiana ta jest tylko pozornie korzystna dla skarżącej. Organ odwoławczy nie uwzględnił również faktu nieokazania skarżącej granic działki nr [...] oraz nieuwzględnienia wniosku skarżącej o scalenie działek [...] i [...], rozdzielonych drogą na działce nr [...]. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powyższych zarzutów, które w istocie są kluczowe dla kontroli instancyjnej wyroku, ale zwłaszcza mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w części prawnej uzasadnienia wyroku ponownie przytoczył przebieg postępowania scaleniowego – w zakresie udziału J. Z., wskazał na jej czynności oraz czynności komisji i organu. Sąd nie poczynił w tym zakresie żadnych rozważań natury prawnej, nie wyjaśnił m.in. czy nieruchomości skarżącej w wyniku scalenia zostaną rzeczywiście pozbawione dostępu do drogi publicznej oraz czy w wyniku scalenia nie dojdzie do pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości.
Trafny zatem okazał się wywiedziony przez skarżącą kasacyjnie J. Z. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy jej skargi. Oznacza to, że Sąd I instancji ponowie rozpoznając sprawę zajmie się wyłącznie skargą J. Z. W przypadku konieczności uzasadnienia wyroku – sporządzi uzasadnienie, które będzie odpowiadała prawu i zawierało wszelkie niezbędne elementy, w tym podstawy prawne rozstrzygnięcia z wyjaśnieniem kwestii merytorycznych. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej J. Z., gdyż wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i J. T. – o czym orzeczono w pkt 2 sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł o zasądzeniu od organu Wojewody Podkarpackiego na rzecz J. Z. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.