I OSK 83/21

I OSK 83/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1723/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-10-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 12 ust. 6
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1723/18 w sprawie ze skargi Miasta C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomniejszenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1723/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Chełm na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr ES.224.159.2017.WS w przedmiocie pomniejszenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Miasto Chełm (dalej skarżący bądź wnioskodawca) dnia 18 maja 2015 r. wniosło do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie (dalej Dyrektor Regionalnej Dyrekcji bądź organ I instancji) o wydanie decyzji pomniejszającej należność ustaloną w decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie z 20 września 2013 r. nr 34/2120/2013 (dalej decyzja z 20 września 2013 r.) w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej terenu o obszarze 0,9957 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działek ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina Chełm w celu budowy ośrodka sportów zimowych. Do wniosku wnioskodawca dołączył dwa operaty szacunkowe [datowane maj 2015 r.; załączone do k. 83-83 akt administracyjnych] sporządzone odrębnie dla każdej z ww. działek, przez rzeczoznawcę majątkowego K.D. (dalej rzeczoznawca K. D.), określające wartość gruntu na dzień faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej (data wskazana w ww. operatach - 10 października 2013 r., zaś data faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji wskazana w oświadczeniu przedłożonym przez stronę to dzień 12 grudnia 2013 r.). W przywołanych operatach wartość gruntu wyceniono na kwotę 517.764,00 zł. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji miał także operat szacunkowy z 25 października 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z. (dalej rzeczoznawca A. Z.) w celu ustalenia wartości nieruchomości na użytek ww. decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej. Z uwagi na powzięte wątpliwości co do prawidłowości przedstawionych przez skarżącego operatów, powziętych w świetle treści ww. operatu organu (znaczne zróżnicowanie wartości działek mimo niewielkiej odległości czasowej między datami ich sporządzenia), Dyrektor Regionalnej Dyrekcji pismem z 9 czerwca 2015 r. wystąpił do Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie (dalej Stowarzyszenie) o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatów szacunkowych skarżącego i wskazanie operatu, który winien być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie [k 85 akt administracyjnych]. Stowarzyszenie, po dokonaniu ich analizy negatywnie ocenił operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego K.D. (przedstawione przez wnioskodawcę) stwierdzając, że zawierają one istotne uchybienia merytoryczne i formalno-prawne rzutujące na wadliwe określenie wartości owych działek gruntu (ocena z 14 lipca 2015 r.). Operat szacunkowy (pierwszy) sporządzony przez rzeczoznawcę A. Z., mimo drobnych uchybień merytorycznych, oceniono pozytywnie [oceny z 14 lipca 2015 r., załączone do pisma - k. 89 akt administracyjnych]. Pismem z 21 lipca 2015 r., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji poinformował wnioskodawcę o wynikach oceny przedłożonych operatów szacunkowych i wystąpił o przedstawienie poprawnie sporządzonego operatu szacunkowego określającego prawidłową wartość rynkową przedmiotowego gruntu, sporządzonego zgodnie z zaleceniami Stowarzyszenia. Dnia 6 sierpnia 2015 r., Zastępca Prezydenta Miasta Chełm przedstawił operat szacunkowy [datowany sierpień 2015 r.], sporządzony przez rzeczoznawcę K. D., określający wartość gruntu na dzień faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej ustalonego na dzień 10 listopada 2013 r. (zgodnie z powyższym, data faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji wskazaną w oświadczeniu przedłożonym przez stronę, tj. z datą 12 grudnia 2013 r.). W operacie z sierpnia 2015 r. wartość gruntu wyceniono łącznie na kwotę 527.721,00 zł (kwotę wyższą niż uprzednio wyliczoną w operacie poddanym analizie Stowarzyszenia).
Nie zgadzając się z powyższą wyceną Dyrektor Regionalnej Dyrekcji ostatecznie zlecił dotychczasowemu rzeczoznawcy A.Z. (dalej biegły) uzupełnienie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z 25 października 2012 r. Nowy operat biegły A. Z. wykonał dnia 20 sierpnia 2015 r., wskazując wartość gruntu o powierzchni 1,5069 ha na kwotę 204.500,00 zł [k. 93 akt administracyjnych].
Decyzją z 23 października 2015 r. nr 34/04/224/2013/2014/2015 (dalej decyzja z 23 października 2015 r.) Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie, powołując art. 104 § 1 i 2, i art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej upgrl), na wniosek Miasta Chełm reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Chełm z dnia 14 maja 2015 r., w związku z faktycznym wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,9957 ha, wchodzących w skład działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] [0,5206 ha] i [...] [0,4751 ha], położonych w obrębie ewidencyjnym Rudka, Gmina Chełm, pomniejszył należność ustaloną w decyzji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie nr 34/2120/2013 z dnia 20 września 2013 r., która stała się ostateczna dnia 10 października 2013 r., uwzględniając łączną wartość gruntu przedstawioną w operacie szacunkowym wyceny z dnia 20 sierpnia 2015 r., aktualizującym operat z dnia 25 października 2012 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z.; należność pomniejszył o kwotę 135.116,49 zł. Ostatecznie organ I instancji zadecydował o przyjęciu dla określenia powyższej wartości gruntu trwale wyłączonego z produkcji leśnej wartość jednostkową z powyższego operatu wskazującą za 1 m2 gruntu - 13,57 zł/ m2 [k. 107 akt administracyjnych].
Miasto Chełm, reprezentowane przez Prezydenta Miasta Chełm, wniosło odwołanie, zarzucając decyzji z 23 października 2015 r. naruszenie art. 155 ust. 1, art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z § 55 i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Decyzją z 10 kwietnia 2018 r. nr ES.224.159.2017.WS (dalej decyzja z 10 kwietnia 2018 r.) Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej Dyrektor Generalny), po rozpatrzeniu odwołania Miasta Chełm reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Chełm, od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie z 23 października 2015 r., pomniejszającej należność ustaloną w decyzji Dyrektora RDLP z dnia 20 września 2013 r. nr 34/2120/2013 w związku z faktycznym wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji, położonych w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], Gmina Chełm, w celu budowy ośrodka sportów zimowych - utrzymał w mocy z decyzję 23 października 2015 r.
W uzasadnieniu Generalny Dyrektor uznał działania podjęte przez organ I instancji za prawidłowe. Z materiału dowodowego wynika, wbrew twierdzeniom odwołującego się, że rzeczoznawca nie aktualizował poprzedniego operatu z 2012 r., lecz sporządził nowy operat (pismo biegłego A. Z. z 13 listopada 2015 r. do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [k. 115 akt administracyjnych]). W oparciu o nowy operat Dyrektor Regionalnej Dyrekcji zasadnie ustalił wartość rynkową 1 m2 gruntu wyłączonego z produkcji na kwotę 13,57 zł/ m2, jednocześnie odmawiając waloru prawidłowości przeprowadzonej wyceny w operatach strony, zdaniem organu odwoławczego, całkowicie niewiarygodnych, sporządzonych wbrew zasadom wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Generalny Dyrektor uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne [k. 135 akt administracyjnych].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Chełm, reprezentowane przez r. pr. R.K., zaskarżyło decyzję z 10 kwietnia 2018 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie:
1. art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w (Dz.U. z 2018 r. poz. "212" [zapewne "121"]) zw. § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i wadliwe uznanie przez organ II instancji, że dla pomniejszenia opłaty za trwałe wyłączenie ww. gruntów leśnych z produkcji, w związku z przeznaczeniem ich pod budowę ośrodka sportów zimowych możliwym było dokonanie jedynie aktualizacji operatu szacunkowego z 25 października 2012 r., a nie sporządzenie nowego, na potrzeby niniejszej sprawy; natomiast taka aktualizacja operatu dokonana dnia 20 sierpnia 2015 r. była podstawą do pomniejszenia należności;
2. art. 156 ugn w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909) przez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie przez organ II instancji, że na okoliczność pomniejszenia ww. opłaty możliwym było dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego z 25 października 2012 r., określającego wartość rynkową ww. nieruchomości wraz z drzewostanem leśnym, a celem pierwotnej wyceny było określenie wartości rynkowej gruntów, jako wyjściowej do zbycia. Aktualizacja operatu z 20 sierpnia 2015 r. określiła nową wartość całych działek o łącznej pow. 1,5069 ha bez uwzględnienia powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej i różnicy w cenie dla terenu zadrzewionego o powierzchni 0,5112 ha (jednakowa cena metra kwadratowego dla całej nieruchomości), przy jednoczesnym twierdzeniu przez organ II instancji, że nie dokonano aktualizacji operatu tylko sporządzono nowy dokument, przy czym w ocenie skarżącego również ten ostatni nie został zaktualizowany (brak klauzuli aktualizacyjnej), a termin jego ważności upłynął po 12 miesiącach od jego sporządzenia tj. w dniu 19 sierpnia 2016 r., przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, jak też przed wydaniem postanowienia z 24 lipca 2017 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie;
3. § 58 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie na potrzeby pomniejszenia opłaty za trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji o powierzchni 0,9957 ha, wchodzących w skład ww. działek możliwym było dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego w okolicznościach wskazanych w pkt 1, który został uznany za nowy operat, gdy w rzeczywistości korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie decyzji z 10 kwietnia 2018 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z 23 października 2015 r.; zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w znacznej części zarzuty odwołania. Sporządzona dnia 20 sierpnia 2015 r. aktualizacja operatu szacunkowego nie powinna być wykorzystana dla innego celu, niż cel pierwotny, dla którego został sporządzony operat z 25 października 2012 r. W aktualizacji podano nowy cel wyceny tj. określenie wartości gruntów - bez drzewostanu, jako wyjściowej do ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Zmianie uległa wartość nieruchomości. Korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2010 r. I SA/Wa 192/10). Dokument "aktualizacja operatu szacunkowego" - sporządzony w sierpniu 2015 r. nie spełnia warunków, jakim winna odpowiadać klauzula aktualizacyjna, bowiem dokonano w nim istotnych zmian w stosunku do pierwotnego operatu i nie stanowi on potwierdzenia aktualności operatu z 2012 r. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, może nastąpić jedynie zgodnie z wyżej przedstawionymi przepisami i tylko w formie klauzuli. Klauzula winna być opatrzona datą, pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 7.10.2015 r. I SA/Ol 54/15). Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i dokonanie rozstrzygnięcia na jego podstawie spowodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ugn oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa (min. wyrok WSA w Gdańsku z 17.9.2014 r. II SA/Gd 34/14). Termin dotyczy także organu odwoławczego (m.in. wyroki: WSA w Warszawie z 6.3.2009 r. I SA/Wa 727/08 i WSA we Wrocławiu z 3.11.2011 r. II SA/Wr 658/11). Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ; dokonane uzupełnienia i aktualizacje nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania (m.in. wyroki WSA w Warszawie z: 4.11.2008 r. I SA/Wa 726/08; 25.2.2009 r. I SA/Wa 1751/08).
Skarżący wskazał na znaczne zróżnicowanie ceny za metr kwadratowy działek w przywołanych operatach szacunkowych, a tak duża dysproporcja w określeniu ceny gruntu skutkuje istotnym naruszeniem interesu strony i bezpodstawnym pomniejszeniem opłaty. Nie można w tych okolicznościach zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, że operaty przedłożone przez stronę są zawyżone. Dysproporcja w określeniu ceny gruntu jest tak duża i znacząca, że prowadzi do stwierdzenia, że ww. aktualizacja operatu dokonana z naruszeniem prawa z jednej strony zaniżała wartość gruntu, z drugiej zaś naruszała istotny interes strony (k. 2-13 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie (k. 19-22 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1723/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej uogrl). Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji (art. 12 ust. 2 uogrl). Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (ust. 6). Kluczowym dla ustalenia wysokości powyższej należności było sporządzenie operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę wskazującego wartość wyłączonego z produkcji leśnej gruntu na dzień jego faktycznego wyłączenia. W sprawie niniejszej miało to miejsce, zgodnie z przedłożonym przez skarżącego oświadczeniem, w dniu 12 grudnia 2013 r. Nie ma, w ocenie Sądu I instancji, żadnego znaczenia dla ustalenia przedmiotowej należności, podnoszona przez organ okoliczność błędnie wskazanej przez rzeczoznawcę strony – K.D. - daty faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu, a powołanej w operatach szacunkowych strony - dzień 10 października 2013 r. (opinia z maja 2015 r.), czy 10 listopada 2013 r. (opinia z sierpnia 2015 r.). Dwu czy jednomiesięczna rozbieżność nie powoduje ani wzrostu ani szczególnego spadku cen nieruchomości, tym samym nie mogła mieć żadnego wpływu na oszacowanie wartości przedmiotowego gruntu.
Odnosząc się do zarzutów błędnego wyliczenia przez organ wartości wyłączonego gruntu, Sąd I instancji nie podzielił zarzutów i argumentacji skarżącego zawartych w uzasadnieniu skargi. Organ rozpatrujący sprawę prawidłowo oparł się o kolejny operat z 20 sierpnia 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z. na zlecenie organu, mając na uwadze stanowisko Stowarzyszenia pozytywnie oceniającego operat przez niego sporządzony dnia 25 października 2012 r., na użytek wydania decyzji z 20 września 2013 r. nr ZS-2120-126/13, zezwalającej skarżącemu na trwałe wyłączenie z produkcji 0,9957 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działek ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina Chełm. W sprawie operatów sporządzonych przez biegłego K.D. Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Lublinie wypowiedziało się negatywnie w swoich dwu opiniach "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dotyczącego określenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka gruntu nr [...] (część) i dla działki nr [...]" wykonanych dnia 14 lipca 2015 r. nr sprawy 11/06/2015, stwierdzając, że zawierają one istotne uchybienia merytoryczne i formalno-prawne rzutujące w daleko idący sposób na poziom określenia wartości nieruchomości gruntowych. W przywołanych przez skarżącą operatach wartość gruntu wyceniono łącznie na kwotę 517.764,00 zł. Przestawiony przez stronę na wezwanie organu kolejny operat szacunkowy, sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego K.D. dla ww. działek, określający wartość gruntu łącznie na kwotę 527.721,00 zł - wyższą niż pierwotnie wskazaną - budzi zasadnicze wątpliwości w kontekście stanowiska Stowarzyszenia, nieuwzględniającego przedstawionych przez Stowarzyszenie uwag i zaleceń. Racjonalnym było zlecenie sporządzenia stosownego operatu celem ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowego gruntu, przez pozytywnie ocenionego rzeczoznawcę majątkowego A. Z., znającego okoliczności niniejszej sprawy. Przy czym, oczywiście mimo niefortunnego sformułowania zawartego w zleceniu przez organ "uzupełnienie operatu szacunkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości" i użycie tego samego określenia w sporządzonym przez biegłego A. Z. operacie z 20 sierpnia 2015 r., zarówno zgodnie z udzielonymi przez biegłego wyjaśnieniami (pismo A. Z. z 13 listopada 2015 r. adresowane do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji) i analizą poczynioną najpierw przez organy a następnie przez Sąd I instancji, nie ma żadnych wątpliwości, by powyższy operat był uzupełnieniem operatu z 25 października 2012 r. W ocenie Sądu I instancji jest to nowy operat sporządzony na okoliczność oszacowania ww. działek gruntu, na datę ich faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej. W przywołanym operacie wartość gruntu o powierzchni 1,5069 ha wyceniono łącznie na kwotę 204.500,00 zł. (wartość jednostkowa 1 m2 gruntu trwale wyłączonego z produkcji leśnej ustalił na kwotę 13,57 zł/ m2).
W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, w stosunku do operatu sporządzonego na użytek ustalenia wartości nieruchomości wyłączonych z produkcji leśnej na konkretną datę tego wyłączenia (art. 12 ust. 6 uogrl), nie ma miejsca jego dezaktualizacja spowodowana upływem terminu (12 miesięcy). Określa on bowiem tylko i wyłącznie ceny historyczne z badanego okresu, które występowały w danym momencie (a w sprawie niniejszej 12 grudnia 2013 r.), nie odnosi się natomiast do zmiennej sytuacji, która może mieć miejsce przy ustalaniu wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, jak ma to m.in. miejsce w przypadku ustalania wartości wywłaszczonych na konkretny cel nieruchomości. Bierze się wówczas pod uwagę stan nieruchomości z daty wywłaszczenia (stosownej decyzji), jej wartość zaś ustala się na datę wydania decyzji odszkodowawczej. Wówczas w istocie, mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie stosownie do treści art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie w okresie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zakreślony 12 miesięczny okres ważności operatu ma znaczenie tylko w sytuacji, gdy wynikająca z operatu cena ma być aktualna na dzień wykonania zamierzonej czynności. Upływ czasu - ww. ustawowego terminu - powoduje, co do zasady, konieczność opracowania operatu na nowo. Ustawodawca przewidział możliwość wykorzystania operatu po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co wymaga dodatkowo (między innymi) dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 ugn). Powyższa regulacja nie ma żadnego odniesienia do sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, gdyż, zgodnie z art. 12 ust. 6 uogrl. "należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji". W takim przypadku celem operatu szacunkowego jest ustalenie ceny gruntu na dzień, w którym nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji, a nie na dzień sporządzenia operatu. W tej sprawie faktyczne wyłączenie z produkcji przedmiotowego gruntu nastąpiło 12 grudnia 2015 r. Zatem celem operat szacunkowego było ustalenie ceny rynkowej przedmiotowego gruntu, na podstawie cen rynkowych, stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami obowiązujących właśnie (plus minus) w tym dniu. Zatem operat szacunkowy, którego celem jest ustalenie ceny na potrzeby pomniejszenia należności w trybie art. 12 ust.6 uogrl, niezależnie kiedy będzie wykonywany, będzie posługiwał się cenami gruntu historycznymi, z daty faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, a nie cenami aktualnymi na dzień wydawania operatu.
Zasadnym była także odmowa skarżącemu, w tym również także celem uniknięcia eskalacji powoływania biegłych, sporządzenia kolejnej opinii, zgodnie z sugestią skarżącego, przez biegłego (spoza województwa lubelskiego). Art. 157 ust. 2 ugn stanowi, na co słusznie wskazały organy, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Weryfikacja powyższej opinii nie może być czyniona przez kontroperat sporządzony przez innego rzeczoznawcę. Zostało to skarżącemu wyjaśnione, przy czym należy mieć na uwadze, że skarżący jest podmiotem dysponującym szczególnie rozwiniętą komórką prawną, zatem samodzielnie winien był podjąć stosowne czynności zmierzające do weryfikacji oszacowanej, na zlecenie organu, wartości przedmiotowego gruntu. Powyższego jednak skarżący nie uczynił (k. 44, 50-54 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodło Miasto Chełm, reprezentowane przez r. pr. R.K., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1723/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa procesowego:
1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. "212" [zapewne "121"]) i art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) przez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że na okoliczność pomniejszenia opłaty za trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji o pow. 0,9957 ha, wchodzących w skład działek oznaczonych nr: [...] [0,5206 ha] i [...] [0,4751 ha] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina Chełm, z przeznaczeniem pod budowę ośrodka sportów zimowych, możliwym było wykonanie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z. w dniu 20 sierpnia 2015 r., określającego nową wartość całych działek o łącznej pow. 1,5069 ha bez uwzględnienia powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej i różnicy w cenie dla terenu zadrzewionego o pow. 0,5112 ha (jednakowa cena metra kwadratowego dla całej nieruchomości), przy jednoczesnym zaakceptowaniu faktu, że nie dokonano aktualizacji nowego operatu, mimo że termin jego ważności upłynął po 12 miesiącach od jego sporządzenia, tj. dnia 19 sierpnia 2016 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, jak też przed wydaniem postanowienia z 24 lipca 2017 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie;
2. art. 151 ppsa - art. 12 ust. 6 uogrl w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) przez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie, że na okoliczność pomniejszenia opłaty za trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji o pow. 0,9957 ha, wchodzących w skład działek oznaczonych nr: [...] [0,5206 ha] i [...] [0,4751 ha] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina Chełm, z przeznaczeniem pod budowę ośrodka sportów zimowych, możliwym było przy wycenie nieruchomości, przy której stosuje się podejście porównawcze, uwzględnienie transakcji kupna sprzedaży nieruchomości podobnych, a związanych z budownictwem jednorodzinnym wraz z usługami, przy cenach transakcji w latach 2014-15, z pominięciem faktu, że wycena winna być dokonana na dzień faktycznego wyłączenia gruntów tj. 12 grudnia 2013 r. i winna odnosić się do gruntu leśnego, który podlegał wyłączeniu, jak też określającego nową wartość całych działek o łącznej pow. 1,5069 ha bez uwzględnienia powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej i różnicy w cenie dla terenu zadrzewionego o pow. 0,5112 ha (jednakowa cena metra kwadratowego dla całej nieruchomości);
3. art. 151 w zw. z art. 12 ust. 6 uogrl przez jego niewłaściwą wykładnię i pominięcie, że jednorazową należność za wyłączenie pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji i miarodajna jest tu cena gruntu dotychczas leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr ES.224.159.2017.WS utrzymującą w mocy decyzję z 23 października 2015 r., pomniejszającą należność ustaloną decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Lublinie z 20 września 2013 r., zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne pow. 0,9957 ha, będących lasami ochronnymi, stanowiących własność Miasta Chełm, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działkami nr: [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina Chełm, w celu budowy ośrodka sportów zimowych, uwzględniającą wartość gruntu przedstawioną w operacie szacunkowym wyceny z 20 sierpnia 2015 r.; przeprowadzenie rozprawy; zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 59-64v akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Pismami z: 31 maja 2022 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych; 6 czerwca 2022 r. Miasto Chełm, wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa (k. 96 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Istota zagadnienia sprowadza się do wskazania, że choć wszystkie zarzuty podnoszą "naruszenie prawa procesowego", to w istocie stanowią niedopuszczalnalne przemienne przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rodzielność obu podstaw skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, PPSA. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 6 do art. 174).
Wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) w zw. z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, zm. poz. 50). Dla jasności wywodu należy skoncentrować się zasadach określenia wartości nieruchomości należności za grunty leśne. W doktrynie wskazuje się, że art. 12 ust. 6 uogrl przewiduje pomniejszanie należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tj. w dniu rozpoczęcia innego niż leśne użytkowanie gruntu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznano, że nie można przyjąć tezy, że decyzja o zgodzie zmienia przeznaczenie gruntu, gdyż wtedy to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia, lecz robiłaby to decyzja wyrażająca zgodę na zmianę, a do takiego wniosku żaden przepis nie upoważnia (uchwała 7 Sędziów NSA z 29.11.2010 r. II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013/2/20). Art. 12 ust. 13 uogrl stanowi, że należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ustawa nie precyzuje, o jaką decyzję chodzi, ale Komentatorzy podnoszą, że zdaje się nie budzić wątpliwości, że chodzi o decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji. W literaturze opowiedziano się za stosowaniem art. 12 ust. 13 uogrl z argumentacją, że w decyzji zezwalającej określa się także podstawowy obowiązek, jakim jest poniesienie należności i opłat. Ponieważ zgodnie z art. 12 ust. 2 uogrl właściciel może zrezygnować z prawa do wyłączenia z produkcji w okresie dwóch lat, a wtedy przysługuje mu zwrot należności, zatem to ustawodawca połączył obowiązek uiszczenia należności z faktem otrzymania decyzji ostatecznej zezwalającej na wyłączenie, a nie z faktycznym wyłączeniem (E. Kremer, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., Przegląd Sądowy 1997/5/s. 43-44). Oznacza to, że nawet decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji jeszcze nie zmienia statusu prawnego gruntu dotychczas rolnego lub leśnego. Wobec czego miarodajna jest cena gruntu dotychczas leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w nowym planie zagospodarowania przestrzennego (D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2021 r., uw. 7 do art. 12, s. 167-170; J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 107, nb 39, 40 i przywołany przez Komentatorów pogląd W. Radeckiego, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, LexisNexis 2012, uw. 7, s. 151-153).
Art. 156 ust. 3 ugn wskazuje, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla które został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest uwzględnienie celu wyceny, na który wskazał ustawodawca w art. 154 ust. 1 in medio ugn. Celem wyceny nie było - przykładowo -określenie wartości rynkowej nieruchomości mogącej być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ugn), a jedynie ustalenie, czy i ewentualnie w jakim zakresie skarżący może skutecznie domagać się pomniejszenia należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 uogrl).
Trafnie Sąd I instancji uznał, że operat sporządzony dla ustalenia wartości gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 uogrl - mający na uwadze ceny historyczne), nie podlegał dezaktualizacji z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 1 in medio ugn). Należy także zauważyć, że z uwagi na jedyną transakcję nieruchomości przeznaczoną pod ośrodek sportu obszaru porównywalnego, biegły wydłużył okres badania rynku do 4 lat, objął badaniem rynek lokalny sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele usług sportu i rekreacji, usług i budownictwa mieszkaniowego; nie zaobserwował znaczącego trendu czasowego związane z kształtowaniem się cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (k. 93 akt administracyjnych - s. 4-9, 14-15 operatu z 20 sierpnia 2015 r.). Wycięcie drzew na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło po wydaniu decyzji z 20 września 2013 r. (bezsporne; k. 83, 93 akt administracyjnych - s. 2, 4, 6 operatu z 20 sierpnia 2015 r.; s. 6 oceny Stowarzyszenia operatu biegłego A. Z. z 25 października 2012 r. dokonanej 14 lipca 2015 r.).
Niezasadne okazał się zarzuty naruszenia art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) - zarówno samoistnie, jak i w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, biegły w sposób przekonujący wskazał na jedyną transakcję nieruchomości przeznaczoną pod ośrodek sportu obszaru porównywalnego, w wydłużonym do 4 lat okresie; trafnie wskazał kryteria, w oparciu o które zaliczył dobrane przez siebie nieruchomości podobne w rozumieniu z § 4 rozporządzenia; wskazał charakterystyki cech i wagi cech nieruchomości podobnych (k. 93 akt administracyjnych - s. 7-15 operatu z 20 sierpnia 2015 r.). Biegły nie odniósł się do ceny gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a miał na uwadze wartość gruntu dotychczas leśnego - zatem ustaloną zgodnie z art. 12 ust. 6 uogrl.
Skoro Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się, by zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy ani innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a bądź c ppsa), to Sąd I instancji trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.