I OSK 83/08

I OSK 83/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marzenna Linska-Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 366/07 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2007-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133 par. 1 , art. 174 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 366/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania własności gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną. .
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 366/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania własności gospodarstwa rolnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1947 r. nr [...] Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w Gdańsku, powołując się na przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.) nadała L. K. działkę położoną w gminie K. o powierzchni około [...] ha, obejmującą dom mieszkalny oraz szopę-stajnię. Orzeczeniem z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] Powiatowa Komisja Ziemska przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Malborku w oparciu o art. 2, 4 i 5 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) orzekła o wydaniu L. K. aktu nadania jako potwierdzenia własności nabytej z mocy prawa działki nr [...] i [...] km [...] o powierzchni ogólnej około [...] ha wraz z 1/2 idealną częścią domu mieszkalnego i chlewu położonych w K. przy ul. [...] oraz odmówiła na podstawie art. 4 powołanego dekretu potwierdzenia własności pozostałej części zabudowań, jako niepotrzebnej dla prowadzenia gospodarstwa w rozmiarach posiadanych przez L. K.
Orzeczeniem z dnia [...] maja 1962 r. nr [...] Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gdańsku utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, że nie narusza ono prawa.
Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł sprzeciw od orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Malborku z dnia [...] marca 1962 r. nr [...], domagając się stwierdzenia jego nieważności. Podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 157 § 1 i 3 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1962 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Malborku z dnia [...] marca 1962 r. nr [...].
Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, iż domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, nie wskazywał, że skutkiem orzeczenia Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Gdańsku z [...] lipca 1947 r. nr [...] było uzyskanie własności nadanego gospodarstwa rolnego. Celem dekretu z dnia 6 września 1951 r. było bowiem uwłaszczenie osadników nadanymi gospodarstwami rolnymi w takich sytuacjach, w których nie doszło do przejścia własności gospodarstwa rolnego przez wydanie orzeczenia przewidzianego w art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Nadto wskazał on, iż przytoczone w sprzeciwie przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. w powiązaniu z regulacją kodeksową zabraniają pomniejszania gospodarstwa rolnego wyznaczonemu nabywcy i mimo obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. Kwestionowane rozstrzygnięcie rażąco złamało to prawo.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, powołując się na art. 127 § 3 i 4 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), co oznacza, że decyzja ostateczna może być wzruszona jedynie w przypadkach przewidzianych w k.p.a. We wniosku domagano się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, iż organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż zarówno decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, jak i decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Malborku zawierają podstawą prawną - przepisy art. 2, 4 i 5 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. W ocenie organu brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym tylko w przypadku, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przy czym nie każde naruszenie przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego dają podstawę do wzruszenia bytu prawnego decyzji administracyjnych. Podstawę taką dają tylko kwalifikowane przypadki naruszeń prawa. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie przeniesienie własności nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r., nie zaś na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. W sprawie nie ma zatem zastosowania przepis art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 104 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, polegające na uznaniu decyzji rażąco naruszającej prawo za ważną i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Prokurator wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z dnia 6 września 1951 r., bowiem ówczesny organ administracji rolnej bezpodstawnie zinterpretował art. 4 ust. 1 zdanie ostatnie tego dekretu jako podstawę pomniejszenia o zbędną część gospodarstwa rolnego, na gospodarstwa nadane w trybie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Skarżący podkreślił, iż celem dekretu z dnia 6 września 1951 r. było uwłaszczenie osadników nadanymi gospodarstwami rolnymi właśnie w takich sytuacjach, w których nie doszło do wykonania aktu nadania poprzez wydanie orzeczenia przewidzianego w art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Przepisy dekretu z dnia 6 września 1951 r. w powiązaniu z regulacją kodeksową zabraniają pomniejszania gospodarstwa rolnego wyznaczonemu nabywcy. Skarżący podał, iż L. K. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego nadanego w 1947 r. w dniu [...] września 1951 r., a obowiązkiem Powiatowej Komisji Ziemskiej było zrealizowanie tego prawa w trybie art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. Łamiąc konstytucyjną zasadę ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych badanymi decyzjami, wbrew art. 7 tego dekretu zmniejszono nadanie L.K. gospodarstwo rolne i takie naruszenie prawa należy uznać za rażące.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, co następuje:
Skarżący zarzucał, iż granice gospodarstwa rolnego, w tym budynku, zostały określone w akcie nadania wydanym na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej dekretem z 1946 r., wobec czego zmniejszenie granic tego gospodarstwa przez przyznanie jedynie połowy budynku mieszkalnego stanowiło rażące naruszenie cytowanych przepisów. Wykładnia treści art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z 1951 r. wymaga analizy celu i charakteru wprowadzonej dekretem instytucji nabycia prawa własności. Analiza ta winna umożliwić ocenę, czy nabycie w trybie dekretu własności gospodarstwa i zabudowań stanowiących jego przynależność następowało każdorazowo automatycznie w zakresie wynikającym z aktu nadania wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r., czy też mogło nastąpić w zakresie innym niż wskazany w tym akcie bądź nie nastąpić w ogóle mimo istnienia aktu nadania.
Z treści art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 dekretu z 1951 r. wynika, iż własność gospodarstwa rolnego nabywali na jego podstawie osadnicy posiadający gospodarstwa rolne nadane w trybie dekretu z 1946 r., którzy nie nabyli ich własności (w związku z faktem, iż odnośnie tych gospodarstw nie wydano orzeczeń o wykonaniu aktu nadania przewidzianych w art. 31 ust. 1 dekretu z 1946 r.). Przesłanką nabycia własności gospodarstwa na podstawie dekretu z 1951 r. było zatem:
1) wydanie odnośnie gospodarstwa rolnego aktu nadania na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r.,
2) nie wydanie w trybie art. 31 ust. 1 dekretu z 1946 r. aktu o wykonaniu aktu nadania przenoszącego własność gospodarstwa,
3) posiadanie gospodarstwa rolnego i prowadzenie go osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z osobą posiadającą gospodarstwo we wspólności gospodarczej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla stwierdzenia faktu nabycia własności gospodarstwa rolnego w trybie dekretu z 1951 r. znaczenie miała ocena wystąpienia przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego i prowadzenia go osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z osobą posiadającą gospodarstwo we wspólności gospodarczej. Osoba, która uzyskała akt nadania w trybie dekretu z 1946 r., a która nie posiadała i nie prowadziła gospodarstwa rolnego w dacie wejścia w życie dekretu z 1951 r. nie nabywała bowiem w ogóle własności tego gospodarstwa. Jeżeli osoba taka posiadała uprzednio nadane gospodarstwo jedynie w części (bowiem część tego gospodarstwa posiadała i prowadziła inna osoba), nabywała ona gospodarstwo rolne jedynie w takim zakresie, w jakim je posiadała. Nadto z przepisu art. 2 ust. 2 dekretu wynika, iż osoba spełniająca przesłanki z art. 2 ust. 1 nabywała zabudowania stanowiące przynależność gospodarstwa o ile były potrzebne do jego prowadzenia. Zabudowania nie spełniające tego warunku (nie potrzebne do prowadzenia gospodarstwa) nie przechodziła na własność osadnika.
Sąd zaznaczył też, że z kolei art.4 dekretu określa negatywnie, które zabudowania nie przechodzą na własność nabywcy gospodarstwa. Oba cytowane przepisy zawierają normy przewidujące ograniczenia zakresu nabywanych przez osadnika zabudowań posiadanych w ramach gospodarstwa.
Powyższa analiza doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że nabycie w trybie dekretu własności gospodarstwa i związanych z nim zabudowań mogło nastąpić w zakresie innym, niż wynikający z aktu nadania, wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r. Ustaleniu i ocenie, w związku z treścią art. 2 ust. 1 i 2 podlegały bowiem okoliczności dotyczące posiadania tego gospodarstwa i potrzeby posiadania zabudowań do jego prowadzenia. Ponadto norma zawarta w art. 4 dekretu obligowała organ do oceny czy zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozmiarach w nim wskazanych, bowiem tylko w takim przypadku ich własność przechodziła w trybie dekretu na osadnika. Nabycie w trybie dekretu własności gospodarstwa i zabudowań stanowiących jego przynależność nie następowało zatem automatycznie, bez oceny przesłanek i zakresu nabycia prawa własności i nie w każdym przypadku odpowiadało zakresowi wynikającemu z aktu nadania wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r. Prawo własności, mimo istnienia aktu nadania mogło nie przejść na nabywcę lub przejść na nabywcę w mniejszym zakresie, niż wynikający z aktu nadania.
Skoro z art. 2 ust. 1 wynika, że nabycie własności gospodarstwa objętego aktem nadania następuje jedynie w razie spełnienia pewnych przesłanek, których nieistnienie wyklucza takie nabycie, to wydanie aktu nadania mogło nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim nastąpiło nabycie gospodarstwa, zabudowań i inwentarza.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 5 ust. 2 dekretu z 1951 r. prowadzi do wniosku, że dotychczasowe akty nadania mogłyby stanowić poświadczenie własności jedynie w takim zakresie, w jakim własność gospodarstwa i zabudowań przeszła w trybie dekretu z 1951 r. na nabywcę. W sytuacji, gdy zakres ten różnił się o zakresu wskazanego w akcie nadania, uzasadnione było wydanie nowego aktu nadania, stanowiącego poświadczenie własności, a jego treść musiała różnić się od treści pierwotnego aktu nadania.
Wbrew stanowisku skarżącego, z treści dekretu z 1951 r. wynika, ze osadnik mógł nabyć własność gospodarstwa rolnego i zabudowań w rozmiarze mniejszym niż to wynikało z aktu nadania wydanego na podstawie dekretu z 1946 r., a zakres tego nabycia podlegał ocenie organu. Z okoliczności sprawy wynika, że w dacie wejścia w życie dekretu z 1951 r. L. K. nie posiadał całości domu, bowiem połowę domu zajmowała rodzina A. N. A. N. i jego rodzina, jak wynika z okoliczności sprawy, nie byli członkami rodziny żyjącymi we wspólności gospodarczej z L. K. Złożył on wniosek o nadanie mu własności posiadanej połowy domu. Nadto z ustaleń organu dokonanych po przeprowadzeniu wizji lokalnej wynikało, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jest typowym domem dwurodzinnym (posiada cztery kuchnie i dwa przedpokoje oraz sześć pokoi) i jako taki nie był potrzebny w całości dla potrzeb gospodarstwa prowadzonego przez L. K. W tej sytuacji organ wydający akt nadania mógł dokonać oceny istnienia przesłanek art. 2 ust. 1 i 2 dekretu z 1951 r. i uznać, iż własność połowy domu nie przeszła w trybie dekretu na J. K. posiadającego akt nadania, z uwagi na brak przesłanki jego posiadania oraz fakt, iż nie odpowiadał on potrzebom osadnika i jego rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem, iż art. 4 dekretu z 1951 r. nie powinien być wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia w orzeczeniu z dnia [...] marca 1962 r. Jednak w orzeczeniu tym jako podstawę wskazano prawidłowo art. 2 dekretu, którego ust. 1 i 2 stanowił materialną podstawę ograniczenia zakresu nabytych zabudowań, a podstawa ta, z wyłączeniem art. 4, została powołana w orzeczeniu z dnia [...] maja 1962 r. utrzymującym w mocy orzeczenie z dnia [...] marca 1962 r. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 7 dekretu z 1951 r. Interpretacja tego przepisu wymagała bowiem uwzględnienia poczynionych wyżej uwag odnośnie zakresu nabycia nadanego gospodarstwa na podstawie dekretu z 1951 r. i możliwości zaistnienia rozbieżności między treścią aktu nadania wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 dekretu z 1946 r., a zakresem nabycia własności na postawie dekretu z 1951 r. Określenie w akcie nadania stanowiącym poświadczenie własności granic nabytego gospodarstwa mogło nastąpić jedynie w takim zakresie w jakim własność przeszła na nabywcą. Określenie granic tego gospodarstwa stosownie do zakresu jego nabycia nie stanowiło zmiany jego granic. W ocenie Sądu, w świetle okoliczności sprawy brak było podstaw do uznania, że organ wydając orzeczenie z [...] marca 1962 r. naruszył prawo, i to w sposób rażący. Przepisy art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z 1951 r. nie mogą być bowiem interpretowane jako wykluczające możliwość ustalenia zakresu nabycia przez osadnika gospodarstwa rolnego w trybie tego dekretu. Przyczyny ograniczenia nabycia budynku do połowy domu nie były arbitralne i dowolne, lecz wiązały się z konkretnymi okolicznościami dotyczącymi braku posiadania i wielkości zabudowań zbędnych dla jednej rodziny. Okoliczności te stanowiły przesłanki nabycia prawa własności, podlegały one ustaleniu i ocenie przez organ wydający orzeczenie. W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd zgodził się ze skarżącym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło w zaskarżonej decyzji szczegółowej analizy podniesionych przez niego zarzutów, niemniej jednak zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z prawem.
Od powyższego wyroku Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z 6 września 1951 roku o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340) oraz art. 9 prawa rzeczowego z 1946 roku, polegające na uznaniu decyzji rażąco naruszającej wskazane prawo za ważną, a także naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 296 prawa rzeczowego z 1946 roku i art. 2 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 roku o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, polegające na dokonaniu sprzecznego z aktami sprawy ustalenia, że 7 września 1951 roku L. K. posiadał nadane gospodarstwo rolne w mniejszym zakresie niż 8 lipca 1947 roku i nie posiadał całości zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Uzasadniając skargę kasacyjną prokurator podał, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż art. 2 dekretu z dnia 1951 r. stanowi podstawę pomniejszenia gospodarstwa rolnego nadanego w trybie dekretu z 1946 r. w sytuacji, gdy po nadaniu, a przed dekretowym uwłaszczeniem doszło do utraty posiadania części gospodarstwa rolnego, byłby do zaakceptowania wówczas, gdyby prawidłowo ustalono fakt utraty przez L. K. przed 7 września 1951 roku części nadanego gospodarstwa.
Zdaniem Prokuratora Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło tej okoliczności w swym postępowaniu. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny niedopuszczalnie spłycił zagadnienie posiadania gospodarstwa rolnego i jego utraty przez L. K. nie wskazując, na podstawie jakich dowodów uznał takie ustalenie za prawdziwe oraz nie uwzględniając powszechnie znanych faktów, iż na ziemiach zachodnich budynki mieszkalne gospodarstw rolnych miały nierzadko znaczną powierzchnię oraz że L. K. mógł użyczyć, albo też mówiąc ogólniej oddać część budynku mieszkalnego w posiadanie zależne córce i zięciowi, bez utraty posiadania zasadniczego. Pozwolenie na zamieszkiwanie rodzinie córki mieściło się w zakresie uprawnień, jakie dla L. K. wypływały z aktu nadania. Z art. 296 prawa rzeczowego z 1946 roku wynika bowiem, iż oddanie rzeczy w posiadanie zależne nie powodowało utraty posiadania związanego z tytułem podstawowym. Prokurator podkreślił dodatkowo, że gościnność objęła tylko budynki, a nadane grunty rolne uprawiał wyłącznie L. K. Okoliczności te świadczą zdaniem skarżącego o bezpodstawności twierdzenia o utracie przez L. K. posiadania części gospodarstwa rolnego.
W akcie nadania z [...] lipca 1947 roku mowa jest o całości zabudowy
mieszkalnej i gospodarczej, choć zamieszkiwanie tam rodziny A. N.
jako rodziny odrębnej było znane. We wniosku o przyznanie prawa własności L.
K. nie wpisał bowiem córki H. ani jej męża A. N. jako członków
rodziny. Od wydania aktu nadania do 7 września 1951 roku okoliczności sprawy nie
uległy zatem zmianie, co oznacza, że orzeczeniami z 1962 r. zmniejszono nadane
gospodarstwo rolne bez zgody osadnika.
Według autora skargi kasacyjnej odrębnym zagadnieniem jest eksces prawny, jakim było wyodrębnienie własności połowy zabudowań, bo taką wyraźną treść mają badane orzeczenia - L. K. odjęto udział tylko budynków i pozostawiono cały nadany grunt. Oceniane orzeczenia rażąco naruszają art. 9 prawa rzeczowego z 1946 r., gdyż połowę zabudowań uczyniły przedmiotem własności zawieszonym w próżni prawnej, czego zaskarżony wyrok nie uwzględnił.
Podsumowując wywody zawarte w skardze kasacyjnej Prokurator podał, iż słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił możliwość pomniejszenia L. K. nadanego gospodarstwa rolnego na podstawie art. 4 stosowanego dekretu, jednak bezpodstawnie przyjął, że w okresie od [...] lipca 1947 roku do [...] września 1951 roku zakres posiadania przez L. K. nadanego gospodarstwa rolnego uległ zmianie (zmniejszył się). Nadto odmowy uwłaszczenia połową zabudowań dokonano nie tylko bez zgody L. K., ale wręcz przy jego sprzeciwie, przy czym wyjęcie spod uwłaszczenia połowy zabudowań było i jest nie do pogodzenia z prawnorzeczową zasadą jednolitej własności nieruchomości.
Pismem z dnia 2 listopada 2007 r. Z. K., reprezentowany przez radcę prawnego, poparł skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego wnosząc o jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to, że w skardze powinny zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutów ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (wyrok z dnia 20 października 2005 r. sygn. l OSK 163/05, LEX nr 188715; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 299/05 LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 403/05 LEX nr 196461).
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ppsa.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że istotą postępowania kasacyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności wyroku sądu pierwszej instancji z prawem.
Przewidziana więc w art. 174 pkt 2 ppsa podstawa kasacyjna odnosić się musi do przepisów ppsa, regulujących zasady postępowania przed sądami administracyjnymi.
Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał tylko jeden przepis ppsa, mianowicie art. 133 § 1, przy czym powiązał go z art. 296 prawa rzeczowego z 1946 r. i art. 2 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 r. o odmowie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych.
Całość argumentacji związanej z tym zarzutem sprowadza się do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji dokonał sprzecznego z aktami sprawy ustalenia co do posiadania przez L. K. w dniu 7 września 1951 r. gospodarstwa rolnego i zabudowań w mniejszym zakresie, niż to wynikało z aktu nadania z [...] lipca 1947 roku. W szczególności autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd Wojewódzki nie wskazał na podstawie jakich dowodów ustalił utratę przez L. K. posiadania części gospodarstwa rolnego.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotę postępowania sądowoadministracyjnego w ogólności oraz istotę konkretnej sprawy, co nie zostało dostrzeżone przez stronę skarżącą.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r. I OSK 1348/05 LEX nr 196840).
Dodatkowo zaakcentowania wymaga to, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie kontrolował decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu, lecz decyzję podjętą w trybie nadzorczym.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co znaczy, że nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. Komentarz Kpa M. Jaśkowska, A. Wróbel Wyd. Zakamycze 2005 str. 937, Komentarz Kpa pod red. R. Kędziora Wyd. C.H. Beck W-wa 2008 str. 817 i powołane tam orzecznictwo). Ograniczony procesowo przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji determinuje odpowiednio zakres postępowania sądowoadministracyjnego.
Jeżeli więc organ w omawianej sprawie dokonywał ustaleń co do ewentualnych kwalifikowanych wad decyzji, w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, to nie jest możliwe stawianie pod adresem organu, ani tym bardziej Sądu I instancji, zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, że wada skutkująca nieważnością decyzji ma swoje źródło w wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Musiałoby mieć to jednak związek z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego w rozstrzyganej sprawie.
Autor skargi kasacyjnej w ramach postawionego zarzutu nie wskazał jednak żadnego przepisu procedury administracyjnej, który w jego ocenie został rażąco naruszony przez organ rozpatrujący sprawę w trybie zwykłym, a które to naruszenie nie zostało następnie dostrzeżone w postępowaniu nadzorczym oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wreszcie wskazać trzeba, że odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej - w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa - tylko do art. 133 § 1 ppsa uniemożliwiło merytoryczną ocenę zarzutu odnoszącego się do stanu faktycznego, przyjętego w decyzji z dnia [...] marca 1962 r. o wydaniu aktu nadania, utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] maja 1962 r., które to decyzje były przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności.
Przepis art. 133 § 1 ppsa ustanawiający zasadę orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy oznacza w swej istocie to, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie jest dopuszczalne uwzględnienie w procesie orzekania okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie przyjmuje się, że za naruszenie wymienionego przepisu nie można uznać zaakceptowania przez sąd administracyjny, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją owej oceny (por. J.P. Tarno Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Lexis Nexis W-wa 2008 str. 329 i powołane tam orzeczenia, H. Knysiak - Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym Lexis Nexis W-wa 2009 str. 253).
Mając powyższe uwagi na względzie, należało uznać za nieskuteczny zarzut kasacyjny sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa.
Nietrafnie też zarzuciła strona skarżąca naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 i art. 7 dekretu z 6 września 1951 roku o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz art. 9 prawa rzeczowego z 1946 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - przez uznanie za ważną decyzji z [...] marca 1962 roku (w części ograniczającej prawo własności działki zabudowanej oznaczonej nr [...]) i decyzji utrzymującej ją w mocy mimo, że rażąco naruszyły wskazane przepisy prawa.
Naruszenia art. 9 prawa rzeczowego z 1946 roku upatruje autor skargi kasacyjnej w tym, że kwestionowanym aktem nadania wyodrębniono połowę zabudowań i uczyniono przedmiotem własności "zawieszonej w próżni prawnej", a jednocześnie pozostawiono cały nadany grunt.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, trzeba zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej orzeczeniem z dnia [...] marca 1962 roku wydano L. K. akt nadania, jako potwierdzenie własności nabytej z mocy prawa działki (nr ... o pow....) wraz z 1/2 idealną częścią domu mieszkalnego i chlewu.
Z powyższej treści decyzji wynika, że nie fizycznie wyodrębniona część budynku stała się przedmiotem aktu nadania, lecz konkretny udział w prawie własności budynku. Wskazuje na to wyraźnie zapis "wraz z 1/2 idealną częścią domu" , który nie oznacza fizycznie "połowy domu", a określa jaki idealny udział przysługuje adresatowi aktu nadania. Tak określony udział jest idealnym (myślowym) nośnikiem uprawnień współwłaściciela do wspólnej rzeczy. Niewątpliwie rezultatem omawianego aktu nadania było powstanie współwłasności przedmiotowych zabudowań. Charakterystyczna dla współwłasności niepodzielność przedmiotu własności polega właśnie na tym, że wszystkim współwłaścicielom przysługuje prawo do całej rzeczy i żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do wyodrębnionej fizycznie części rzeczy. Innym z kolei zagadnieniem jest kwestia współposiadania rzeczy wspólnej bądź podział rzecz wspólnej quoad usum.
Potwierdzeniem powstałej współwłasności przedmiotowej nieruchomości budynkowej są stosowne zapisy w księdze wieczystej oraz fakt toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności.
W konsekwencji nie mogło mieć w sprawie miejsca naruszenie przepisu art. 9 dekretu z 11 października 1946 r Prawo rzeczowe, w znaczeniu przedstawionym przez autora skargi kasacyjnej.
Natomiast ogólnikowość wywodu, co do ewentualnego powstania tzw. nieruchomości budynkowej nie pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczną ocenę tego zagadnienia.
Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut w tym zakresie powinien odnieść się do stanu prawnego omawianej nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej oraz dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej obrazującej stan prawny działek gruntu, w tym działki zabudowanej, będącej przedmiotem aktu nadania.
Ubocznie wskazać jednak trzeba, że tak jak kodeks cywilny również objęty zarzutem art. 9 Prawa rzeczowego z 1946 (jak też przykładowo art. 553 kodeksu Napoleona) przewidywał wyjątki od zasady superfiares solo cedit, w rezultacie czego, na mocy przepisów szczególnych mogła powstać nieruchomość budynkowa, nie stanowiąca części składowej nieruchomości gruntowej, lecz będąca odrębnym od gruntu przedmiotem własności.
Przechodząc z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 2 i art. 7 cyt. dekretu stwierdzić również trzeba, że nie podlegał on merytorycznej ocenie.
Stawiając powyższy zarzut kasacyjny w zakresie przepisów cyt. dekretu z 6 września 1951 r., strona skarżąca nie odniosła się konkretnie do przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszechstronnej i wnikliwej oceny prawnej co do wykładni i zastosowania tych przepisów.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie sprecyzował jaką postać przybrało naruszenie wskazanych przepisów, czy błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. W szczególności zabrakło argumentacji wykazującej, że zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter rażący, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności kwestionowanego aktu nadania, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi skierowanej do Sądu I instancji. Uzasadnienie skargi zawiera wywody sprzeczne wewnętrznie, a nawet wskazujące na to, że autor skargi kasacyjnej zgadza się z oceną Sądu Wojewódzkiego co do interpretacji i zastosowania w sprawie przepisów art. 5 ust. 2 i art. 7 cyt. dekretu. Mianowicie stwierdza, że "Istotą zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest odczytanie art. 2 stosowanego dekretu jako możliwej podstawy pomniejszenia gospodarstwa rolnego nadanego w trybie dekretu z 6 września 1946 r. (...) przy założeniu, że po nadaniu, a przed dekretowym uwłaszczeniem doszło do utraty posiadania części gospodarstwa rolnego. I należałoby się zgodzić z takim poglądem, gdyby prawidłowo ustalono utratę przez L. K. przed 7 września 1951 r. części nadanego gospodarstwa".
Dalszy wywód skargi kasacyjnej dowodzi, że strona skarżąca w istocie kwestionuje stan faktyczny przyjęty za podstawę kwestionowanych orzeczeń.
Z tych względów za bezskuteczny należało uznać zarzut sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa.
Jak zaznaczono na wstępie, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, skutkuje koniecznością takiego jej zredagowania, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować na czym strona opiera swoje żądanie. .
Sąd nie może też zastępować stron i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać lub w inny sposób korygować.
Wykazana powyżej wadliwość i nieskuteczność sformułowanych zarzutów kasacyjnych skutkować musiała oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.