I OSK 83/05

I OSK 83/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Elżbieta Stebnicka /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1513/02 - Wyrok WSA w Łodzi z 2004-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 98 ust. 4, art. 145 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
1. Art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ ustanawiał okres przedawnienia materialnego, a zatem okres, w którym dopuszczalne było nałożenie na stronę obowiązku publicznoprawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej. Okres ten to okres 3 lat od wejścia do obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Brak zatem uchwały rady w przedmiocie stawki opłaty adiacenckiej w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wyłączał dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
2. Jeżeli przepis prawa przyznaje kompetencję organowi administracji publicznej do wydania decyzji to nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji.
3. Art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzależnia wysokości opłaty adiacenckiej od wysokości poniesionych kosztów przy podziale nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1513/02 dotyczącego sprawy ze skargi Jadwigi Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Jadwigi Ś. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 218 zł /dwieście osiemnaście/ z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 września 2004 r. II SA/Łd 1513/02, po rozpoznaniu skargi Jadwigi Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 29 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta R. z 10 lipca 2000 r. (...). Zaskarżoną do sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta R. z 10 lipca 2002 r. (...) w sprawie ustalenia Jadwidze Ś. opłaty adiacenckiej w wysokości 6.870 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wskazało, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalał zarządowi gminy /miasta/ na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy /miasta/ ciąży wykazanie związku miedzy dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem wartości. Wartość nieruchomości przed podziałem i po jego dokonaniu określają rzeczoznawcy majątkowi. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest dostatecznym dowodem na okoliczność przyczyn i wzrostu wartości nieruchomości. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej, zgodnie ze zdaniem drugim art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalono uchwałą Rady Miejskiej R. z 27 października 2000 r. (...), w wysokości 30%.
Uwzględniając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 29 sierpnia 2002 r. (...) Sąd wywodził w uzasadnieniu, że wymagała rozważenia poprawność podstawy wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Sąd przyjął, że przepisy art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszą się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Przeprowadzona analiza regulacji art. 98 wskazuje na uniwersalność opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości, z ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości, jako przesłanki generalnej niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Do czasu zmiany treści przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowił "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Po zmianie art. 98 ust. 4 dokonanej ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/, stanowi "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Sąd podzielił pogląd, że organ właściwy może wykorzystać kompetencję z art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W sprawie decyzja Burmistrza R. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wydana została 10 lipca 2000 roku i stała się ostateczna.
W dacie podziału nieruchomości art. 98 ust. 4 stanowił o ustaleniu przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej i zezwalał radzie gminy na ustalenie przedmiotowej opłaty w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie wysokości stawki stanowi dla strony podstawę do wystąpienia o podział nieruchomości bądź do zaniechania takiego wystąpienia. Strona musi bowiem uwzględnić zyski z podziału nieruchomości, jak i koszty takiej operacji, w tym wysokość stosownej opłaty adiacenckiej. Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości nie mogła przeprowadzić kalkulacji z uwagi na to, że uchwała rady gminy ustalająca procentową wielkość stawki opłaty adiacenckiej na podstawie znowelizowanego art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podjęta została dopiero w dniu 27 października 2000 roku, a więc po zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to przyjęcie przez organy orzekające stawki procentowej, ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy winno być uznane za reaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony.
W stanie faktycznym i prawnym sprawy zastosowanie wobec właściciela nieruchomości, której podział dokonany został po nowelizacji przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej przepisami tej uchwały, winno zostać uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego /art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/.
Sąd wywodził, że w sprawie organy orzekające nie uzasadniły uznania obciążenia skarżącej opłatą adiacencką. Organy w przypadku podjęcia decyzji w granicach uznania administracyjnego mają możliwość wyboru rozstrzygnięcia, co nie oznacza dowolności działania. Art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje konstrukcję uznania administracyjnego, stanowiąc, że organ "może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką".
Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy nastąpi obciążenie danego podmiotu opłatą. Jednakże w przepisie nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. Opłata adiacencka, to świadczenie z tytułu korzyści jakie odnosi właściciel lub użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka takich działań, które zwiększą jej wartość rynkową.
Sąd wywodził, że zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony zasadami ogólnymi określonymi w art. 7 Kpa, z której wynika, że organ obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych uprawnień. Decyzje uznaniowe wymagają zatem szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień, aby wykazać, że nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawierały w ogóle.
Z tego względu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia:
1. prawa materialnego - art. 98 ust. 4 i art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w dacie podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nie obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej w związku z czym podjęta przez organ decyzja jest reaktywnym stosowaniem prawa mniej korzystnego dla strony;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 61 par. 1 i art. 104 Kpa przez zastosowanie wadliwej wykładni i połączeniu dwóch odrębnych postępowań w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości z postępowaniem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej.
Na tej podstawie wnosił o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,
2. orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w dacie wystąpienia przez stronę o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywał, stanowiąc, że zarząd gminy /miasta/ może ustalić taką opłatę, zaś stawkę procentową w wysokości nie wyższej niż 50% winna ustalić rada gminy /miasta/. Ewentualność obciążenia opłatą adiacencką istniała w dacie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a zatem strona mogła liczyć się z możliwością opłaty. Zarzucono też, że Sąd wadliwie przyjął, że decyzja zaskarżona oraz decyzja organu I instancji zostały podjęte bez analizy wszystkich aspektów faktycznych i prawnych, które wskazywałyby na trafność ich podjęcia w ramach uznania administracyjnego. Przed podjęciem decyzji został zgromadzony materiał dowodowy, który był podstawą do ustalenia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki skutkujące ustaleniem opłaty adiacenckiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Według art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustali w drodze decyzji opłat adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepis art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3, stosuje się odpowiednio". Zgodnie z konstytucyjną zasada praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/. Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/, które obowiązują w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepis prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania decyzji, dopuszczalne jest odstępstwo gdy przepisy przejściowe tak stanowią, a zatem gdy określają, że stosuje się np. przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania czy przepisy dotychczasowe gdy sprawa nie została ostatecznie zakończona w postępowaniu administracyjnym. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami takich wyjątków od reguły stosowania przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadzała, a zatem reguła ta obowiązywała. Konsekwencja prawną tego był obowiązek zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydało 29 sierpnia 2002 r., a decyzja Zarządu Miasta R. została wydana 10 lipca 2002 r. W dniu 29 sierpnia 2002 r. jak i w dniu 10 lipca 2002 r. obowiązywał art. 98 ust. 4 w brzmieniu przytoczonym. W tym dniu obowiązywała też uchwała Rady Miejskiej R. z 27 października 2000 r. (...). Organy orzekające w I i II instancji w postępowaniu administracyjnym nie naruszyły zasady praworządności.
Nie można uznać za zasadną i prawidłową wykładnię przeprowadzoną w zaskarżonym wyroku wywodu co do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy z konstytucyjnej zasady państwa prawnego /art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/, z której wynika dla ukształtowania zasady praworządności zakaz działania prawa wstecz oraz stanowienia przepisów prawa z poszanowaniem reguł budowania zaufania do organów państwa przez zakaz wprowadzania przepisów prawa wbrew dotychczasowym zapewnieniom przez władzę co do kierunku przyjętych rozwiązań. Tych reguł przestrzegania zasady demokratycznego państwa prawnego nie można odnieść do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a to z tego względu, że zgodnie z art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Burmistrza R. decyzji z 10 lipca 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, jak i w pierwotnej wersji przyjętej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741/ oraz w kolejnych zmianach wprowadzał dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Według brzmienia art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nadanym ustawą z 7 stycznia 2000 r. - o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/ "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".
Przyjęte rozwiązania prawne w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami od chwili wejścia w życie tej ustawy, jak i w kolejnych zmianach co do możliwości prawnej obciążenia obowiązkiem publicznym - obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej i maksymalną jej wysokością 50% obowiązywały. Nie można więc przyjąć, że zastosowanie na podstawie uchwały Rady Miejskiej R. stawki w wysokości 30% do ustalenia opłaty adiacenckiej i w ogóle jej ustalenie było działaniem z naruszeniem reguł demokratycznego państwa prawnego.
Należy też wskazać, że art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w obowiązującym brzmieniu w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości odsyłał do odpowiedniego stosowania art. 145 tej ustawy, który stanowił "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej".
Art. 145 ust. 3 powołanej ustawy ustanawiał okres przedawnienia materialnego, a zatem okres, w którym dopuszczalne było nałożenie na stronę obowiązku publicznoprawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej. Okres ten to okres 3 lat od wejścia do obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Brak zatem uchwały rady w przedmiocie stawki opłaty adiacenckiej w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wyłączał dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Właściciel nieruchomości, dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania tego podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania nie było uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię jest zasadny.
Sąd podzielił też drugi zarzut skargi kasacyjnej. Organ administracji publicznej jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, w tym przypadku do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wywiódł ustalenia co do wysokości wzrostu wartości nieruchomości opierając się na operacie szacunkowym. Organ dokonał oceny tego operatu wskazując, że rzeczoznawca uwzględnił cechy fizjologiczne temu podziału i podział terenu na niewielką liczbę działek budowlanych.
Uwzględnił też konieczność wyrównania terenu i nawiezienia warstwy nasypowej, przyjmując te okoliczności jako wadę nieruchomości. Odliczył też od każdej nowopowstałej działki powierzchnię rowu. Organ dokonał oceny materiału dowodowego zasadnie wywodząc, że art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzależnia wysokości opłaty adiacenckiej od wysokości poniesionych kosztów przy podziale nieruchomości, a przy sporządzeniu operatu szacunkowego okoliczności podniesione przez Jadwigę Ś. zostały uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię jest zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.