I OSK 828/13

I OSK 828/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Po 928/12 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2012-11-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 36
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 928/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oraz z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Wojewody [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na rzecz Gminy [...] kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Po 928/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oraz z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, (I) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; (II) zasądził koszty postępowania; (III) orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], ustalił odszkodowanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]:
a) z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] działki nr 1 o pow. 0,1770 ha położonej w O. – na kwotę 109.421,00 zł,
b) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr 2 o pow. 0,4083 ha położonej w O. – na kwotę 198.066,00 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalił lokalizację drogi gminnej na działkach nr 1 i 2 położonych w O. Decyzją tą zatwierdzony został też projekt podziału nieruchomości. Utworzona w wyniku podziału działka nr 1 stała się własnością Gminy [...], zaś w odniesieniu do działki nr 2 nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operaty szacunkowe z dnia 14 października 2009 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego.
Odwołanie od decyzji Starosty wniosła Gmina [...], zarzucając organowi I instancji błędy w ocenie operatów szacunkowych, w których biegły zastosował przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej: rozporządzenie RM z 2004 r. lub rozporządzenie – w miejsce § 36 ust. 1.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że organ I instancji sprostał wymaganiom określonym w art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadził dwukrotnie rozprawę administracyjną, w wydanej decyzji przywołał podstawy prawne, na których się oparł, dokonał oceny operatu, a ponadto obszernie ustosunkował się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda przywołał treść art. 130 ust. 2 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. – a także § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Następnie stwierdził, że zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia nakazuje rzeczoznawcy uwzględnienie przy wycenie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Informacje o takim rynku nieruchomości powinny dotyczyć cen transakcyjnych i cech rynkowych opisujących nieruchomość. Dopiero brak takich transakcji pozwala rzeczoznawcy na zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego analiza operatu szacunkowego i złożonych wyjaśnień biegłego wykazuje, że biegły, kierując się wytycznymi § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r., dokonał analizy rynku na terenie gminy O. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę i stwierdził brak transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza ta wykazała, że istnieje na szeroko rozumianym rynku lokalnym niewielka liczba transakcji sprzedaży gruntów pod komunikację. Rzeczoznawca biorąc pod uwagę fakt, że transakcje te są nieliczne, o dużej rozbieżności cenowej, a także fakt, że cechy rynkowe tych nieruchomości znacznie odbiegają od cech rynkowych nieruchomości wycenianej uznał, że nie mogą one stanowić materiału porównawczego, w związku z czym uznał za konieczne zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W ocenie organu II instancji operaty szacunkowe z 14 października 2009 r. zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawierają żadnych niejasności, ani pomyłek i posiadają wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa i standardy zawodowe.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organom orzekającym nienależyte wyjaśnienie sprawy (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na jej wynik.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy błędnie zaakceptował stanowisko organu I instancji co do prawidłowości operatów szacunkowych z dnia 14 października 2009 r. Wskazano, że dopiero po ustaleniu, iż nie występują w obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem w analizie rynku zawartej w operatach z 14 października 2009 r. rzeczoznawca przedstawił 7 transakcji z okresu od lipca 2008 r. do marca 2009 r. dotyczących sprzedaży gruntów pod drogę. W zestawieniu tym wykazane są transakcje pod drogi położone w gminach graniczących z Gminą O. – G. i B. Pozostałe działki położone są na rynkach nieruchomości porównywalnych, zatem twierdzenie, że transakcje te nie mogą stanowić materiału porównawczego jest nieuprawnione i powinno zostać objęte oceną organów, tym bardziej, że skarżący wielokrotnie kwestionował wartość operatu i zwracał uwagę na brak uzasadnienia dla sposobu wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Ponadto skarżąca Gmina podniosła, że rzeczoznawca nie był zobowiązany do zastosowania metody korygowania ceny średniej. Mając do dyspozycji kilka transakcji i znając uwarunkowania lokalnych rynków nieruchomości mógł zastosować metodę porównywania parami, w której może porównywać wybrane trzy transakcje. Skarżąca nadmieniła też, że jest w posiadaniu operatu, w którym rzeczoznawca przedstawił transakcje sprzedaży gruntów pod drogi zawarte w okresie od lutego 2007 r. do lipca 2008 r. Grunty były położone w N., R., K., W., G., N. i Z., czyli na podobnych rynkach i w okresie badanym przez biegłego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że istniały transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi, a skoro tak to rzeczoznawca powinien zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r. Sąd Wojewódzki zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (sygn. K 4/10). Następnie postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. zawieszone postępowanie zostało podjęte, wskutek rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy K 4/10.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Po 928/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.
Po omówieniu stanu prawnego wynikającego z przepisów powołanych ustaw Sąd I instancji przyznał rację skarżącej Gminie, że organy obydwu instancji nie dostrzegły, iż rzeczoznawca w przedmiotowym operacie [powinno być operatach] bezpodstawnie przyjął, że brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi, zaś odnotowane transakcje o dużej rozbieżności cenowej i cechach rynkowych zbyt mocno odbiegających od cech rynkowych nieruchomości wycenianej, nie mogą stanowić materiału porównawczego. W konsekwencji biegły błędnie zastosował metodę uregulowaną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
W operacie szacunkowym z 14 października 2009 r. rzeczoznawca przedstawił z okresu ostatnich dwóch lat od daty jego sporządzenia 7 transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne z szeroko rozumianego rynku lokalnego (powiaty [...] części [...] – m. G., K., B., K., S., W., K.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można było uchylić się od szczegółowej oceny tych transakcji i przejść do zastosowania metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Trzeba mieć na względzie, że rzeczoznawca ograniczył się jedynie, poza opisem tych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, do lakonicznego stwierdzenia, że "transakcje te są bardzo nieliczne i o dużej rozbieżności cenowej, a także cechy rynkowe tych nieruchomości zbyt mocno odbiegają od cech rynkowych nieruchomości wycenianej, nie mogą stanowić materiału porównawczego". W następstwie tego przeszedł do wyceny w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę w pierwszej kolejności jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. O tym, że na rynku dochodzi do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach 2007-2009 wskazał sam biegły. Wynika z powyższego, że rzeczoznawca przechodząc do metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ustalił tylko, że brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na analizowanym terenie. Ograniczanie tych ustaleń tylko do oceny, że transakcje te są nieliczne i istnieje pomiędzy nimi duża rozbieżność cenowa nie oznacza jeszcze, że nie należało zastosować metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość podobną należy uważać nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W sytuacji zatem, gdy rzeczoznawca ustalił, iż na szeroko pojętym rynku lokalnym istnieją transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę powinien był zbadać, czy nieruchomości te stanowią nieruchomości podobne do wycenianych, a w przypadku pozytywnych ustaleń zastosować sposób wyceny określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia.
Błędem była konstatacja rzeczoznawcy, że nikła ilość transakcji tego typu uniemożliwia mu przeprowadzenie wyceny według reguł określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Słusznie skarżąca Gmina wskazała, że stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zaś przy zastosowanej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).
Z powołanych przepisów wynika, że w podejściu porównawczym biegły nie był zobligowany do zastosowania metody korygowania ceny średniej. W sytuacji, gdy biegły ustalił, że na rynku lokalnym istnieje 7 transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogę, powinien był, po uprzednim ustaleniu, że dotyczą one nieruchomości podobnych do wycenianych, zastosować podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wedle tej metody nie ma konieczności posiadania wiedzy na temat co najmniej kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi.
W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy orzekające nie wykazały, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego (§ 36 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia) i przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) miały istotny wpływ na jej wynik.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Po 928/12, zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Wojewodę [...] i przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...].
Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- prawa materialnego, a mianowicie art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie,
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i § 36 ust. 1 i 2 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] podniósł między innymi, że z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, iż "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych." Ustawodawca pozostawia tu zatem rzeczoznawcy majątkowemu swobodę działania, wskazując jednak czym powinien kierować się przy wyborze metody wyceny. Organ prowadzący postępowanie nie ma więc prawem przewidzianej możliwości wkroczenia w sferę merytorycznej oceny poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, albowiem brak mu specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby mu prowadzić polemikę z rzeczoznawcą majątkowym.
Kwestionując ocenę podobieństw transakcji i nieruchomości nimi objętych oraz ich przydatność do przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości na potrzeby sporządzenia wyceny, a także poddając w wątpliwość powoływany przez biegłego fakt istnienia bądź nieistnienia stosownego rynku nieruchomości i kwestionując słuszność wybranej przez biegłego metody wyceny nieruchomości Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadając wiedzy specjalistycznej, powinny wkroczyć w sferę merytorycznej oceny pracy biegłego i uznał brak tej ingerencji za przyczynę uchylenia obydwu decyzji. Tym samym naruszył dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n., nie stosując tego przepisu w niniejszej sprawie, mimo iż zastosować go powinien.
Mimo, iż faktycznie przyjęło się uważać, że ust. 1 § 36 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy I i II instancji, nakazuje stosować przede wszystkim "podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne", to jednak już sam ten przepis zezwala, w sytuacji braku opisanych wyżej transakcji, na stosowanie do sporządzenia wyceny nieruchomości ustępu 2 tegoż paragrafu. W przedmiotowej sytuacji biegły po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości ustalił, że mimo, iż na szeroko rozumianym rynku lokalnym zanotowano niewielką liczbę transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, posiadają one cechy tak odbiegające od nieruchomości wycenianych, że nie mogą stanowić materiału porównawczego. Wobec tego uznał za konieczne zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, co zostało przez niego wyjaśnione i uzasadnione.
Organy obu instancji dokonały także szczegółowej i szerokiej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w treści obszernego uzasadnienia wydanej decyzji. Tak organ I, jak i II instancji w swoich decyzjach wskazały i opisały dowody, na których się oparły oraz przeprowadziły ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa, zebrały kompletny materiał dowodowy i wyjaśniły wszelkie okoliczności sprawy. Uczyniły to w zakresie, na który pozwalają im przepisy prawa (co zostało omówione wyżej) w żaden sposób im nie uchybiając. Żaden z nich nie naruszył zatem dyspozycji art. 7, 77 § 1, 80 ani 107 § 3 k.p.a.
Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] również zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Po 928/12, w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez:
- niewłaściwą wykładnię § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegającą na przyjęciu, że w sytuacji występowania na szeroko pojętym rynku lokalnym transakcji odpłatnego przejęcia nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną, rzeczoznawca winien bezwzględnie przyjąć je jako podstawę dla oszacowania wycenianej nieruchomości, pomimo że poza kryterium przeznaczenia nie wykazują cech wspólnych, a w szczególności nie charakteryzują się dającą się porównać wartością wywodzoną z ich lokalizacji czy atrakcyjności inwestycyjnej,
- niewłaściwą wykładnię art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wyjście poza określone w nim ramy postępowania sądowo-administracyjnego polegające na wykroczeniu poza sprawdzenie, czy rzeczoznawca uwzględnił w sporządzonej przez siebie wycenie występowanie na lokalnym rynku transakcji przeniesienia własności nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną i przystąpienie do oceny czy uwzględnione przez biegłego transakcje nadają się, bądź nie nadają do analizy i wysnucia na ich podstawie ceny przedmiotowego w sprawie gruntu, przekroczenie tym samym kompetencyjnego zakresu postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd arbitralnym rozstrzygnięciem nie tyle ferował wyrok co do ewentualnej nieprawidłowości przyjętej przez biegłego procedury, ile wkraczając w uprawnienia rzeczoznawcy sam zdecydował co jest transakcją podobną, a co nie, oraz jaka winna być metoda przyjmowania wartości odszkodowania na rzecz skarżącej.
Rzeczoznawca w pełni racjonalnie stwierdził, że zaistniałe na rynku transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, mimo że występują, na tyle znacząco odbiegają od przedmiotu wyceny, że nie nadają się do porównania. Sąd oceniając operat szacunkowy przyjął natomiast, że powyższe twierdzenia nie mają racji bytu i że niezależnie od charakteru transakcji, jeśli takowe występują, winny stanowić jedyny miernik dla określenia wartości przejmowanej nieruchomości.
Pamiętać przy tym należy, że to rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Sąd wchodząc w kompetencje rzeczoznawcy majątkowego wykroczył poza własne przyznane mu przez art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Za dalece wątpliwe należy bowiem uznać cytowane wprost z uzasadnienia wyroku twierdzenia o tym, jakoby "lakoniczne stwierdzenie o występowaniu na lokalnym rynku transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem pod drogę publiczną" przesądzały o nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne Gmina [...] wniosła o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w ostateczności odpowiada prawu.
Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. Do przejęcia nieruchomości pod drogi doszło na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., którą ustalona została lokalizacja drogi gminnej na działkach nr 1 i 2 położonych w O. W wyniku wydania przywołanej decyzji działka nr 1 stała się własnością Gminy [...], zaś w odniesieniu do działki nr 2 nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Podstawa do ustalenia i wypłaty odszkodowania bez wątpienia zatem istnieje, sporna jest natomiast między stronami jego wysokość. Stosownie do art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – wydanego na podstawie art. 159 u.g.n., stosowanego przez organ w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r. – przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2).
Zastrzec też z góry należy, że mechanizm wyceny ukształtowany w § 36 ust. 1 rozporządzenia został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10).
Do czasu zmiany rozporządzenia RM z 2004 r., dokonanej od dnia 26 sierpnia 2011 r., w orzecznictwie ugruntowany był pogląd, że "Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne" (zob. wyrok NSA z 19.04.2013 r., I OSK 2065/11, LEX nr 1336361).
Nawiązując do tej zasady Sąd I instancji przyjął, że organy orzekające nie wykazały, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czym naruszyły prawo materialne (§ 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) oraz przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności.
Na tym etapie zgodzić można się wyłącznie ze stwierdzeniem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.
Przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu stosowanym przez organy, był przepisem prawa materialnego, który określał sposób ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zastosowanie prawa materialnego do danego stanu faktycznego może zaś być dokonane dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Ocena postępowania, którego zakres wyznaczał przepis prawa materialnego, powinna więc wyprzedzać możliwość dokonania oceny materialnoprawnej. Mając zatem zastrzeżenia do sposobu przeprowadzenia postępowania, w tym do poprawności ustalenia stanu faktycznego w sprawie, Sąd I instancji nie mógł więc dokonać oceny zastosowania § 36 rozporządzenia. Na podstawie tego przepisu Sąd mógł określić jedynie zakres niezbędnego postępowania, i ocenić, czy organ sprostał obowiązkom procesowym wyznaczonym przez normę prawa materialnego.
Zgodzić natomiast należy się z Sądem I instancji, że jeśli z § 36 ust. 1 rozporządzenia wynikało, że rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, to eliminując możliwość porównania występujących na rynku transakcji nieruchomościami "drogowymi" powinien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania wykazanych siedmiu działek za podobne do nieruchomości wycenianej. Takiego opisu zabrakło w operatach szacunkowych z dnia 14 października 2009 r. i rację ma Sąd Wojewódzki, że eliminacja transakcji "drogowych" z możliwości przyjęcia ich do porównania była zbyt lakoniczna, co uniemożliwiało organowi administracji zweryfikowanie, czy wycena działek była możliwa w oparciu o ust. 1 § 36 rozporządzenia, a mimo to organ uznał operaty za poprawne, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W tym zakresie ocena Sądu I instancji była więc prawidłowa, a zatem istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Nie mając jednak pewności, z powodu niepełnego ustalenia faktów, czy transakcje drogowe wykazane przez rzeczoznawcę majątkowego nadawały się do porównania z nieruchomością wycenianą, co najmniej za przedwczesną należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia § 36 rozporządzenia. Zarzut stawiany w skardze kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] nie odnosił się jednak to tego aspektu naruszenia § 36 rozporządzenia, a tezy o tym, że rzeczoznawca majątkowy powinien bezwzględnie przyjąć transakcje "drogowe" jako podstawę dla oszacowania przedmiotowych nieruchomości, pomimo że poza kryterium przeznaczenia nie wykazują cech wspólnych z nieruchomością wycenianą, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie postawił. Nie jest też usprawiedliwiony drugi zarzut tej skargi kasacyjnej, gdyż art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.
Jeśli zaś chodzi o skargę kasacyjną Wojewody [...] i zawarty w niej zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n., zauważyć należy, że opiera się on na stwierdzeniu Sądu Wojewódzkiego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż rzeczoznawca nie był zobligowany do zastosowania metody korygowania ceny średniej w sytuacji, gdy ustalił, że na rynku lokalnym istnieje siedem transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i powinien był, po uprzednim ustaleniu, że dotyczą one nieruchomości podobnych do wycenianych, zastosować podejście porównawcze metodę porównywania parami.
Jeśli uznać, że w ten sposób Sąd Wojewódzki wyznaczył rzeczoznawcy metodę wyceny (porównywanie parami), to byłoby to rzeczywiście wkroczenie w uprawnienia rzeczoznawcy wynikające z art. 154 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Jednak przywołane stwierdzenie Sądu I instancji powinno być odczytane tak, że przed eliminacją z porównania nieruchomości "drogowych" obowiązkiem rzeczoznawcy było przede wszystkim precyzyjne i jasne ustalenie, z opisaniem cech nieruchomości "drogowych" włącznie, czy są one podobne do wycenianych (o czym była mowa wyżej), a jeśli tak, to czy możliwe jest ich wykorzystanie do wyceny metodą porównywania parami.
Pamiętać też należy, co wyjaśnił już Sąd Wojewódzki, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić, że § 36 rozporządzenia uległ zmianie od dnia 26 sierpnia 2011 r., a więc obowiązkiem organów będzie stosowanie przepisów w ich aktualnym brzmieniu.
Jak stwierdzono na wstępie rozważań art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenie skargi kasacyjnej nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Natomiast orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18.08.2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005/5/101). Skoro więc błędy uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów odnoszących się do prawa materialnego zostały skorygowane, a zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, co wykazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obydwie skargi kasacyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.