I OSK 824/21

I OSK 824/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 135/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-06
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
art.2
Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
Dz.U. 1955 nr 18 poz 107
art. 15 ust. 1
Dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
§ 1 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt. 1a i pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 135/20 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2019 r., nr GZ.gn.625.95.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 135/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2019 r. nr GZ.gn.625.95.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 5 września 2017 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. znak: 8220-2/33/80 orzekającej o przejęciu na własność Państwa zabudowanego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił całkowicie ocenę zawartą w decyzji I instancji stwierdzającą, że brak jest przesłanek nieważności w decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego zabudowanego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, z ustaleń stanu faktycznego bezspornie wynika, że małżonkowie [...] wraz z dziećmi opuścili gospodarstwo rolne i nie wydali żadnych dyspozycji co do pozostawionych gruntów rolnych. Świadczy o tym po pierwsze fakt wymeldowania się w dniu 17 maja 1980 r. z miejscowości [...] do Republiki Federalnej Niemiec, a po drugie wyjazd rodziny w lipcu 1980 r. do Niemiec. Jednocześnie z podania z dnia 17 maja 1980 r. oraz zaproszenia z dnia 16 sierpnia 1978 r. wynika, ze właściciele przedmiotowego gospodarstwa wyjechali do Niemiec z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie zauważyć trzeba, że z protokołu z dnia 16 lipca 1980 r. wynika, że z gruntów rolnych, które łącznie stanowiły 6,75 ha jedynie na powierzchni ok. 1,20 ha obsiane było żyto w stanie słabym. Powyższe potwierdza, że w większej części grunty te nie były zagospodarowane ani przez właścicieli, najbliższa rodzinę ani np. dzierżawców. Prawidłowo zatem na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną (Dz. U. Nr 39, poz. 198) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198) – przejęto na własność Państwa tę nieruchomość. Przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa nie przewidywały żadnego okresu czasu w jakim gospodarstwo powinno być opuszczone ażeby można było wydać decyzję.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego a mianowicie:
a. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych w reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przejęcie nieruchomości w trybie powołanych przepisów,
b. §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w . sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało opuszczone, podczas gdy z materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do takich ustaleń.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt. lit a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 5 września 2017 n, podczas gdy zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie prawa materialnego, art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w zw. art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr. 18, poz. 107), dokonane przez organy obu instancji, obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia tej decyzji,
b. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 5 września 2017 r., podczas gdy została ona wydana zarówno bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów środka odwoławczego.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności.
W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego oznaczanym jako "1 a" oraz zarzucie dotyczącym naruszenia przpisów postępowania oznaczanym jako "2 a" wskazano na naruszenie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje zasadniczo trzy różnej treści jurydycznej składowe (ustępy).
W ramach zarzutów skarga kasacyjna nierzadko przytacza przywoływane w nich grupy ("ciągi") przepisów (norm). Dokonując oceny powyższego podejścia skargi kasacyjnej należy wskazać, że uzasadnienie tych zarzutów jest niejednokrotnie niezbyt zwięzłe i wnikliwe. Środek odwoławczy nie wskazuje na czym polega "istotny wpływ" naruszenia – odrębnie – każdego z tych przepisów na wynik sprawy.
Następnie formułując zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), dalej też jako rozporządzenie, przez przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo zostało opuszczone nie wskazuje naruszonych przez Sąd wojewódzki norm (przepisów) dotyczących gromadzenia, rozpatrzenia i oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, tj. właściwych norm p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami (normami) k.p.a.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który jest tzw. przepisem wynikowym, normującycm (regulującym) sposób rozstrzygnięcia sprawy, i który tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego.
Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa i jednocześnie oddalił skargę na decyzję – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2019 r. znak: GZ.gn.625.95.2017 utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 5 września 2017 r. znak: IGR-VIII.7511.1.19.2017.MJ w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. znak: 8220-2/33/80 orzekającej o przejęciu na własność Państwa zabudowanego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność [...], dalej decyzja z dnia 17 lipca 1980 r.
Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Należy też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, że postępowanie nadzwyczajne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie w ramach realizowanej przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 66–71; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).
Należy zwrócić uwagę, że wskazywana w podstawie prawnej decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. – zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym – wyraźnie w art. 2 ust. 1 wskazuje na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. Odnośny przepis prawa ulokowany w art. 2 ust. 1 w/w ustawy brzmi: "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1980r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne".
Słowo "mogą" oznacza uznaniowy charakter decyzji administracyjnej z dnia 17 lipca 1980 r., z kolei art. 2 ust. 2 tej ustawy kształtuje kompetencje organu uprawniające w szczególności do przejęcia gospodarstwa. Organ, w określonych ustawą warunkach może, a nie musi zdecydować o przejęciu gospodarstwa rolnego, decyzja taka nie ma zatem charakteru związanego, a organy mają przy jej podejmowaniu luz decyzyjny. Pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to jednak pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres samodzielności ("swobody") rozstrzygnięcia w sprawie (por. odpowiednio: wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 135/22, z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt. III FSK 1128/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184).
Podkreślić też należy, w opozycji do zarzutów środka odwoławczego, że art. 2 ust. 1 w/w ustawy obejmuje nie tylko gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1980r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., ale również – co istotne w okolicznościach realizowanej przez Naczelny Sąd administracyjny kontroli instancyjnej – jest adresowany do "wszelkich innych gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli".
Przechodząc do dalszego rozpoznania zarzutów środka odwoławczego, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że nadzwyczajne (nieważnościowe) postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. – zostały właściwie zinterpretowane (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności dotyczących załatwianej w trybie nieważnościowym sprawy administracyjnej dotyczącej decyzji administracyjnej Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r., zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.
Uwypuklić trzeba, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wymagane postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r.
Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów (norm) prawa. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro w aktach sprawy nie zachował się żaden dokument wykazujący, iż doszło przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. do rażącego naruszenia prawa, to brak jest podstaw do podważenia w tej kwestii ustaleń dokonanych przez organy w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a przyjętych następnie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1415/09, 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).
Skarżący stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok WSA zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które błędnie przyjęło iż przedmiotowe gospodarstwo zostało opuszczone, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając dowodów zwłaszcza w toku nieważnościowego postępowania administracyjnego przed organem.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na gruncie poczynionych rozważań przez Sąd odwoławczy, trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że decyzja Naczelnika Gminy w Stawigudzie z dnia 17 lipca 1980 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z ustalonego przez zaskarżony wyrok stanu faktycznego bezspornie wynika, że małżonkowie [...] wraz z dziećmi opuścili gospodarstwo rolne i nie wydali żadnych dyspozycji co do pozostawionych gruntów rolnych. Świadczy o tym po pierwsze fakt wymeldowania się w dniu 17 maja 1980 r. z miejscowości [...] do Republiki Federalnej Niemiec, a po drugie wyjazd rodziny w lipcu 1980 r. do Niemiec. Jednocześnie z podania z dnia 17 maja 1980 r. oraz zaproszenia z dnia 16 sierpnia 1978 r. wynika, ze właściciele przedmiotowego gospodarstwa wyjechali do Niemiec z zamiarem stałego pobytu, co zasadnie akcentuje Sąd wojewódzki. Jednocześnie prawidłowo przyjęto, że z protokołu z dnia 16 lipca 1980r. wynika, że z gruntów rolnych, które łącznie stanowiły 6,75 ha jedynie na powierzchni ok. 1,20 ha obsiane było żyto w stanie słabym. Powyższe potwierdza, że w większej części grunty te nie były zagospodarowane ani przez właścicieli, najbliższa rodzinę ani np. dzierżawców. Z kolei w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r. (art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy), za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Dlatego również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – dokumenty (informacja o wymeldowaniu i protokół z oględzin gospodarstwa), na podstawie których Naczelnik Gminy w Stawigudzie decyzją z dnia 17 lipca 1980 r. uznał, że gospodarstwo zostało opuszczone i nie było uprawiane były wystarczające do wywiedzenia takiego wniosku, w konsekwencji organ prawidłowo wówczas uznał, że zachodziły przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, co szerzej przedstawia uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
W świetle powyższego niezasadne okazały się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.