I OSK 818/15

I OSK 818/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Ke 550/14 - Wyrok WSA w Kielcach z 2014-12-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 5 ust. 5g i ust. 5l
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 550/14 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 550/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Uchwałą z 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w sprawie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Rada Miejska w Staszowie w § 1 przekazała z dniem 1 września 2013 r. prowadzenie ww. placówek E. C., w trybie i na zasadach określonych w art. 5 ust. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty; w § 2 w pkt 1 i 2 ustaliła, że obwód Publicznej Szkoły Podstawowej pozostaje bez zmian. Stopień organizacyjny w/w szkoły nie ulega zmianie i obejmuje klasy I-III; w § 3 upoważniła Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do zawarcia z osobą fizyczną umowy przekazania placówki wymienionej w § 1 na warunkach określonych w art. 5 ust. 5g - 5r ustawy o systemie oświaty; w § 4 zobowiązała Burmistrza do wykonania czynności, o których mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty; w § 5 zobowiązała go do wykonania uchwały.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z uwagi na bardzo małą liczbę dzieci uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w Wiśniowej (18 uczniów w roku szkolnym 2012/13, w klasach I-III) i Przedszkola w Wiśniowej (22 dzieci, w tym 13 w oddziale "0"), a tym samym wysoki koszt utrzymania tych placówek, a nadto perspektywy demograficzne (w 2012 roku w Obwodzie Szkoły Podstawowej w Wiśniowej urodziło się 12 dzieci) Gmina Staszów podjęła działania zmierzające do przekazania w drodze umowy prowadzenia ww. placówek osobie fizycznej. Przedmiotowa zmiana nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki nauki i dostępność dzieci do szkoły i przedszkola, dotyczyć będzie natomiast warunków pracy i płacy nauczycieli oraz innych pracowników, które ustali podmiot przejmujący prowadzenie placówki.
Organ wskazał, że subwencje oświatowe pokrywają tylko część zadań realizowanych przez szkołę, co oznacza, że coraz większe środki Gmina musi przeznaczać z własnego budżetu, często kosztem innych ważnych zadań, w tym funkcjonowania dużych szkół. Z uwagi na coraz mniejszą liczbę uczniów alternatywą dla przekazania prowadzenia ww. placówek osobie fizycznej byłaby ich likwidacja. E. C. jest aktualnie dyrektorem zespołu przekazywanych placówek. Uchwała w niniejszej sprawie została poprzedzona uchwałą o zamiarze przekazania prowadzenia przedmiotowych placówek osobie fizycznej, a pismem z 28 lutego 2013 r. Świętokrzyski Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował przekazanie prowadzenia placówek E. C..
Pismem z 29 kwietnia 2014 r. A. G., nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej w Wiśniowej, wezwała Radę Miejską w Staszowie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z 30 kwietnia 2013 r. Uchwałą z [...] maja 2014 r. nr [...], Rada Miejska w Staszowie postanowiła nie uwzględnić wezwania z 29 kwietnia 2014 r., wskazując, że przy podejmowaniu uchwały z 30 kwietnia 2013 r. zachowano wymagane prawem procedury, opinie związków zawodowych i Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty były pozytywne. Uchwałę powyższą doręczono autorce wezwania w dniu 30 maja 2014 r.
W dniu 6 czerwca 2014 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę z 30 kwietnia 2013 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, art. 5 ust. 5g i 5l ustawy o systemie oświaty, a nadto naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. W skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności ww. uchwały.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w Staszowie wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, ze skarżąca ma legitymację do zaskarżenia uchwały zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uznał, że skarżąca wykazała związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a negatywnym wpływem na jej indywidualną sytuację prawną. Skarżąca w niniejszej sprawie upatruje naruszenia interesu prawnego w tym, że dokonanie przekazania szkoły w sposób określony uchwałą wpłynęło ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków zatrudnionych w szkole nauczycieli. Zmiana podmiotu prowadzącego ww. placówki oświatowe wprowadziła bowiem mniej korzystne rozwiązania dla zatrudnionych w nich nauczycieli poprzez ograniczenie stosowania przepisów ustawy Karta Nauczyciela.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Staszowie z 30 kwietnia 2013 r., została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "ustawy o systemie oświaty" Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do rozstrzygnięcia rady gminy sprawy z zakresu tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast unormowania art. 5 ust. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty określają warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Przepisy te same w sobie nie stanowią więc podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego, nie są adresowane, ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Tym niemniej, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawną nauczycieli zatrudnionych w przekazywanej placówce.
Zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Uchwała powyższa wskazuje na wolę zawarcia - w wykonaniu uchwały - umowy o przekazanie danej szkoły (wymienionej z nazwy i siedziby) określonej osobie fizycznej lub prawnej. W konsekwencji z uchwały wprowadzającej zmianę podmiotu prowadzącego szkołę nie wynika żaden obowiązek, nakaz, zakaz czy ograniczenie indywidualnego uprawnienia nauczyciela przekazywanej szkoły. Tym niemniej nie można zasadnie twierdzić, że nie ingeruje ona w sferę praw i obowiązków takiego nauczyciela, skoro prowadzić ma do zawarcia umowy o przekazaniu prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego, a w konsekwencji do zmiany zakresu, w jakim zatrudnieni w tej szkole nauczyciele będą podlegać ustawie z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191). Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela, ustawie tej podlegają również, w zakresie określonym ustawą, nauczyciele zatrudnieni w: publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (lit. a); przedszkolach niepublicznych, niepublicznych placówkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (lit. b). Z dniem przekazania prowadzenia placówki podmiotowi, o którym mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, ww. nauczyciele przestają podlegać przepisom Karty Nauczyciela w zakresie nawiązywania stosunku pracy (art. 10), rozwiązywania stosunku pracy (art. 20), wynagrodzenia (art. 30), czasu pracy (art. 42), nagród jubileuszowych (art. 47), świadczeń socjalnych, dodatków mieszkaniowych, zasiłków na zagospodarowanie (art. 53-61), urlopów wypoczynkowych (art. 64), środków finansowych na pomoc zdrowotną (art. 72), urlopu na poratowanie zdrowia (art. 73). W ww. zakresie przepisy cyt. ustawy nie przewidują bowiem jej stosowania do nauczycieli, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z dniem 1 września 2013 r. skarżąca przestała podlegać Karcie Nauczyciela, poza zakresem określonym tą ustawą, tracąc tym samym wskazane wyżej przywileje. W konsekwencji zaskarżona uchwała z 30 kwietnia 2013 r. była aktem z zakresu administracji publicznej, który m.in. doprowadził do zmiany sytuacji prawnej na niekorzyść skarżącej. Bez podjęcia tej uchwały nie byłoby bowiem możliwe zawarcie stosownej umowy z osobą fizyczną, a tym samym przekazanie jej prowadzenia szkoły, w której skarżąca była zatrudniona. Jednocześnie zaskarżona uchwała stanowiła wyraz woli organu prowadzącego przedmiotowe placówki, nakierowanej na przekazania ich prowadzenia osobie fizycznej. W chwili wniesienia skargi do tut. Sądu zaskarżona uchwała wywierała już wpływ na prawa i obowiązki skarżącej, ponieważ z dniem 1 września 2013 r. przestała ona być nauczycielem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela, podlegającym w pełni przepisom tej ustawy, a stała się nauczycielem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, podlegającym jej regulacjom tylko w zakresie określonym ustawą, tj. z wyłączeniem wskazanych wyżej przywilejów. Utrata uprawnień wynikających z art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela przesądza w ocenie Sądu o tym, że interes prawny skarżącej został poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały naruszony, co stanowi podstawę do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem.
Regulacja zawarta w art. 5 ust. 5g – 5r. została wprowadzona do ustawy o systemie oświaty z dniem 22 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 1 pkt 4 lit. c ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 56, poz. 458). W uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji (Sejm RP VI kadencji, druk sejmowy nr 1343) wskazano na pogłębiające się zjawisko niżu demograficznego oraz będą jego konsekwencją przypadki przekazywania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek publicznych do prowadzenia innym organom, takim jak stowarzyszenia rodziców, które chcą i potrafią zarządzać szkołami efektywniej oraz w sposób lepiej wychodzący naprzeciw oczekiwaniom społeczności lokalnej. Tego typu decyzje, choć służące jakości edukacji oraz wychodzące naprzeciw różnym lokalnym, obywatelskim inicjatywom, są w obecnym stanie prawnym bardzo trudne do podjęcia. Łączą się bowiem z potrzebą przeprowadzenia najpierw procedury likwidacji szkoły czy placówki publicznej prowadzonej dotychczas przez jednostki samorządu terytorialnego, co może wzbudzać uzasadniony niepokój danej społeczności szkolnej. Dlatego w przypadkach, kiedy zamiarem jednostki samorządu terytorialnego nie jest likwidacja tylko przekazanie szkoły lub placówki do prowadzenia innemu podmiotowi gwarantującemu właściwe wykonywanie zadań organu prowadzącego, zaproponowano wprowadzenie możliwości przekazania przez tę jednostkę prowadzenia szkoły lub placówki publicznej innej osobie prawnej lub osobie fizycznej w drodze umowy, której niezbędne elementy wskazano w ustawie, bez potrzeby likwidacji szkoły lub placówki. Przekazana szkoła lub placówka nadal zachowuje status szkoły lub placówki publicznej, traci natomiast formę jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, a zasady prowadzenia przez nią gospodarki finansowej określa nowy organ prowadzący na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o systemie oświaty
W ocenie Sądu pierwszej instancji, motywem wyposażenia gminy w kompetencję do przekazania placówki oświatowej osobie fizycznej lub prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego są więc obiektywne zjawiska związane z niżem demograficznym. Trudno w tej sytuacji oczekiwać od gminy, że mając ustawową możliwość "odciążenia" budżetu gminy poprzez przekazanie prowadzenia małej szkoły innemu podmiotowi, nie będzie z tej możliwości korzystać. Z uzasadnienia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wynika, że do Szkoły Podstawowej w Wiśniowej uczęszcza 18 uczniów, a do Przedszkola w Wiśniowej 22 dzieci (w tym 13 do oddziału "0"). Przepisy dotyczące finansowania oświaty jako podstawowy element podziału subwencji przyjmują liczbę uczniów w danej placówce. W związku z powyższym przy malejącej liczbie uczniów, Gmina Staszów musi przeznaczać coraz większe środki z budżetu gminy na prowadzenie ww. placówek. W takich warunkach wszczęcie przez Gminę Staszów procedury przekazania prowadzenie przedmiotowych placówek osobie fizycznej należy uznać za uzasadnione.
W przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej Rada Miejska w Staszowie podjęła dwie uchwały: uchwałę z 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia ww. placówek (intencyjną), oraz zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę z 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w sprawie przekazania prowadzenia ww. placówek (władczą). W tym miejscu wyjaśnić należy, że z przepisów ustawy o systemie oświaty nie da się jednak wywieść wniosku, że w procesie przekazywania szkoły rada gminy upoważniona jest do podjęcia dwóch uchwał: intencyjnej, wyrażającej wyłącznie zamiar przekazania szkoły i ostatecznej, zwanej też władczą. W procesie zmierzającym do przekazania prowadzenia szkoły organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje tylko jedną uchwałę. Uchwała ta, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy, daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły. W szczególności podjęcie uchwały pozwala na dokonanie przewidzianego w art. 5 ust. 5I powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrokiem z 26 listopada 2014 r. sygn. II SA/Ke 551/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. G. na uchwałę z 27 lutego 2013 r. z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały intencyjnej. Nie badał wobec tego legalności (zgodności z prawem) podjęcia tzw. intencyjnej uchwały. Tym niemniej kontrolując procedurę przyjmowania zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie, że przedmiot obu uchwał był w istocie taki sam, tj. doprowadzenie do przekazania ww. placówek osobie fizycznej. Tym samym wszelkie opinie dotyczące uchwały z 27 lutego 2013 r., odnoszą się w istocie do uchwały z 30 kwietnia 2013 r. (pomijając już ocenę, że świetle przepisów ustawy o systemie oświaty Rada Miejska w Staszowie powinna podjąć tylko jedną uchwałę tj. w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły i przedszkola).
W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprzekazania projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym, tj. naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 854 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty, jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana powiadomić, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.
Z kolei art. 19 ust. 1 zd. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2 zd. 1).
Z przepisu tego wynika, że wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Z tym, że przedstawienie do zaopiniowania jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
W aktach administracyjnych znajdują się dwa pisma z 16.01.2013r., w których Gmina Staszów zwróciła się do Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w Staszowie oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego – Zarząd Oddziału w Staszowie, tj. do związków zawodowych reprezentujących pracowników Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, o wyrażenie opinii w zakresie projektu uchwał w sprawie przekazania prowadzenia tych placówek. W piśmie z 14.02.2013r. NSZZ "Solidarność", a w piśmie z 21.02.2013r. ZNP pozytywnie zaopiniowały przekazanie ww. placówek osobie fizycznej (E. C.). Opinie powyższe zostały podtrzymane przez odpowiednio Prezesa NSZZ "Solidarność" M. P. oraz Prezesa Oddziału ZNP Z. B. na posiedzeniu Komisji Edukacji, Kultury i Sportu w dniu 26.02.2013r. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty został więc zachowany. Z pisma Związku Zawodowego "Solidarność 80" Komisja Międzyzakładowa w Staszowie z 7 maja 2014 r. (k. 109) wynika zaś, że ww. związek zawodowy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie prowadził działalności w Szkole Podstawowej i Przedszkolu w Wiśniowej.
NSZZ "Solidarność", jak wynika ze statutu tego Związku, jest ogólnokrajowym związkiem zawodowym, którego terenem działania jest obszar RP. Jest zatem reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała została zaopiniowana przez reprezentatywną organizacją związkową, to nie został naruszony przepis prawa materialnego tj.art.19 ust.1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Zarzut nieprzedstawienia takiej organizacji związkowej projektu zaskarżonej uchwały jest wskutek tego chybiony.
Pozytywna opinia związków zawodowych faktycznie dotyczyła przekazania prowadzenia zespołu placówek, tym niemniej wyraźnie wskazano, z jakich placówek zespół ten się składa, tj. ze Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. Placówki te określono w sposób wystarczający, aby umożliwić ich identyfikację i nie ma wątpliwości, że związki zawodowe opiniowały przekazanie tych właśnie dwóch placówek.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty w kontekście obowiązku powiadomienia w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki, pracowników szkoły lub placówki o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Pismami z 27.02.2013r. doręczonymi przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie Burmistrz Miasta i Gminy Staszów poinformował pracowników szkoły i przedszkola w Wiśniowej o terminach i przyczynach przekazania tych placówek, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach tej zmiany, a także nowych warunkach pracy i płacy. Skarżąca odebrała ww. korespondencję w dniu 28 lutego 2013 r., a pozostali w dniach 27-28 lutego 2013r. Sześciomiesięczny termin został więc zachowany. Okoliczność, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 kwietnia 2013 r. jest w tym zakresie bez znaczenia, ponieważ w ww. przepisie mowa jest o obowiązku zawiadomienia wskazanych tam podmiotów, nie zaś o obowiązku podjęcia w tym terminie uchwały.
Pismami z 18.02.2013r. i 20.02.2013r. Burmistrz Miasta i Gminy Staszów przedłożył Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty projekt uchwały w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, a pismem z 28.02.2013r. Kurator wyraził pozytywną opinię w tej kwestii. Okoliczność, że organ nadzoru pedagogicznego opiniował projekt uchwały z 27.02.3013r., a nie projekt zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z 30 kwietnia 2013 r., nie może oznaczać uchybienia w obowiązku uzyskania pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego, skoro jak to już wyżej wyjaśniono, uchwały te dotyczą tego samego tj. przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej tej samej osobie fizycznej. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia w ww. zakresie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty
Zgodnie z art.5 ust.5h pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły. Określenia obwodu szkoły dokonuje się zatem w umowie o przekazaniu osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie szkoły.
Zaskarżona uchwała stanowi, że obwód publicznej szkoły podstawowej pozostaje bez zmian, czyli tak jak podnosi to skarżąca, w uchwale o przekazaniu szkoły osobie fizycznej w istocie ustalono obwód szkoły. Jednak w ocenie Sądu zawarcie takiego rozstrzygnięcia nie jest uchybieniem, które miałoby wpływ na ważność zaskarżonej uchwały. Strony umowy zawartej w trybie art.5h ustawy o systemie oświaty muszą bowiem uzgodnić i wskazać, czy szkole ustala się obwód.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, również okoliczność, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzorczemu, tj. Wojewodzie Świętokrzyskiemu dopiero w dniu 9 maja 2013 r., tj. po upływie 7-dniowego ustawowego terminu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Dotyczy bowiem postępowania nadzorczego wojewody, a nie trybu podejmowania uchwały. Poza tym przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące nadzoru nad działalnością gminną (rozdział 10) nie przewidują ujemnych skutków dla samej uchwały (por. wyrok NSA z 22 listopada 1990 r., sygn. SA/Gd 965/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 11).
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, aczkolwiek narusza interes prawny skarżącej, została podjęta zgodnie z prawem, przez uprawniony organ, we właściwym trybie. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenie jej nieważności.
W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
A. G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszeni prawa materialnego, tj.:
1) art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty oraz art. 19 ust. 1 i2 ustawy o związkach zawodowych przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedstawienie projektu uchwały do zaopiniowania jednej z trzech organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz przez uznanie, że obowiązek wynikających z tych przepisów został wypełniony, podczas gdy projekt właściwej uchwały nie został w ogóle przedstawiony związkom zawodowym celem wyrażenia opinii;
2) art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty przez jego błędne zastosowanie uznanie, że przedłożenie do zaopiniowania kuratorowi oświaty podjętej bez podstawy prawnej uchwały "intencyjnej" o zamiarze przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły i Przedszkola w Wiśniowej jest wystarczające dla wypełnienia obowiązku wynikającego z powołanego przepisu, w sytuacji, gdy projekt właściwej uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły nie został w ogóle przedstawiony Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty celem wyrażenia opinii;
3) art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty przez niepowiadomienie przez jednostkę samorządu terytorialnego, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły do prowadzenia osobie fizycznej, pracowników szkoły oraz zakładowych organizacji związkowych o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy;
4) zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z brakiem kompetencji Rady Miejskiej w Staszowie do ustalenie obwodu dla przekazywanej zaskarżoną uchwałą szkoły.
Na tych podstawach wnosiła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w całości;
2) w przypadku braku podstaw do wydania orzeczenia jak w pkt 1 o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;
3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przy ocenie zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego należy uwzględnić konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a z drugiej strony konstytucyjną zasadę ustrojową – zasadę decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotna część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". To przyznanie konstytucyjnie chronionej samodzielności samorządu terytorialnego jest wartością, którą należy uwzględnić przy wykładni przepisów prawa. Rygorystyczna, formalistyczna wykładnia przepisów prawa nie może godzić w samodzielność samorządu terytorialnego, w tym zatem w ocenę zgodności z prawem podejmowanych aktów, które mają realizować zadania własne samorządu terytorialnego.
Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256., poz. 2572 ze zm.) reguluje w art. 5 ust. 5g do ust 5l przesłanki materialnoprawne i formę prawną przekazania prowadzenia szkoły. Według art. 5 ust. 5g tej ustawy, "Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osoby, o której mowa w ust. 5ga, lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły", Realizacja tej kompetencji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego następuje przy zachowaniu współdziałania z organem sprawującym nadzór pedagogiczny oraz reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Dodatkowym również elementem procedury przekazania jest obowiązek powiadomienia, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki, oraz zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.
Procedura przekazania jest złożona, wieloetapowa, a jej zachowanie wymaga podjęcia czynności z zachowaniem współdziałania i zachowaniem wymogu zawiadomienia, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki pracowników szkoły oraz zakładowej organizacji związkowej. Nie można zatem wiązać podstaw do zastosowania sankcji nieważności uchwały Rady Miejskiej w Staszowie z 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVIII/366/13 w przedmiocie przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej z niewłaściwą nazwą uchwały rozpoczynającej procedurę przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej, uchwałą z 17 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13. Niewłaściwe określenie nazwy uchwały nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia konsekwencji uzasadniających stosowanie sankcji nieważności. Tym samym nie można stwierdzić naruszenia przepisów prawa wywiedzionych w podstawach kasacyjnych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 167). Został spełniony wymóg zaopiniowania zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej przez NSSZ "Solidarność" w Staszowie. NSSZ "Solidarność" jest reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (tj. Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). Przedstawienie do zaopiniowania jednej z organizacji związkowych reprezentatywnych oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. W sprawie przekazana prowadzenia Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej, uchwała z 27 lutego 2003 r. została przedstawiona do opinii Świętokrzyskiemu Kuratorowi Oświaty, który wyraził opinię pozytywną.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. Obowiązek ten przez jednostkę samorządu terytorialnego został dopełniony. Zasadnie Sąd wywiódł, że art. 5 ust. 5l reguluje termin 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki powiadomienia pracowników i zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania prowadzenia szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy, a nie termin podjęcia uchwały o przekazaniu. Dla oceny wypełnienia tego obowiązku miała znaczenie tożsamość przedmiotu uchwały z 27 lutego 2013 r. nr XXXV/337/13 z uchwałą z 30 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/366/13.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można zasadnie zarzucić naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności w oparciu wyłącznie o formalistyczną wykładnię przepisów prawa, z której z niewłaściwej nazwy nadanej uchwale wyprowadzona zasadność stosowania sankcji nieważności.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.