I OSK 818/09

I OSK 818/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch
Jerzy Dudek /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 655/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-11-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 § 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art. 227, art. 229, 230, art. 328 § 2, art. 316 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art. 37, art. 106
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 1999 nr 6 poz 47
§ 16
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jerzy Dudek (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 655/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu z [...] stycznia 1999 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 665/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 1999 r.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sporny rozkaz personalny wydany został na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), w związku z koniecznością usytuowania J. S. w strukturze nowoutworzonej jednostki Policji, powstałej w związku z reformą administracyjną kraju, którą wdrożono z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, po. 872 ze zm.). Mocą tego rozkazu J. S. odwołano z dotychczas zajmowanego stanowiska starszego asystenta Zespołu Finansów likwidowanej Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu i z tymi samymi składnikami uposażenia mianowano na równorzędne stanowisko starszego asystenta Zespołu Finansów Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu. Organ wskazał, że wydanie tego rozkazu nie łączyło się z uzyskaniem przez J. S. dodatkowych praw, bądź nałożeniem na nią jakichkolwiek nowych obowiązków. Ponadto podobne rozkazy personalne o mianowaniu na stanowiska służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu sporządzono w stosunku do wszystkich policjantów tej jednostki.
Odnosząc się do zarzutu J. S. dotyczącego zaniechania mianowania jej na stanowisko głównej księgowej, organ wskazał, że działalność organów Policji w sprawach organizacyjnych i kadrowych jest szczegółowo reglamentowana przepisami obowiązującego prawa. Uwaga ta dotyczy też rozkazów personalnych o mianowaniu policjantów na określone stanowiska służbowe, łączących się z określeniem składników należnego im uposażenia. Dlatego też niemożliwe było mianowanie J. S. na stanowisko, które nie zostało utworzone w strukturze Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu. Organ wyjaśnił ponadto, że ze względu na stosunkowo niską liczbę przydzielonych jednostce etatów policyjnych, urzędujący wówczas Komendant Powiatowy Policji w Kołobrzegu podjął decyzję o utworzeniu tzw. "cywilnego" stanowiska głównego księgowego, na którym został zatrudniony urzędnik państwowy, nieposiadający statusu funkcjonariusza Policji. Rozwiązanie takie zostało wdrożone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów administracji rządowej i innych jednostek (Dz. U. nr 49, poz. 306, tabela III, pkt. I, poz. 2).
Konkludując, organ stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia roszczeń J. S. dotyczących mianowania jej na stanowisko policyjne głównej księgowej oraz przyznania związanej z tym awansem podwyżki uposażenia.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na skutek odwołania J. S., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie nr [...] z dnia [...] października 2007 r.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Odnosząc się do zawartego w treści odwołania zarzutu niedoręczenia odwołującej się rozkazu personalnego nr [...], Komendant Główny Policji wskazał, że J. S. zapoznała się z treścią tego rozkazu, co wynika z faktu doręczenia jej w dniu [...] stycznia 2000 r. dokumentów emerytalnych, w których wskazano nazwę stanowiska służbowego. A zatem, zdaniem organu, od tej daty odwołująca się znała treść rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r. i nie zgłaszała w tym zakresie żadnych roszczeń do organu administracji. Organ wskazał również, że istotnie w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia przedmiotowego rozkazu personalnego, tj. dokumentu wskazującego konkretny dzień, w którym czynność ta została dokonana. Odnosząc się do tej okoliczności, organ podniósł, że doręczenie decyzji jest czynnością materialnotechniczną, z której dokonaniem prawo wiąże niektóre określone skutki prawne np. rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Natomiast brak potwierdzenia doręczenia w aktach sprawy nie wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona stronie, tym bardziej, że stosowana była również praktyka doręczania stronie wyciągu ze zbiorczego rozkazu personalnego lub ogłaszania treści decyzji administracyjnej. Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę, organ uznał, że podniesione w odwołaniu wadliwe doręczenie stronie rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 1999 r. stanowi uchybienie formalne. Organ podkreślił, że uchybienie tego typu nie zostało wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. jako przesłanka pozytywna, której wystąpienie stanowi jedną z wad powodujących usunięcie decyzji z obrotu prawnego i dlatego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu.
Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji wniosła J. S., żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Organom obu instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym przepisów art. 32 ust. 2, art. 37, art. 38, art. 106 ust. 1 art. 121 ust. 1 powołanej ustawy o Policji oraz art. 18 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, po. 872 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. Nr 6, poz. 47). Skarżąca zarzuciła również naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 - 11 k.p.a., zasad obowiązujących przy wydawaniu decyzji oraz przepisów o ich doręczaniu.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego powyższą skargę sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca zatrudniona była w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. jako funkcjonariusz w Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu. Rozkaz ten został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 lit. f ustawy o Policji i miał na celu usytuowanie skarżącej w strukturze zreformowanej Komendy Policji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w strukturze Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu, powstałej w miejsce Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu w związku z reformą administracyjną, nie utworzono stanowiska głównego księgowego, które mógłby objąć funkcjonariusz Policji. Ponadto w Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu nigdy nie istniało policyjne stanowisko głównego księgowego. Utworzenie "cywilnych" stanowisk głównych księgowych było podyktowane deficytami etatów policyjnych, które przeznaczono w pierwszej kolejności na zabezpieczenie potrzeb pionu kryminalnego oraz prewencji. Fakt ten wynika z załącznika nr 1 do rozkazu organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. wprowadzającego z dniem 1 stycznia 1999 r. etaty Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu. W pkt 2 załącznika dla samodzielnego stanowiska głównego księgowego przewidziano etat cywilny. Komendant Policji w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15.04.1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów administracji rządowej i innych jednostek (Dz. U. nr 49, poz. 306, tabela III, pkt I, poz.2), utworzył tzw. stanowisko cywilne głównego księgowego i z dniem [...] stycznia 1999 r. został zatrudniony na tym stanowisku urzędnik państwowy, nieposiadający statusu funkcjonariusza policji.
W związku z powyższym sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż dokumenty złożone przez J. S. w żaden sposób nie potwierdzają mianowania jej na stanowisko głównego księgowego.
Sąd podzielił również stanowisko organów obu instancji, iż rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu nr [...] z [...] stycznia 1999 r., o którego stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca, wydany został w oparciu o prawidłową podstawę prawną i przez uprawniony do tego podmiot.
Jednakże, jak podkreślił sąd, powyższe nie oznacza, że rozkaz ten nie jest obarczony wadą prawną wynikającą z faktu jego niedoręczenia skarżącej w sposób prawidłowy. Istotnie bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego rozkazu, czego zresztą organ nie kwestionuje. Nie oznacza to jednak, że skarżąca nie wiedziała o wydanym rozkazie personalnym, jej podpis widnieje bowiem na wniosku o przyznanie świadczeń emerytalnych, w którym znalazły się szczegółowe adnotacje dotyczące nazwy zajmowanego przez nią stanowiska i macierzysta komórka organizacyjna. Ponadto w aktach sprawy, na kopii rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu nr [...], dotyczącego rozwiązania stosunku służbowego, widnieje własnoręczny podpis skarżącej z datą [...] lutego 2000 r. Istotne dla sprawy jest również, że skarżąca wystąpiła do organu dnia [...] kwietnia 2005 r. o wydanie poświadczonej kserokopii rozkazu personalnego nr [...] i, jak wynika zarówno z akt sprawy, jak i złożonego na rozprawie przed sądem w dniu 28 listopada 2008 r. oświadczenia, nie wystąpiła ona wówczas ze środkiem odwoławczym w zwykłym trybie. Ponadto nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że występując do organu o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r., znała dokładne jego brzmienie i jego istotne parametry prawne.
Ponadto, jak wskazał sąd, rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu nr [...] z [...] stycznia 1999 r. był już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Sz 1139/06 oddalił skargę J. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Decyzją tą organ, rozpoznając wniosek skarżącej o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 1999 r., odmówił jego zmiany. Również w tej sprawie J. S., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podniosła zarzut związany z niedoręczeniem jej rozkazu personalnego nr [...].
Sąd w niniejszej sprawie podniósł, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie badał skargę również pod tym kątem i jej nie uwzględnił, to oznacza, że uznał, iż rozkaz personalny nr [...] będący przedmiotem zaskarżenia nie tylko nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia, ale uznał również, że wszedł on do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna, gdyż dyspozycja art. 155 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych. Okoliczność zaś, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie kwestia braku doręczenia rozkazu personalnego nie została podniesiona, nie oznacza, że nie była ona przedmiotem rozważań tego Sądu.
Podsumowując swoje rozważania, sąd wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oddalający skargę był, zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wiążący zarówno dla organu jak i dla sądu rozpoznających sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...].
Ponadto sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...].
J. S., działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
1) art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 227 i 229 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z faktów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji, gdy skarżąca przytoczyła te fakty jako istniejące oraz przyznane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007 r. (str. 5 – rzeczywiste wykonywanie funkcji głównego księgowego);
2) art. 230 k.p.c., bowiem skarżąca wypowiadała się w sposób przeciwstawny do twierdzeń organu, a sąd nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;
3) art. 328 § 2 k.p.c. przez niedostateczne uzasadnienie wyroku w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, a zwłaszcza niewyjaśnienie, na jakiej podstawie sąd uznał, że skarżąca nie spełniła przesłanek formalnoprawnych do potwierdzenia wykonywania funkcji głównego księgowego policyjnego, niewyjaśnienie przyczyn, dla których odmówił wiarygodności dowodom wskazanym przez skarżącą oraz uznał za udowodnione fakty, którym zaprzeczała skarżąca;
4) art. 316 § 1 k.p.c. poprzez niewzięcie pod uwagę przez sąd stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, tj. faktu przyznania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie wykonywania przez skarżącą czynności głównego księgowego policyjnego.
II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 37 i art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) polegające na przyjęciu, że w konkretnym stanie faktycznym w/w przepisy nie mają zastosowania w odniesieniu do twierdzeń wskazywanych przez skarżącą;
2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) poprzez przyjęcie, że cytowana ustawa nie miała zastosowania w odniesieniu do Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu – zobowiązując do wprowadzenia nowej struktury organizacyjnej w terminie do 30 listopada 1998 r.;
3) § 26 pkt 11 lit. e oraz pkt 3 zał. Nr 1 Zarządzenia Nr 22 Komendanta Głównego Policji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KG Policji Nr 5, poz. 21) przez przyjęcie, że cytowany przepis nie miał zastosowania do Rejonowej Komendy Policji w Kołobrzegu;
4) § 16 rozporządzenia MSWiA z 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. Nr 6, poz. 47) przez przyjęcie, że § 16 dotyczący wejścia rozporządzenia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. nie dotyczył skarżącej.
Zdaniem skarżącej, sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni wskazanych przepisów i nie wyjaśnił, czy organ, nie potwierdzając wykonywania przez skarżącą obowiązków głównego księgowego, działał zgodnie z prawem.
Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej J. S. wskazała, iż obowiązki głównego księgowego pełniła ponad 18 miesięcy, organizując od podstaw komórkę księgowości. Dlatego też, zdaniem skarżącej, Komendant Powiatowy Policji w Kołobrzegu miał obowiązek, na podstawie załącznika Nr 4 do rozporządzenia MSWiA z dnia 31 grudnia 1998 r., uregulować prawnie stanowisko służbowe skarżącej na dzień 1 stycznia 1999 r., dokonując zmiany w dotychczasowym rozkazie organizacyjno – kadrowym, a następnie na tej podstawie wydać rozkaz personalny formalnie potwierdzający zajmowanie przez J. S. stanowiska głównego księgowego Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu.
Tymczasem, jak wskazała skarżąca, komendant obowiązku tego nie dopełnił, zaś argument o utworzeniu "cywilnego" stanowiska głównego księgowego z dniem [...] stycznia 1999 r. nie ma związku ze sprawą prawnego uregulowania statusu zawodowego skarżącej.
Skarżąca podniosła, że sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy w sytuacji faktycznego wykonywania przez nią obowiązków głównego księgowego w okresie powyżej 12 miesięcy organ nie naruszył prawa, nie potwierdzając tej okoliczności w rozkazie nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., pomimo wcześniejszego zapewnienia przełożonych służbowych o formalnym powierzeniu skarżącej funkcji głównego księgowego policji.
Skarżąca podkreśliła, że w dniu [...] stycznia 1999 r. zatrudniono na cywilnym stanowisku głównego księgowego J. W., a z opóźnieniem, w dniu [...] stycznia 1999 r., potwierdzono funkcję skarżącej zajmowaną na wcześniejszym stanowisku – już przez nią nie wykonywanym – starszego asystenta zespołu finansów, zmieniając jedynie nazwę Komendy, co stanowiło, w jej ocenie, odstępstwo od obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia MSWiA z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów.
Ponadto, zdaniem skarżącej, nie zasługuje na uwzględnienie przyjęte przez sąd stanowisko organu, że z powodu deficytu etatów policyjnych, które przeznaczono w pierwszej kolejności na zabezpieczenie potrzeb pionu kryminalnego i prewencji, komendant utworzył "cywilne" stanowisko głównego księgowego. Ta okoliczność nie dotyczy bowiem skarżącej, która była policjantką od dnia [...] sierpnia 1980 r. i pełniła służbę w pionie finansowo – księgowym również w Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu, w związku z czym nie było przeszkód natury faktycznej ani prawnej do utworzenia z dniem 1 stycznia 1999 r. policyjnego stanowiska głównego księgowego.
Skarżąca wskazała ponadto, iż sąd pierwszej instancji, czyniąc odmienne od jej twierdzeń ustalenia w przedmiotowej sprawie, przyjął za prawidłowy i zgodny ze stanem prawnym i faktycznym pogląd organów policji odnośnie do braku stanowiska policyjnego głównego księgowego w Powiatowej Komendzie Policji w Kołobrzegu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, by zachodziła którakolwiek ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, w związku z czym, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zbadać sprawę wyłącznie pod kątem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.
W pierwszej kolejności sąd drugiej instancji uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Skarżąca zarzuciła bowiem naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a., zgodnie z którym, do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., zwanej dalej k.p.c.).
Art. 106 § 3 p.p.s.a. upoważnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, z urzędu lub na wniosek strony, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie mogło zatem dojść do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów art. 227, art. 229 oraz art. 230 k.p.c., które w postępowaniu przed sądem administracyjnym stosuje się tylko w przypadku, gdy takie uzupełniające postępowanie dowodowe jest prowadzone.
W związku z powyższym, brak wskazania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skutkuje tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, zobligowany był do uznania za wiążącą ocenę okoliczności faktycznych sprawy dokonaną w zaskarżonym wyroku.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, sąd nie dopuścił się również naruszenia art. 316 § 1 k.p.c., zgodnie z którym, po zamknięciu rozprawy sąd wydaje wyrok, biorąc za podstawę stan rzeczy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy; w szczególności zasądzeniu roszczenia nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że stało się ono wymagalne w toku sprawy. Sąd nie naruszył również art. 328 § 2 k.p.c. określającego elementy uzasadnienia wyroku wydawanego w sprawach cywilnych. Wskazane normy prawne mają bowiem zastosowanie w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawach cywilnych i żaden przepis p.p.s.a. nie upoważnia do odpowiedniego ich stosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym, skoro sąd pierwszej instancji nie stosował art. 316 § 1 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c., nie mógł dopuścić się ich naruszenia.
Ponadto sąd drugiej instancji nie podzielił wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W szczególności za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 37 ustawy o Policji, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone.
Z literalnej wykładni powołanego przepisu wynika, iż jego dyspozycję stosuje się wyłącznie w sytuacji powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości. Ratio legis wprowadzenia tej regulacji prawnej było umożliwienie powierzenia policjantowi zadań innych niż wykonywane, na warunkach określonych w przepisie w sytuacjach szczególnych, z reguły w przypadku zmian kadrowych pociągających za sobą likwidację stanowiska zajmowanego przez policjanta (por. W. Kotowski, Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.07.43.277), [w:] W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX).
Odnosząc dyspozycję art. 37 ustawy o Policji do okoliczności niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, iż przepis ten nie miał zastosowania w sytuacji prawnej skarżącej J. S. Zarówno z akt administracyjnych, jak i sądowych przedmiotowej sprawy wynika bowiem, iż nie nastąpiło powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków służbowych głównej księgowej policji w rozumieniu powołanego przepisu.
W związku z tym, iż w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, sąd drugiej instancji ustalił, iż J. S. wykonywała jedynie czynności mieszczące się w zakresie obowiązków głównej księgowej, natomiast nigdy formalnie nie powierzono jej wykonywania tych obowiązków w rozumieniu art. 37 ustawy o Policji.
Jak wynika z dokumentów przedstawionych w aktach sprawy, w okresie pełnienia przez skarżącą służby w Komendzie Rejonowej Policji w Kołobrzegu aż do dnia 31 grudnia 1998 r. nie istniało w przedmiotowej komendzie stanowisko głównego księgowego. Zatem do 31 grudnia 1998 r. nie istniała prawna możliwość powierzenia J. S. pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku głównego księgowego policji, skoro takiego stanowiska w macierzystej komendzie skarżącej nie wyodrębniono.
Powyższą tezę potwierdza między innymi treść rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Kołobrzegu z dnia [...] marca 1998 r., dotyczącego podwyższenia J. S. dodatku służbowego. W uzasadnieniu rozkazu wskazano jednoznacznie, iż "starszy aspirant J. S. od lipca 1997 r. nieetatowo wykonuje obowiązki głównej księgowej w związku z przejęciem przez Komendę Rejonową Policji w Kołobrzegu obowiązków dysponenta trzeciego stopnia". Ponadto w treści tego rozkazu wskazano, iż starszy aspirant J. S. zajmuje stanowisko służbowe starszego asystenta Zespołu Finansów (k. 14 tomu II akt administracyjnych).
Wprawdzie w umowie rachunku bankowego z dnia [...] lipca 1997 r., zawartej pomiędzy Narodowym Bankiem Polskim Oddziałem Okręgowym w Koszalinie a Komendą Rejonową Policji w Kołobrzegu, jako reprezentanta Komendy wskazano "J. S. – Głównego Księgowego Policji" (k. 25 tomu II akt administracyjnych), jednakże, wobec braku stanowiska głównej księgowej w ówczesnej strukturze Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu, a co za tym idzie, braku możliwości pełnienia przez skarżącą funkcji głównej księgowej Policji, takie określenie stanowiska skarżącej jest obojętne z punktu widzenia skutków prawnych.
Stanowisko głównego księgowego w strukturach Policji w Kołobrzegu wprowadzono w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15.04.1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników urzędów administracji rządowej i innych jednostek (Dz. U. nr 49, poz. 306, tabela III, pkt I, poz.2) dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. na mocy rozkazu organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. już w zreformowanej Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu, przekształconej z Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu, przy czym etat głównego księgowego objąć miała osoba cywilna – "urzędnik państwowy nie posiadający statusu funkcjonariusza Policji" (rozkaz organizacyjny nr [...] z załącznikiem dołączone do zarządzenia Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji – w aktach administracyjnych).
Zatem, stosownie do treści powołanego rozkazu organizacyjnego, skarżąca, jako funkcjonariusz policji, nie mogła objąć etatu głównej księgowej w Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu również z dniem 1 stycznia 1999 r. W dniu [...] stycznia 1999 r. na stanowisku głównego księgowego Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu został zatrudniony urzędnik państwowy nie będący funkcjonariuszem Policji.
W rezultacie powyższej oceny za niezasadny należy również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.
Zgodnie z treścią art. 106 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana uposażenia policjanta następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, iż jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej, przy czym, w myśl art. 106 ust. 3, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Cytowany przepis ustawy o Policji określa zatem w sposób ogólny przesłankę zmiany uposażenia policjanta (ust. 1), a ponadto wskazuje sposób obliczania uposażenia (ust. 2) oraz przesłanki wygaśnięcia prawa do uposażenia (ust. 3).
Okolicznością, która, zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji mogłaby uzasadniać zmianę uposażenia policjanta, byłoby powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w rozumieniu art. 37 ustawy o Policji.
Skoro, jak wynika z powyższych ustaleń, takie powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku nie nastąpiło, a ponadto nie wystąpiły inne okoliczności uzasadniające zmianę uposażenia skarżącej na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, sąd pierwszej instancji, uznając, że cytowany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, nie dopuścił się naruszenia tego przepisu.
Należy również przyjąć, iż sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 106 ust. 2 i 3 ustawy o Policji (powstanie prawa do uposażenia, zmiana uposażenia, wygaśnięcie prawa do uposażenia), gdyż brak było przesłanek do zastosowania tych norm prawnych w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej J. S. Sporny rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., którego stwierdzenia nieważności odmówiły organy administracji obu instancji, wydany bowiem został w związku z koniecznością usytuowania J. S. w strukturze nowoutworzonej jednostki Policji, powstałej w związku z reformą administracyjną kraju, którą wdrożono z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, po. 872 ze zm.). Mocą tego rozkazu J. S. odwołano z dotychczas zajmowanego stanowiska starszego asystenta Zespołu Finansów likwidowanej Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu i z tymi samymi składnikami uposażenia mianowano na równorzędne stanowisko starszego asystenta Zespołu Finansów Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu, przy czym wydanie tego rozkazu nie łączyło się z uzyskaniem przez J. S. dodatkowych praw, bądź nałożeniem na nią jakichkolwiek nowych obowiązków.
W tym miejscu warto podkreślić, iż skarżąca z racji wykonywania przez nią nieetatowo czynności głównej księgowej w Komendzie Rejonowej Policji w Kołobrzegu otrzymywała podwyższony rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. dodatek służbowy.
Kolejny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Zdaniem skarżącej, naruszenie to polega na przyjęciu, że cytowany przepis, zobowiązujący do wprowadzenia nowej struktury organizacyjnej w terminie do 30 listopada 1998 r., nie miał zastosowania do Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu.
W myśl art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy ministrowie i centralne organy administracji rządowej, nadzorujący terenowe organy rządowej administracji specjalnej, których zadania z dniem 1 stycznia 1999 r. są przejmowane odpowiednio przez samorządy województw, powiaty, kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży działających pod zwierzchnictwem wojewodów oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży działających pod zwierzchnictwem starostów, w terminie do dnia 30 listopada 1998 r., zapewnią dostosowanie ich organizacji, w ramach swoich kompetencji, do organizacji administracji publicznej określonej w ustawach, o których mowa w art. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Hipotezą cytowanej normy objęci zostali ministrowie i centralne organy administracji rządowej, nadzorujący terenowe organy rządowej administracji specjalnej i do tych organów skierowana została dyspozycja tej normy prawnej.
Skoro Komendant Powiatowy Policji w Kołobrzegu, który wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., którego stwierdzenia nieważności odmówiły organy w niniejszej sprawie, nie był adresatem cytowanej normy prawnej, to nie mógł jej zastosować, a co za tym idzie, nie miał prawnej możliwości naruszenia jej dyspozycji.
Zatem zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uznać należy za całkowicie chybiony.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie § 26 pkt 11 lit. e/ oraz pkt 3 zał. Nr 1 Zarządzenia Nr 22 Komendanta Głównego Policji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KG Policji Nr 5, poz. 21) przez przyjęcie, że cytowany przepis nie miał zastosowania do Rejonowej Komendy Policji w Kołobrzegu. Zarzut ten również pozbawiony jest podstaw.
Przepis § 26 pkt 11 lit. e/ oraz pkt 3 cytowanego zarządzenia stanowi, iż do zakresu działania komendy powiatowej Policji należy realizowanie zadań służby wspomagającej Policji na obszarze powiatu poprzez realizację zadań w zakresie budżetu, działalności pozabudżetowej, rachunkowości oraz związanych z tym czynności wynikających z przepisów prawa finansowego – stosownie do posiadanych uprawnień dysponenta środków budżetowych.
Z kolei w myśl pkt 3 załącznika Nr 1 do zarządzenia Nr 22/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 3 listopada 1998 r. określającego zasady prowadzenia ewidencji etatu jednostki Policji, zmiany w etacie jednostki Policji wprowadza się rozkazem organizacyjnym wydanym z co najmniej miesięcznym wyprzedzeniem w stosunku do daty wejścia w życie, przy czym zmian w odniesieniu do komórek i ogniw organizacyjnych komendy powiatowej Policji oraz komisariatów Policji dokonuje komendant powiatowy Policji.
Dokonując oceny wskazanego zarzutu, podnieść należy, iż przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w niniejszej sprawie była decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] października 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 1999 r., mocą którego J. S. odwołano z dotychczas zajmowanego stanowiska starszego asystenta zespołu finansów likwidowanej Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu i z tymi samymi składnikami uposażenia mianowano na równorzędne stanowisko starszego asystenta zespołu finansów Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu.
Wojewódzki sąd administracyjny nie oceniał natomiast zgodności z prawem, skuteczności oraz celowości działań Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu w zakresie realizacji zadań dotyczących budżetu, działalności pozabudżetowej, rachunkowości oraz związanych z tym czynności wynikających z przepisów prawa finansowego, gdyż nie należy to do kompetencji tego sądu.
Ponadto, odnośnie do zarzutu naruszenia pkt 3 załącznika Nr 1 do zarządzenia Nr 22/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 3 listopada 1998 r. określającego zasady prowadzenia ewidencji etatu jednostki Policji, należy podnieść, że zmiany w etatach w utworzonej z dniem 1 stycznia 1999 r. Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu dokonywane były, stosownie do treści powołanego przepisu, w drodze rozkazów organizacyjnych wydawanych przez Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu.
Z kolei podnoszone przez skarżącą niedotrzymanie przez ten organ przy wydawaniu rozkazów miesięcznego terminu poprzedzającego wejście w życie zarządzenia nie uzasadnia stwierdzenia nieważności rozkazów wprowadzających zmiany w etacie jednostki Policji, gdyż taka sankcja nie wynika z żadnego przepisu prawa.
W skardze kasacyjnej J. S. zarzuciła również naruszenie § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. Nr 6, poz. 47) przez przyjęcie, że § 16 dotyczący wejścia rozporządzenia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. nie miał zastosowania do skarżącej.
Należy ponownie podkreślić, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., którego stwierdzenia nieważności odmówiły w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji, wydany został na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z koniecznością usytuowania J. S. w strukturze nowoutworzonej jednostki Policji, powstałej w związku z reformą administracyjną kraju, którą wdrożono z dniem 1 stycznia 1999 r.
Przepisy cytowanego rozporządzenia, w tym § 16, z dniem wejścia w życie objęły również skarżącą jako funkcjonariusza Policji, czego sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie kwestionuje.
Z uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika, iż analizowany zarzut naruszenia § 16 rozporządzenia dotyczy w istocie naruszenia tych przepisów rozporządzenia, które dotyczą wzrostu uposażenia policjanta z tytułu awansu oraz dodatków do uposażenia policjanta związanych z tym awansem. Skoro jednak wydanie rozkazu nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. nie łączyło się z uzyskaniem przez J. S. dodatkowych praw, bądź nałożeniem na nią jakichkolwiek nowych obowiązków, nie było podstaw do zastosowania wobec niej tych przepisów, a co za tym idzie, nie doszło do naruszenia prawa poprzez ich niezastosowanie wobec skarżącej.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazała również na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, na które sąd, jej zdaniem, w niniejszej sprawie nie zwrócił uwagi. W pierwszej kolejności zarzuciła organom administracji nieprawidłowości w zakresie doręczania jej rozkazów personalnych: rozkazu nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 1999 r., którego, jak podnosi skarżąca, nigdy jej nie doręczono ani w żaden inny sposób nie powiadomiono jej o jego treści oraz rozkazu nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 1999 r. dotyczącego zwolnienia skarżącej ze służby z dniem [...] września 1999 r.
W związku z tym, iż w niniejszej sprawie sąd badał legalność odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 1999 r., sąd nie oceniał prawidłowości doręczenia skarżącej rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 1999 r., który był przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 227/04, zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. oddalającym skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, iż organ administracji pierwszej instancji dopuścił się uchybienia w zakresie doręczenia skarżącej rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r., gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego rozkazu. Niemniej jednak naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego - rozkazu personalnego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.
Na marginesie wskazać należy, iż wadliwość doręczenia przedmiotowego rozkazu nie może w tym wypadku oznaczać, że skarżąca nie wiedziała o jego wydaniu. Jej podpis widnieje na wniosku o przyznanie świadczeń emerytalnych, w którym znalazły się szczegółowe adnotacje dotyczące nazwy zajmowanego przez nią stanowiska i macierzysta komórka organizacyjna, zaś w aktach sprawy na kopii rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu nr [...], dotyczącego rozwiązania stosunku służbowego, widnieje własnoręczny podpis skarżącej z datą [...] lutego 2000 r. O tym, iż skarżąca wiedziała o wydaniu rozkazu nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. świadczy również okoliczność, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. wystąpiła do organu o wydanie poświadczonej kserokopii tego rozkazu.
W związku z powyższym, sąd pierwszej instancji, dostrzegając wadliwość doręczenia skarżącej przedmiotowego rozkazu personalnego i uznając jednocześnie, iż wadliwość ta nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności tego rozkazu w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., nie dopuścił się naruszenia prawa.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazała również na niczym nieuzasadnioną przewlekłość postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie.
W tym miejscu wskazać należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego, którego przepisy znajdują zastosowanie w przypadku rozkazów personalnych, będących aktami administracyjnymi, oraz ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera szczególne regulacje mające zapobiegać przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej. W sytuacji uchybienia przez organ terminowi załatwienia sprawy administracyjnej, stronie przysługuje zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Organ ten, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2 k.p.a.). Z kolei w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia uzna zażalenie za niezasadne, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie wydania aktu administracyjnego, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 p.p.s.a.). Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca nie skorzystała z tych środków prawnych.
W związku z powyższym wskazać należy, iż przewlekłość postępowania administracyjnego w żadnym wypadku nie uzasadnia stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wyklucza to możliwość uznania naruszenia prawa przez organy obu instancji oraz wojewódzki sąd administracyjny, które nie uznały przewlekłości postępowania w sprawie wydania rozkazu personalnego nr 89/99 za podstawę stwierdzenia nieważności tego rozkazu.
Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż żaden z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów nie uzasadnia uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 665/08.
Sąd zasadnie podzielił stanowisko organów obu instancji, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanego wobec skarżącej rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 1999 r. Żaden przepis prawa nie obligował bowiem tego organu do mianowania J. S. na stanowisko głównej księgowej Komendy Powiatowej Policji w Kołobrzegu.
Bez wątpienia J. S., jako starszy asystent zespołu finansów, wykonywała czynności mieszczące się w zakresie obowiązków głównej księgowej i z tego tytułu otrzymywała podwyższony dodatek służbowy, natomiast nigdy nie powierzono jej wykonywania tych obowiązków w rozumieniu art. 37 ustawy o Policji.
Skarżąca nie pełniła funkcji głównej księgowej Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu, gdyż do dnia 31 grudnia 1998 r. nie istniało w przedmiotowej komendzie takie stanowisko. Utworzono je w strukturach Policji w Kołobrzegu dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. na mocy rozkazu organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu nr 01/99 z dnia 1 stycznia 1999 r. już w zreformowanej Komendzie Powiatowej Policji w Kołobrzegu, przekształconej z Komendy Rejonowej Policji w Kołobrzegu, przy czym etat głównego księgowego objąć miała osoba nie posiadająca statusu funkcjonariusza Policji.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Kołobrzegu z dnia [...] stycznia 1999 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.
Stąd zarówno organy administracji, jak i sąd pierwszej instancji badały przedmiotowy rozkaz personalny w świetle dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a.
Jednakże w skardze kasacyjnej J. S., która w istocie kwestionowała stanowisko organów obu instancji i wojewódzkiego sądu administracyjnego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...], nie podniosła zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., co również skutkowało tym, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.