I OSK 1501/23

I OSK 1501/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Lu 1/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-03-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 262 § 1 pkt 1, art. 264 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art. 34 ust. 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 1/23 w sprawie ze skargi J.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 1/23, oddalił skargę J.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.T. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 litera b) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 28 k.p.a., stanowiące naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania postanowienia, nieznane organowi ani Sądowi pierwszej instancji, tj.:
- Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie, które nie brało udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym przed Wójtem Gminy N. znak [...], zostało wezwane do udziału w postępowaniu przed Sądem Rejonowym Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku sygn. akt I Ns 890/22 w charakterze uczestnika - tj. udziału w postępowaniu zainicjowanym w wyniku przekazania przez Wójta Gminy N. sprawy rozgraniczeniowej znak [...] do wymienionego Sądu w trybie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, co doprowadziło do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego z pominięciem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i obciążenia kosztami jedynie J.T. i M.K.;
Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera b) p.p.s.a. w zw. z art, 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 8 § 1 oraz art. 28 k.p.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Niezależnie od powyższego podniesiono, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w związku z czym zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że podjęcie obrony naruszonego prawa własności wobec próby zawładnięcia częścią nieruchomości - pod pozorem ustalenia granicy, w sytuacji wieloletniego spokojnego posiadania zgodnie z granicą wytyczoną faktycznym użytkowaniem - należy zrównać z sytuacją, w której właściciele sąsiadujących ze sobą działek wiodą spór co do przebiegu granicy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., art. 262 § 1 pkt 1 w zw. z art. 264 § 1 oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego wynikły wyłącznie z winy uczestniczki M.K., która była jego inicjatorką, a w jego toku, nie wyrażała zgody na ugodowe zakończenie sprawy poprzez usankcjonowanie istniejącego stanu faktycznego i wytyczenie granicy poprzez środek spornego w jej przekonaniu terenu, na co z kolei zgodę wyraził skarżący.
Z uwagi na podstawy kasacyjne wskazane w punkt 2 i 3 powyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Ponad powyższe, wniesiono o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów:
1) Postanowienia Sądu Rejonowego w Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku na okoliczność, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie, które nie brało udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym przed Wójtem Gminy N. znak [...], zostało wezwane do udziału w postępowaniu przed Sądem Rejonowym Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku sygn. akt I Ns 890/22 w charakterze uczestnika - tj. udziału w postępowaniu zainicjowanym w wyniku przekazania przez Wójta Gminy N. sprawy rozgraniczeniowej znak [...] do wymienionego Sądu, w trybie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) Pisma pełnomocnika Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich z dnia 12 maja 2023 r. do sprawy przed Sądem Rejonowym Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku sygn. akt I Ns 890/22 wraz z załącznikami, na okoliczność, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie podejmuje w ww. sprawie rozgraniczeniowej czynności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia i jest jej czynnym uczestnikiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 935, ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się bowiem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd ten dokonał właściwej interpretacji przepisów prawa regulujących kwestię ustalenia podmiotów zobowiązanych do ponoszenia kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem przez Sąd I instancji powołanym w skardze kasacyjnej przepisom prawa. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia postawionych zarzutów wskazuje zaś, że w istocie sprowadzają się one jedynie do polemiki z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, której skarżący kasacyjnie nie akceptuje.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy art. 264 § 1 kpa w związku z art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 152 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią tych przepisów jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że to, czy w sprawie wydana została decyzja merytoryczna (rozstrzygająca sprawę co do istoty), czy też decyzja tylko w znaczeniu procesowym (umarzająca postępowanie), jest w tym przypadku bez znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1356/06, LEX nr 384289). Obowiązek uiszczenia kosztów postępowania, co do zasady, spoczywa na stronach postępowania. Stosownie do treści art. 152 kc, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zaistniał rzeczywisty spór graniczny między nim a właścicielką działki sąsiedniej, dotyczący przebiegu linii granicznej między spornymi działkami. Przypomnieć przy tym należy, czego zdaje się nie brać pod uwagę skarżący kasacyjnie, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zd. 1 k.c.), co w art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.) konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakazowi uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne towarzyszy obowiązek przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne - art. 31 ust. 3 powołanej ustawy), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zd. 1 in fine k.c.). Jednak uwzględnienie tego kryterium następuje poprzez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych, także w postępowaniu administracyjnym, gdyż "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine ustawy). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Fakt istnienia sporu granicznego prawidłowo organy orzekające i Sąd I instancji wykazały na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, m.in. stanowisk właścicieli przedmiotowych działek zajmowanych w trakcie prowadzonego w trybie administracyjnym postępowania rozgraniczeniowego oraz pisma Starostwa Powiatowego z dnia 19 października 2021 r., opinii technicznej z dnia 5 kwietnia 2022r. oraz decyzji organu I instancji z dnia 7 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny. Dowody te potwierdzają, że w trakcie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego nie udało się ustalić prawnej granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Właściciele przedmiotowych nieruchomości nie porozumieli się co do przebiegu granicy w postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie zatem postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu prawidłowe i jednoznaczne określenie granic, leżało w interesie właścicieli spornych nieruchomości, których dotyczył spór graniczny. Zasadne zatem było, w rozpatrywanej sprawie, obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu właścicieli sąsiadujących nieruchomości i to niezależnie od tego, kto był wnioskodawcą postępowania rozgraniczeniowego. Usunięcie niepewności prawnej co do przebiegu granicy, a zatem ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami niewątpliwie leży w interesie właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Każda z tych osób powinna zatem partycypować w kosztach rozgraniczenia, a zgodnie z treścią art. 152 kc należy przyjąć, że osoby te powinny uczestniczyć w tych kosztach w równych częściach.
Zasadnie także w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji na poparcie swojego stanowiska powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Zgodnie z treścią tej uchwały organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on jedynie zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, czyli w częściach równych.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie niezasadne uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 262 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 264 § 1 oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 § 1 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w jego opinii nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania postanowienia, nieznane ani organowi, ani Sądowi I instancji, bowiem Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które nie brało udziału w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym, winno było brać w nim udział,
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne może być wznowione, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z przywołanych przepisów wynika, że aby skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia tych przepisów, niezbędne jest wykazanie, że Sąd I instancji wiedział o istnieniu przesłanki wznowieniowej, a mimo tego nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt sprawy i co podnosi sam skarżący kasacyjnie, na dzień orzekania ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie były poinformowane o istnieniu ewentualnej przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tej sytuacja kwestia, czy podniesione przez skarżącego okoliczności faktycznie stanowią przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz podmiotów zobowiązanych do ich ponoszenia, czy też nie, pozostaje poza zakresem sprawy rozpatrywanej obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w złożonej skardze kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie Wójt Gminy N. zakończył postępowanie rozgraniczeniowe decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu. A zatem dalsze czynności ustalenia granic podejmie właściwy sąd powszechny. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie nie brało udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym przed Wójtem Gminy N. Zostało wezwane do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika dopiero na etapie postępowania przed sądem. Natomiast organ ustalał koszty postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w trybie administracyjnym, w którym nie brał udziału ww. uczestnik postępowania sądowego. Oczywistym jest tym samym, że nie mógł być on obciążony kosztami postępowania, którego nie był stroną.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych postanowień odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
-----------------------
I OSK 1901/23
6