I OSK 816/24

I OSK 816/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 939/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-12-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 15 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 939/23 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., II SA/Lu 939/23 oddalił skargę D. D. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z [...] sierpnia 2023 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Chełm z [...] lipca 2023 r., znak: [...], odmawiającą przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem S. D.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390 ze zm.), dalej "u.ś.r.").Obowiązkiem organu było bowiem rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść normy zawartej w art. 17 u.ś.r. z pominięciem zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy dotyczącego wieku, w którym osoba stała się niepełnosprawna (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13; Dz.U.2014.1443). W konsekwencji, jak wskazało Kolegium, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z uwagi na to, że niepełnosprawność dziadka Skarżącej powstała w wieku późniejszym niż wskazany w tym przepisie.
Jednak pomimo zastosowania przez organ pierwszej instancji częściowo błędnej podstawy prawnej w przedmiotowej sprawie Kolegium nie znalazło podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Chełmie z dnia 30 maja 2023 r., znak: [...], zaliczono S. D. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Oprócz Skarżącej do alimentacji względem niepełnosprawnego S. D. obowiązana jest również jego córka D. K., która legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności i która z uwagi na odległość miejsca zamieszkania i stan zdrowia nie angażuje się w opiekę nad ojcem.
W aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna S. D. i D. K., a także decyzja PUP w Chełmie z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] stwierdzająca, że Skarżąca od 10 maja 2023 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, świadectwo pracy z dnia 31 grudnia 2022 r., z którego wynika, że w okresie od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. była zatrudniona w C. Sp. z o.o. sp.k. w pełnym wymiarze czasu pracy, a stosunek pracy ustał w związku z upływem czasu, na który umowa była zawarta oraz świadectwo pracy z 5 maja 2023 r., z którego wynika, że w okresie od 6 lutego 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. Skarżąca była zatrudniona w P. sp. z o.o. w wymiarze 3/4 etatu, a stosunek pracy ustał w związku z upływem czasu, na który umowa była zawarta.
W trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem S. D. W opiece wspiera ją matka, jednakże są to jedynie sporadyczne okoliczności, kiedy strona musi pozałatwiać sprawy urzędowe oraz zrobić zakupy. Relacje niepełnosprawnego z synową są poprawne, jednakże ten lepiej czuje się w obecności wnuczki, która wykonuje przy nim wszystkie czynności pielęgnacyjne. Z ustaleń organu wynika, że S. D. cierpi na niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze, napadowe trzepotanie przedsionków, niedoczynność tarczycy, zaburzenia orientacji, problemy z podaniem wieku oraz dat, niedowład prawej ręki, brak czucia w palcach prawej dłoni oraz rozszczep kręgosłupa powodujący problemy z poruszaniem się. Ponadto ma wszczepiony stymulator serca. Ze względu na posiadane schorzenia może poruszać się po mieszkaniu jedynie przy pomocy balkonika i w asyście drugiej osoby. Nie jest również w stanie trafić do swojego pokoju, ani ubrać się. Wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków oraz umawianiu wizyt lekarskich, realizacji recept oraz dawkowaniu lekarstw, które to czynności wykonuje Skarżąca.
Kolegium nie zanegowało ani stanu zdrowia S. D., ani faktu, że Skarżąca sprawuje nad nim stałą opiekę, jednak organ uznał, że w przedmiotowej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane, ponieważ S. D. ma córkę D.K., której obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca wyprzedza obowiązek alimentacyjny Skarżącej. D. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym, w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., to na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. W przedmiotowej sprawie Skarżąca co prawda stoi na stanowisku, że jej ciotka ze względu na stan zdrowia i brak więzi z ojcem nie jest w stanie sprawować opieki nad swoim niepełnosprawnym ojcem, jednakże okoliczność ta nie zwalnia D. K. z obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny nie ogranicza się bowiem do sprawowania fizycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz może polegać na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach celem zapewnienia fachowej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. A zatem, jeżeli nawet córka niepełnosprawnego S. D. nie jest w stanie fizycznie podjąć się opieki nad nim, obowiązana jest wypełnić ciążący na niej obowiązek alimentacyjny w inny sposób, pozwalający na zapewnienie ojcu pomocy w codziennym funkcjonowaniu.
Kolegium wyjaśniło następnie, że stanowisko to zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie I OPS 2/22 orzekł, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Z uwagi na powyższe, mimo że odwołująca uważa, że jej ciotka nie może zajmować się swoim niepełnosprawnym ojcem ze względu na sytuację materialno-bytową, to z tej przyczyny nie może być zwolniona z obowiązku alimentacyjnego względem niego.
Reasumując, w ocenie Kolegium S. D. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W pierwszej kolejności do opieki nad nim zobowiązana jest jego córka D. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium nie kwestionuje faktu angażowania się przez Skarżącą w opiekę nad dziadkiem, niemniej jednak w zaistniałym stanie faktycznym nie przysługuje jej z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne.
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła Skarżąca wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Chełm z [...] lipca 2023 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Skarżąca wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego wydanego po wydaniu zaskarżonej decyzji na okoliczność, że jej ciotka D. K. nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu wobec ojca z przyczyn zdrowotnych oraz z wycinka emerytury D. K. na okoliczność jej dochodów oraz o dopuszczenie dowodu w postaci oświadczenia, że ciotka nie spełnia obowiązku alimentacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z ww. dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. oddalił skargę, podzielając argumentację organu odwoławczego.
Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1) na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a:
a. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. w związku z art. 132 i art. 135 § 1 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie i społecznie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż przede wszystkim obowiązek ten winna sprawować D. K., a samo istnienie po jej stronie potencjalnego obowiązku alimentacyjnego względem dziadka uprawnia organ administracji do wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego przez ocenę możliwości sprawowania przez D. K. opieki nad dziadkiem w kontekście realizacji nieskonkretyzowanego obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionej konstatacji, że czysto teoretyczna kwestia realizacji potencjalnego obowiązku alimentacyjnego może stanowić kryterium negatywne do przyznania Skarżącej (sprawującej faktyczną opiekę nad dziadkiem) świadczenia pielęgnacyjnego,
b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 k.p.a. polegających na wydaniu decyzji o odmowie jedynie w oparciu o subiektywną i wyjątkowo dowolną ocenę organów oraz zupełnie teoretyczną ocenę zdolności córki D. K. do sprawowania opieki, czy alimentowania ojca podczas gdy Skarżąca przedłożyła niedające się podważyć dowody na to, iż D. K. sama potrzebuje opieki, nie jest zdolna ani do opieki ani alimentacji wobec S. D., a co za tym idzie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej.
c. naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował się do treści tego przepisu i w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty kasacyjne zostały szerzej umotywowane..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Skarżącej, jako sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle powołanych wyżej przepisów, sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca ściśle powiązał bowiem prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 k.r.o., ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie.
Zauważyć należy, że wykładnia powyższych norm prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita, dlatego też Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22, następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)".
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczących objętą nią zagadnienia, która doprowadziła do dwóch wniosków. 1. W odniesieniu do wprowadzenia z 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazano na zbieżność tego rozwiązania ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który upatrywał w nim środek zapewniający systemową spójność regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, za prawidłowe uznał wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. Zwrócono też uwagę, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Zauważono, że z 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał zmiany w tym zakresie, wprowadzając do art. 17 ust. 1a u.ś.r. przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób kryterium, jakim już wcześniej posłużono się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostało powielone, co w konsekwencji spowodowało odejście od oceny faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja pozostaje w korelacji z przesłanką negatywną wprowadzoną z 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tej normie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie u.ś.r., orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności rzutuje bezpośrednio na możliwość sprawowania przez osoby nim się legitymujące (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) opieki nad inną osobą – również legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Powyższe zmiany stanu prawnego winny zostać uwzględnione w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
W uchwale sygn. akt I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że przed zmianą art. 17 ust. 1a u.ś.r. osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki, zaś po jej wejściu do porządku prawnego kryterium to zastąpione zostało warunkiem, by osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca zastąpił więc przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak już wskazano wyżej, takie działanie ustawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, a więc nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (W. Jakimowicz, Problemy stosowania prawa administracyjnego procesowego [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. I, Zagadnienia ogólne, red. G. Łaszczyca, Warszawa 2017, s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności."
Zawarte w uchwale rozważania doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli.
Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni aprobuje. Zauważenia również wymaga, że wiąże ono pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi jego zmiana, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 P.p.s.a.).
Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest stwierdzić, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdy warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W niniejszej sprawie Skarżąca jest wnuczką S. D., tym samym przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności tj. matki Skarżącej.
W konsekwencji za nie zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej określone w jej pkt 1 lit. a.
Nie można uznać, że skoro córka S. D. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ten fakt nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku wnuczce.
W świetle bowiem wyżej przywołanej uchwały, w sytuacji istnienia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej pkt 1 lit. b.
Powyższe zarzuty są w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.
W związku z zarzutami naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. podnieść należy, że przepisy tam ulokowane mają ogólny charakter tylko kompetencyjny, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym wobec działań prawnych administracji publicznej przyjmujących postać decyzji administracyjnych. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy art. 3 p.p.s.a. wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało dojść do przekonania, że pozbawiony jest on doniosłości prawnej. W myśl przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skarg ę kasacyjną.