I OSK 816/05

I OSK 816/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 91/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-03-24
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.), Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 91/05 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. oddalił skargę E. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzja orzekająca karę dyscyplinarną – polegająca na udzieleniu E. M. nagany z wpisem do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych – wydana została na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Komisja stwierdziła, że w operatach szacunkowych sporządzonych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (działek) pod projektowaną obwodnicę drogi krajowej na zlecenie Starostwa Powiatowego w [...]: 1) z dnia 8 III 2001 r., w którym określiła wartość rynkową 32 działek położonych w [...], 2) z dnia 12 III 2001 r., w którym określiła wartość rynkową 25 działek położonych we wsiach Ł., P. i P. – doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612) i standardów zawodowych.
Rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową naruszyła m.in. przepisy art. 175 ust. 1 poprzez liczne błędy pisarskie i merytoryczne w tabelach porównawczych, gdzie w różnych operatach podano różne opisy cech dla tej samej nieruchomości porównawczej, art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie w procesie wyceny przeznaczenia działek niezgodnie z zapisami planu miejscowego, art. 153 ust. 1 ustawy i § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z uwagi na niespełnienie warunków podobieństwa prawnego i fizycznego poprzez przyjęcie do porównania cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów budowlanych jako podobnych do nieruchomości wycenianej, § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez błędne podanie rodzaju określanej wartości jako alternatywnego sposobu użytkowania WRA, co stanowi przekroczenie zapisu w Standardzie III.1 pkt 2.2.
Do wyceny działki nr 50/1 z 12 III 2001 r. zastosowano nieodpowiednią metodologię w stosunku do celu wyceny, naruszając przepis art. 154 ustawy. Błędnie określony przedmiot wyceny narusza przepis § 1 i § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów i Standard II.1 pkt 2.3. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że w następstwie zastosowanej procedury szacowania i błędów mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości, sporządzone operaty szacunkowe naruszają przepisy prawa w stopniu uniemożliwiającym ich wykorzystanie dla przyjętego celu wyceny. W oparciu o wniosek Komisji o zastosowanie kary dyscyplinarnej organ wydał decyzję.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 10 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, niezapoznanie z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i niemożność ustosunkowania się do tego, ani złożenia stosownych wyjaśnień, a także nieudzielania głosu poza odpowiedzią na pytania w czasie posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu 19 II 2002 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca składała wyjaśnienia na piśmie oraz ustnie na posiedzeniu zespołu, a nadto akta znajdowały się w Urzędzie Mieszkalnictwa i były dostępne dla skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który jako właściwy rozpoznał skargę nie uznał jej za zasadną.
Według Sądu w przedmiotowej sprawie, organ dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego. Procedura postępowania wyjaśniającego została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wynik postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej, która wydała rozstrzygnięcie w oparciu o całościowy materiał dowodowy stanowił podstawę decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (art. 194 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Skarżąca, co wynika z protokołu, mogła składać wyjaśnienia i oświadczenia, złożyła też wyjaśnienia dodatkowe na piśmie. Zarzuty skarżącej co do nieznajomości protokołu posiedzenia, w którym uczestniczyła oraz niemożności wypowiedzi nie znajdują, zdaniem Sądu uzasadnienia, skoro protokół został przez skarżącą podpisany, a zapytana czy chce wnieść dalsze wyjaśnienia skarżąca – jak wynika z protokołu – oświadczyła, że "nie, w trakcie zadawanych pytań". Nadto nie znajduje uzasadnienia zarzut, że skarżąca nie była zapoznana z zebranym materiałem, skoro akta znajdowały się w Urzędzie Mieszkalnictwa i w każdym momencie były dla niej dostępne.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła E. M. reprezentowana przez radcę prawnego M. G.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 pkt 2, art. 157 i 194 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2697) oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez przyjęcie, że w postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej, nie zostały naruszone przepisy k.p.a. oraz, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 prawidłowo organ zastosował przepis art. 138 kpa, niewzięcie pod uwagę i nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej zawartych w skardze i piśmie procesowym odnośnie nieprawidłowości postępowania administracyjnego i naruszenie w tym zakresie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do licznych zarzutów i zastrzeżeń podniesionych przez nią w skardze oraz w pismach procesowych kwestionujących postępowanie przed tymi organami – tj. Komisją Odpowiedzialności Zawodowej oraz Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – oraz stanowiska merytorycznego odnoszącego się do prawidłowości dokonywanych przez nią wycen nieruchomości. Nie było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że skarżąca naruszyła wymogi prawne nałożone na nią jako rzeczoznawcę majątkowego, skoro pominięty został, przyjęty i na ogół stosowany w takich przypadkach tryb oceny sporządzanych opinii przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, przewidziany art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie wziął także pod uwagę okoliczności, że Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach nie kierował skargi do Prezesa UMiRM, a jedynie wniosek o zbadanie poprawności sporządzonych przez skarżącą operatów szacunkowych. W takim stanie sprawy, gdy mogły istnieć takie czy inne zastrzeżenia co do wyceny gruntów, nie było podstaw do wszczynania z urzędu czy też na podstawie skargi, której nie było, postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Uzasadniony a zastosowany w odpowiedniej kolejności tryb postępowania poprzez zasięgnięcie opinii Komisji Arbitrażowej, pozwoliłby uniknąć zastosowania procedury dotyczącej nałożenia kary na skarżącą. Znalazło to potwierdzenie przy okazji kwestionowania innych operatów szacunkowych skarżącej, gdzie Komisja Arbitrażowa uznała je jako nadające się do zastosowania. Najłatwiej jednak, z pominięciem takiego trybu, wymagającego świadczenia opłaty za opinię Komisji Arbitrażowej było kierowanie sprawy bezpośrednio do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Kwestia kierowania a następnie karania rzeczoznawców majątkowych z powodu kwestionowania ich opinii, bez uprzedniego stanowiska Komisji Arbitrażowej, tak jak uczyniono to w przypadku skarżącej, to zwyczajne nadużycie uprawnień ze strony organu administracji państwowej, które uszło uwagi Sądu. Z pominięciem i brakiem opinii Komisji Arbitrażowej, nie można było skutecznie i zgodnie z prawem ukarać rzeczoznawcy majątkowego za uchybienia, których charakter nie był ewidentny. Podniosła to skarżąca zarówno w skardze jak i piśmie procesowym z 31 lipca 2003 r. ale Sąd zarzuty te zupełnie pominął. Gdyby te zarzuty poddane były ocenie Sądu, to w konsekwencji Sąd ten powinien był uznać, że stan sprawy, nie dawał podstaw do ukarania skarżącej i powinien był uchylić decyzję o nałożeniu kary, jako rozstrzygnięcie przedwczesne bo podjęte z pominięciem opinii Komisji Arbitrażowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. M. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego E. M. należało zarzuty w tej materii zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego uznać za chybione i niemające oparcia w materiale dokumentacyjnym sprawy.
W świetle przepisów art. 194 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy normujących zasady i tryb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odpowiedzialności zawodowej – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w tej sprawie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej prowadzone było w dwóch etapach.
Pierwszym było postępowanie wyjaśniające, które na wniosek Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczynane było przez przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Następnie wyniki prac Komisji w postaci protokołu z postępowania wyjaśniającego wraz z wynikającymi z niego wnioskami przedstawiane były przez Komisję Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który w postępowaniu administracyjnym rozpatrywał wyniki pracy Komisji i wydawał stosowną decyzję. Z dokumentacji niniejszej sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że postępowanie wyjaśniające wobec rzeczoznawcy majątkowego E. M. zostało wszczęte przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej na zgłoszony z urzędu wniosek Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 X 2001 r. Powodem wystąpienia organu centralnego z przedmiotowym wnioskiem były pisemne wystąpienia z 1 i 10 października 2001 r. [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] skierowane do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w których Urząd ten zwrócił się o wszczęcie postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej dla zbadania poprawności dokonanych wycen w operatach szacunkowych sporządzonych m.in. przez E. M. z 8 III 2001 r. i 12 III 2001 r. dla nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 7. Miał zatem podstawę organ centralny do wszczęcia przedmiotowego postępowania. W myśl art. 195 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie wyjaśniające odbywa się z udziałem osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie. Ma to na celu zagwarantowanie osobie zainteresowanej składanie wyjaśnień i wniosków dowodowych w związku z postawionymi jej zarzutami związanymi z wykonywaniem przez nią uprawnień rzeczoznawcy majątkowego w zakresie szacowania nieruchomości. Skarżąca z tych uprawnień skorzystała. Brała czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej o czym świadczy Protokół Nr KOZ-R/109/2001 z 19 lutego 2002 r. z posiedzenia Zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przez nią podpisany, złożyła też szereg pism o charakterze wyjaśniającym (jak z 23 I 2001 r., 10 I 2002 r., 17 I 2002 r., 29 I 2002 r., 22 II 2002 r., 5 IX 2002 r.). Była też przez organ centralny poinformowana o możliwości przeglądania i zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy. Nie można zatem uznać za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej, że w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawca majątkowy E. M. nie mogła w sposób pełny przedstawić swego stanowiska w sprawie.
Cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego przede wszystkim nie bada operatu szacunkowego pod kątem czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości ale bada czy przy sporządzeniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do tego zadania Komisja jest merytorycznie przygotowana.
W skład Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje zawodowe rzeczoznawców, pośredników i zarządców nieruchomości, a więc fachowcy z danej dziedziny. Komisja składa się z trzech sekcji: 1) rzeczoznawców majątkowych, 2) pośredników w obrocie nieruchomościami, 3) zarządców nieruchomości. Sprawę zaś rozpoznaje 3-osobowy zespół właściwej sekcji w tym przypadku rzeczoznawców majątkowych. Nie jest więc uzasadniony podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, że w przypadku wątpliwości – jak w tej sprawie – co do poprawnego sporządzenia operatów szacunkowych postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej powinno być wszczęte dopiero po ewentualnym negatywnym stanowisku wyrażonym odnośnie operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych działającą w oparciu o art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno bowiem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej jak i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych badają operaty szacunkowe pod innym kątem. W przypadku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości stwarzające przypuszczenie, że opinie te mogły zostać sporządzone z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie zasad, stanowią podstawę do zbadania w postępowaniu wyjaśniającym wszczętym na wniosek właściwego organu czy rzeczoznawcy majątkowi przy opracowaniu tych opinii przestrzegali zasad określonych w powołanym art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo niewypełnienie przez rzeczoznawcę obowiązków wynikających z cyt. art. 175 stanowi podstawę odpowiedzialności zawodowej.
Inna jest natomiast rola organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w przypadku wzmiankowanych rozbieżności w opiniach dotyczących wartości tej samej nieruchomości. Ma ona bowiem w myśl art. 157 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w tej sprawie) dokonać oceny prawidłowości wycen przedstawionych w tych opiniach. W sytuacji określonej omawianym przepisem rola organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych będzie się sprowadzać do wykazania jaka ta wartość rynkowa wycenianej nieruchomości winna być i czy wartość nieruchomości w operatach poddanych badaniu różni się od granicy wartości występującej w transakcjach rynkowych. W tym przypadku opinia organizacji zawodowej ma charakter weryfikacyjny w stosunku do uprzednio sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych operatów szacunkowych.
Natomiast jak zaznaczono inne zadanie ma w tym wypadku do spełnienia Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ponieważ nie dokonuje ona w postępowaniu wyjaśniającym merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych pod kątem ustalenia czy określona w nich wartość nieruchomości odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej, a bada czy zostały one sporządzone zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak też postępowała w tej sprawie Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.
Oznacza to, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej mogła bez zasięgania opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych przeprowadzić postępowanie mające wyjaśnić czy skarżąca sporządzała przedmiotowe operaty szacunkowe zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należy zaznaczyć, że omawiany wyżej zarzut nie był podnoszony w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta poruszona została dopiero w piśmie procesowym E. M. z 31 lipca 2003 r. stanowiącym uzupełnienie wniesionej przez nią do NSA skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...]. W tym miejscu trzeba też podnieść, że chybiony jest postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 178 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ponieważ ustęp 1 tego artykułu nie zawiera punktów. Operaty szacunkowe przedstawione do oceny Komisji Odpowiedzialności Zawodowej sporządzone przez E. M. mogły w okolicznościach tej sprawy nasuwać wątpliwości zwłaszcza te, które dotyczyły wyceny nieruchomości stanowiących własność M. K. oraz A. G.
Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy E. M. sporządzając przedmiotowe operaty szacunkowe nie wypełniła obowiązków, wynikających z art. 175 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i naruszyła przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612) oraz standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, wykazując szczegółowo stwierdzone uchybienia. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje oparcie w dokumentacji sprawy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok mimo pewnej lakoniczności jego uzasadnienia co do wyjaśnienia przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia odpowiada prawu.
Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić.