I OSK 815/22

I OSK 815/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1416/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust 1a pkt 2 w zw z art 17 ust 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1416/21, w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...][ w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1416/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 26 kwietnia 2021 r. K. G. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem H. G., posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], Wójt Gminy O. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dokumentów złożonych w sprawie wynika, że niepełnosprawność H. G. istnieje od 44-go roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyższej, to w realiach sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Ponadto organ I instancji wskazał, że ojciec H. G. żyje, nie został pozbawiony praw rodzicielskich i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast z matką skarżący i jego niepełnosprawny brat nie utrzymują kontaktu od 12 lat. Powyższe, w ocenie organu, świadczy o tym, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. Równocześnie organ I instancji podniósł, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Wprawdzie zaznaczono, że skarżący wniósł o uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") ze skutkiem od 31 marca 2021 r., jednak żądanie to sformułowano dopiero na końcowym etapie postępowania. W ocenie organu wskazana regulacja nie umożliwia uchylenia decyzji ze skutkiem wstecznym – uznano, że zaszła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto powołano się na art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przewiduje wprost możliwość dokonania wyboru jednego ze świadczeń przez podmiot do tego uprawniony a nie przez organ, w konsekwencji czego nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. Z kolei wykładnia systemowa i celowościowa art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.s.r., w ocenie skarżącego, prowadzi do konkluzji, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie będącej rodzeństwem osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy rodzice niepełnosprawnego żyją ale z przyczyn obiektywnych nie są w stanie sprawować nad nim opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O..
Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o brak spełnienia przesłanki art. 17 ust. 1b ustawy, jest wadliwa, albowiem organ I instancji nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym TK uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego data powstania niepełnosprawności H. G. nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki.
Niemniej jednak, organ II instancji uznał, że względem skarżącego zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. wskazując, że w sprawie nie zachodzą okoliczności prawne, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego brata przed obowiązkiem alimentacyjnym rodziców niepełnosprawnego. Organ odwoławczy powołując się na uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014 nr 3 poz. 36) wskazał, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisów, czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Organ II instancji powołał się także na wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 915/20.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. oraz art. 6, 8, 9, 77 § 1, 7 w zw. z art. 80 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję SKO i decyzję Wójta Gminy O. z [...] maja 2021 r. wskazując, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwrócił się brat wymagającego opieki. Nie jest kwestionowane, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to że skarżący w związku z opieką nad bratem nie podejmuje zatrudnienia.
W pierwszej kolejności WSA uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium kwestionujące niemożność przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że niepełnosprawność u podopiecznego skarżącego powstała w 44-tym roku jego życia. WSA ocenił, iż organ II instancji słusznie powołał się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Odnosząc się do istoty sporu, Sąd I instancji wskazał, iż podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki NSA: z 05.11.2015 r., I OSK 1062/14; z 13.11.2015 r., I OSK 1286/14; z 12.05.2017 r., I OSK 328/16), że regulacje art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi wymagającymi takiego wsparcia.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej jako "k.r.o."), co wskazuje, że nie można pominąć treści art. 132 k.r.o. W tym kontekście wykładnia językowa oznaczająca wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica bez względu na jego stan zdrowia, utratę sił i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną.
W ocenie WSA nie można się zgodzić, że w sytuacji gdy oboje rodzice, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (bratem) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być od niego uprawnieni, gdyby oboje rodzice posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności.
Sąd I instancji podkreślił, że wykładnia językowa powyższych regulacji pomija cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia.
Wyniki wykładni językowej art. 17 ust 1a pkt 1-3 u.ś.r. prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy rodzice tej osoby żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich (są dorośli), nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez nich jest obiektywnie niemożliwe.
Równocześnie Sąd I instancji miał na względzie dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa, a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Wobec powyżej przytoczonych okoliczności WSA uznało, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej rodziców, nie stanowi przeszkody ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad dzieckiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym.
WSA wskazało, że stan faktyczny niniejszej sprawy w istotnej jego części nie został ustalony w sposób pełny, jednakże z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że rodzice skarżącego są osobami w podeszłym wieku. Matka M. G. urodziła się w 1946 r., a ojciec M. G. w 1947 r. Nie jest znany ich stan zdrowia. Ojciec nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o matce nie ma żadnych informacji w tym zakresie. Podniesiono także, iż brak możliwości sprawowania opieki przez matkę nad niepełnosprawnym synem można sformułować także przez odwołanie się do treści art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r., z których to przepisów należy wyprowadzić wniosek, że z mocy ustawy obowiązuje domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 lat.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji, jako naruszające prawo materialne poprzez jego błędną wykładnię (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), co miało wpływ na wynik sprawy, jak też, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) przez brak ustalenia, a w konsekwencji rozważania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. okoliczność, że rodzice osoby wymagającej opieki żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z góry nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji (w rozpatrywanym przypadku bratu), co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zaniechania przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego odpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów k.p.a., celem zbadania kwestii obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez rodziców osoby niepełnosprawnej, w sytuacji gdy okoliczności powyższe są nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na jednoznaczność przepisu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.
Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podzielił pierwsze stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, iż nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy oboje rodzice, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (w tej sytuacji bratem) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje rodzice posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od ich literalnej treści. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji odwołał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd zgodnie z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianych przepisów.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił brat osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy zarówno matka, jak i ojciec nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"
- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.
W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09 jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.
Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art.17 ust.1 pkt 4 i art.17 § 1 a pkt 1 u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez rodziców osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust.1 a pkt 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione niż ojciec i matka tj. m.in. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było zarzucenie organowi naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od K. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.
-----------------------
Sygn. akt I OSK 815/22