I OSK 813/22

I OSK 813/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Karol Kiczka
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 808/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-11-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 pit. a i c w zw. z art. 135 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 2, 3 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 5 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., A.K., W. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 808/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w której uchyla on pkt 4 zaskarżonej decyzji i pkt 1 oraz 2 decyzji Starosty [...] z dnia 31 marca 2020 r. nr [...] i w tym zakresie skargę oddala; 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; 3. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżących kasacyjnie A. K., A.K., W. K. i A. K. solidarnie zwrot połowy kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kwotę 170 (sto siedemdziesiąt) złotych.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 808/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu - na posiedzeniu niejawnym - sprawy ze skargi Gminy Miasta [...], uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 31 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z motywów w/w wyroku wynikało, że A. K. oraz K. K. wystąpili z wnioskiem z dnia 10 października 2017 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] o powierzchni [...]ha, położonej w [...], a stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. W wyniku zaś rozpoznania powyższego wniosku, Starosta [...], decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr [...] orzekł o:
1) zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w [...], w obrębie numer [...], nr kw [...] na rzecz: A. K. (5/8 części nieruchomości), A. K. (1/8 części nieruchomości), W.K. (1/8 nieruchomości), A. K. (1/8 części nieruchomości),
2) stwierdzeniu, iż nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się
w dniu zwrotu,
3) obowiązku zwrotu przez wyżej wymienione osoby na rzecz Gminy Miasta [...] kwoty 33.370,17 zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania, proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości,
4) rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania,
5) ustaleniu terminów płatności rat.
Rozpatrując natomiast sprawę w trybie instancji odwoławczej (na skutek odwołania wniesionego przez Gminę Miasta [...]) a jednocześnie orzekając
w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 769/20), Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z 26 kwietnia 2021 r. nr [...]:
1) uchylił pkt 3 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o zwrocie przez A.K., A.K., W.K. i A. K. na rzecz Gminy Miasta [...] łącznej kwoty 41.759,63 zł jako kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość gruntową, proporcjonalnie do udziałów posiadanych w nieruchomości, określając przy tym kwoty przypadające na poszczególne osoby;
2) uchylił pkt 4 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz wskazał wysokość rat odnośnie każdej z osób wymienionych w punkcie 1 swojej decyzji;
3) uchylił pkt 5 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu terminu płatności rat, które określił w pkt 2 swojej decyzji;
4) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].
Zdaniem bowiem organu wojewódzkiego, w analizowanym przypadku miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n".), gdyż opisana na wstępie nieruchomość (działka nr [...]) została zbyta przez A. i K. K. na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnej (akt notarialny z dnia 10 czerwca 1988 r. Rep. A [...]) w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. W akcie notarialnym – jak wywodził organ – wprost zaś wpisano, że nabycie nieruchomości następuje na cel uzasadniający wywłaszczenie, a ponadto jednym z przedłożonych dokumentów była ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 1987 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej w [...]. Wobec tego więc Wojewoda ustalił, że celem wywłaszczenia działki nr [...] była budowa zajezdni tramwajowej, przy czym na wskazanej nieruchomości miały znaleźć się określone budowle i urządzenia, które wpisywały się w realizację całego zadania inwestycyjnego. W prawdzie też na przestrzeni kolejnych lat były podejmowane pewne działania, mające na celu zrealizowanie planowanej inwestycji (przygotowano teren budowy, uzbrojono go w dwa ciągi kanalizacji deszczowej, przebudowano linię 15 kV oraz linię 10 kV, przebudowano również trafostację oraz wzniesiono fundamenty stacji prostownikowej), jednakże ostatnie roboty zostały wykonane w 1992 r. W roku 1993 nie zaplanowano już natomiast żadnych środków na ten cel i ostatecznie podjęto decyzję o całkowitym zawieszeniu rozpoczęcia budowy zajezdni. W rezultacie na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano nawet poszczególnych elementów planowanej inwestycji a -jak wynikało z treści protokołu z oględzin w/w działki, przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 2019 r.- teren ten pozostawał zadrzewiony i porośnięty krzewami.
W takiej zatem sytuacji Wojewoda ostatecznie przyjął, że cel, dla którego wywłaszczono nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...] (pomimo upływu 31 lat) nie został zrealizowany a zatem zasadnym było orzeczenie o jej zwrocie (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.).
Odnosząc się natomiast do kwestii, związanej w takim przypadku z obowiązkiem zwrotu przez osoby wywłaszczone (ich spadkobierców) odszkodowania na rzecz Miasta [...] (art.140 ust. 2 u.g.n.), Wojewoda podkreślił, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1988 r., na przedmiotowej nieruchomości znajdował się "budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z werandą", zaś jako cenę sprzedaży nieruchomości podano kwotę 10.689.048 zł. Z oferty kupna przedmiotowej nieruchomości z dnia 28 kwietnia 1988 r. znak [...] wynikało przy tym, że na całość w/w ceny ustalonej za zabudowaną nieruchomość (a którą później przeniesiono do treści aktu notarialnego) składały się: kwota 903.448 zł - za grunt, kwota 374.131 zł - za składniki roślinne oraz kwota 9.411.469 zł - za składniki budowlane. Aktualnie jednak działka nr [...] była działką niezabudowaną, gdyż brak było na niej wcześniej istniejącego w tym miejscu budynku W takiej więc sytuacji, organ uznał, że właściwym było w tym przypadku orzekanie jedynie w przedmiocie zwrotu części wypłaconego odszkodowania za grunt. Zdaniem Wojewody, tylko ta kwota podlegała zatem zwaloryzowaniu.
Wydanie zaś decyzji reformatoryjnej uzasadnione było – jak wyjaśnił organ wojewódzki - pominięciem w decyzji Starosty faktu, że odszkodowanie zostało wypłacone wywłaszczonym jeszcze w czerwcu 1988 r. a zatem waloryzacja winna uwzględniać także okres lipiec- grudzień 1988 r.
Ustalając zatem wysokość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, które wnioskodawcy winni zwrócić Gminie, Wojewoda wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony operat szacunkowy, w którym określono wartość odtworzeniową działki nr [...] według stanu na dzień 10 czerwca 1988 r. (to jest: z budynkiem mieszkalnym) i cen aktualnych – na kwotę 540.434 zł oraz wartość samej działki (według obecnego stanu to jest. bez budynku mieszkalnego) i cen aktualnych na kwotę 168.203 zł. Z uwagi zaś, iż nie zachodziły w tym przypadku okoliczności uzasadniające podwyższenie zwracanego odszkodowania bo działka nr [...] pozostawała niezagospodarowana i nie wykonano na niej żadnych nakładów dla realizacji wywłaszczenia, które powodowałyby wzrost wartości zwracanej nieruchomości, ostatecznie organ wojewódzki przyjął, że wnioskodawcy powinni zwrócić Gminie łącznie kwotę 41.759,63 zł
Jednocześnie za niezasadne Wojewoda uznał domaganie się przez odwołującą się Gminę, aby przy rozliczeniach związanych ze zwrotem nieruchomości uwzględnić również wartość 3 mieszkań, które wywłaszczani otrzymali z tytułu odjęcia im prawa własności. Wielkość oraz charakter odszkodowania, jakie otrzymali wywłaszczani za działkę nr [...], można było bowiem – jak twierdził organ - ustalić jedynie w oparciu o treść aktu notarialnego z dnia 10 czerwca 1988 r. Zgodnie zaś ze wskazaną umową, jedynym wynagrodzeniem, jakie otrzymali wywłaszczani z tytułu wywłaszczenia, było świadczenie pieniężne w ogólnej kwocie 10.689.048 zł.
Zdaniem też organu wojewódzkiego, który w tym zakresie odwoływał się do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13 i WSA w Lublinie z dnia 15 października 2019 r. sygn. II SA/Lu 44/19), brak było podstaw do rozstrzygnięcia w decyzji o kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania.
Przedstawiona wyżej decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. stała się przedmiotem skargi, którą Gmina Miasta [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a w której to skardze zarzucono organowi naruszenie: art. 7, 8, 9, 11, 75 § 1, art. 77, 78 § 1 i 2, art. 107 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 oraz art. 136 k.p.a. a także art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
O oddalenie skargi wnosili również uczestnicy postępowania.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c (błędnie wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako: "art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c") ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a" – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 31 marca 2020 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga wniesiona przez Gminę Miasta [...] była zasadna, choć nie w pełni.
Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, wprawdzie Wojewoda ustalając, że przedmiotowa nieruchomość miała stanowić część planowanej zajezdni tramwajowej i w związku z tym miały się na niej znaleźć określone budowle i urządzenia, nie wskazał owych konkretnych budowli i urządzeń, poprzestając jedynie na wskazaniu na dokonane w tym zakresie ustalenie organu I instancji oraz na dokumenty, które były podstawą tych ustaleń (opracowania graficzne pod nazwą "Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Tereniu Zajezdni Tramwajowej MPK w [...]" z których pierwsze opracowanie – "Plansza zbiorcza uzbrojenia" – to załącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej z 23 czerwca 1987 r. znak: [...], a drugie to "Plansza zadań inwestycyjnych"), tym niemniej wskazanie takie pozwalało jednak na odwołanie się do części uzasadnienia decyzji organu I instancji na str. 7 – 8, gdzie organ ten, wskazując na ww. dokumenty i dokonując ich analizy ustalił, że na terenie działki nr [...] przewidziano konkretnie: budowę torów postojowych, umiejscowienie kabli niskiego napięcia oświetlenia zewnętrznego oraz głośników dyspozycyjnych (str. 8 akapit, fragment po wyliczeniu od myślników urządzeń i budowli).
Zdaniem Sadu, Wojewoda ustalił również, że tak określony cel, pomimo upływu 31 lat od wywłaszczenia, nie został zrealizowany. Na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono bowiem żadnych budowli lub urządzeń mających wejść w skład zajezdni tramwajowej. Skarżąca Gmina nie wyjaśniła natomiast, jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć wskazane przez nią uchybienie, polegające na braku realizacji czy braku odniesienia się do jej wniosków dowodowych, polegających na poszukiwaniu kolejnych dowodów odnośnie realizowania inwestycji - budowy zajezdni tramwajowej. W związku z tym, (cyt.): "W świetle powyższych rozważań Sądu uchybienia w tym zakresie – jako odnoszące się do ustalania stanu faktycznego poza granicami przedmiotowej nieruchomości - nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy."
Odnosząc się natomiast do kwestii rozliczeń koniecznych w tym przypadku pomiędzy Gminą Miasta [...] a wnioskodawcami, które były związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, Sąd Wojewódzki zauważył, że w tym przypadku należało rozważyć poszczególne kwestie. O ile przy tym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przez organ w zakresie określenia zakresu świadczenia otrzymanego przez wnioskodawców (poprzednich właścicieli nieruchomości) a będącego odpowiednikiem odszkodowania, które miało być przez nich zwrócone z uwagi na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle jednak za zasadne uznał te zarzuty skarżącej Gminy, które dotyczyły określenia zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi – w zakresie dotyczącym oparcia się w tym względzie przez Wojewodę na wyliczeniu obejmującym wyłącznie zwaloryzowanie wartości gruntu wywłaszczonej nieruchomości.
W tym miejscu Sąd Wojewódzki przytoczył więc treść art. 140 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. zauważając, że z przepisów tych wynika, iż w celu ustalenia kwoty, którą powinni zwrócić byli właściciele (ewentualnie ich następcy prawni) w związku ze zwrotem nieruchomości, organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jakie było odszkodowanie za nieruchomość a następnie całe to odszkodowanie zwaloryzować. Możliwość bowiem poddania waloryzacji jedynie części odszkodowania ustawodawca przewiduje tylko w przypadku zwrotu części nieruchomości lub zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości (art. 140 ust. 3, ust. 3a u.g.n.) – a co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Ponadto Sad podkreślił, że w analizowanym przypadku doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości. Działania te polegały zaś na usunięciu z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy oraz innych części składowych (nasadzeń, ogrodzenia itp.) a co było niezbędne dla zrealizowania celu wywłaszczenia. W takim więc przypadku, wg Sądu, należało całą zwaloryzowaną kwotę odszkodowania pomniejszyć o kwotę różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu a więc aby ustalić ową różnicę należało: a) określić stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia, b) określić stan nieruchomości na dzień zwrotu, c) określić jaka jest wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia, d) określić jaka jest wartość nieruchomości według stanu na dzień zwrotu, e) dokonać porównania pomiędzy wartościami z punktu c) i d) – czyli między wartością nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i wartością nieruchomości wg stanu na dzień zwrotu.
W operacie szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy rzeczoznawca majątkowy ustalił zatem wartość prawa własności nieruchomości według stanu na dzień 10 czerwca 1998 r. (data wywłaszczenia) oraz cen aktualnych – na kwotę 540.434 zł. Określił także wartość prawa własności według stanu nieruchomości na dzień 9 sierpnia 2019 r. (dzień zwrotu nieruchomości) na kwotę 168.203 zł. Różnica wartości nieruchomości wynosiła więc 540.434 – 168.203 = 372.231 zł. W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organ w takiej sytuacji, stosownie do treści art. 140 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., winien najpierw dokonać waloryzacji całej kwoty odszkodowania otrzymanej przez poprzednich właścicieli tj. zwaloryzować kwotę 10.689.048 zł i dopiero od tej kwoty odjąć ww. różnicę wartości zwracanej nieruchomości.
W rezultacie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - słuszne okazało się stanowisko skarżącej Gminy, że brak było przepisu prawa, który pozwalałby poprzestanie na waloryzacji kwoty będącej odpowiednikiem wartości jedynie gruntu zwracanej nieruchomości z jednoczesnym pominięciem wartości pozostałych składników wywłaszczonej nieruchomości a to z kolei oznaczało, że organ dopuścił się naruszenia art. 140 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponadto wprawdzie Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej Gminy odnoszące się do wyboru podstawy oszacowania wartości budynku, który istniał na przedmiotowej nieruchomości tj. odwołania się przez rzeczoznawcę do cen jednostkowych z wydawnictwa [...] zamiast do danych wynikających ze Scalonych Normatywów do Wycen Budynków i Budowli, gdyż zarzut ten dotyczył sfery prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego a organ administracji nie mógł w tym zakresie dokonać oceny operatu (skarżąca mogła natomiast wystąpić o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), ale inną już kwestią było zarzucenie organowi wadliwie dokonanych ustaleń dotyczących stanu faktycznego nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia jak i w momencie jej zwrotu. Rzeczoznawca, sporządzając operat szacunkowy, może bowiem wprawdzie odwoływać się do wszelkich dostępnych źródeł informacji o nieruchomościach, ale muszą to być dane, które są możliwe do zweryfikowania (art. 155 ust. 1 u.g.n.). W rezultacie – zdaniem Sądu – nie było więc wykluczone, że – jak w przedmiotowej sprawie – rzeczoznawca w celu ustaleniu stanu nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, co do stanu zabudowy i nasadzeń, mógł oprzeć swoje ustalenia o treść oświadczenia byłego właściciela, który zamieszkiwał na szacowanej nieruchomości i znał jej stan, ale nie oznaczało to jednak braku możliwości dokonania weryfikacji takich ustaleń rzeczoznawcy. W szczególności nie wykluczało to zweryfikowania stanu nieruchomości w oparciu o dokładne jej oględziny czy ewidencję sieci terenu – czego domagała się w toku postępowania skarżąca Gmina, podnosząc w odwołaniu, że z według aktualnej mapy zasadniczej (k. 130 akt administracyjnych) na teren działki nr [...] dochodziła sieć wodociągowa (wD50) oraz energetyczna (oND) – a jak wynikało z akt postępowania - Skarb Państwa w 1988 r. zapłacił między innymi za przyłącze wodociągowe, przyłącze elektroenergetyczne, osadnik na nieczystości, ogrodzenie oraz nasadzenia. Słusznie zatem – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - podnosiła skarżąca, że jeżeli niektóre z tych składników nadal znajdowały się na nieruchomości – miało to wpływ na wielkość odszkodowania zwracanego przez poprzednich właścicieli. Jeżeli bowiem nadal istniały pewne składniki nieruchomości, które były na nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia, to w konsekwencji mniejsza mogła być różnica wartości nieruchomości (wynikająca z różnicy stanu faktycznego nieruchomości w momencie wywłaszczenia i w momencie zwrotu) i tym samym mniejsza byłaby kwota, o którą należałoby pomniejszyć przysługujące Gminie od byłych właścicieli zwaloryzowane odszkodowanie. Tymczasem Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tych wniosków i argumentów Gminy a zatem w tym zakresie uchybił swoim obowiązkom, wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.
Poza tym Sąd Wojewódzki również podkreślił, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został zaś sporządzony w dniu 9 sierpnia 2019 r. i w operacie tym rzeczoznawca majątkowy w części 11 w punkcie 2 wyraźnie zastrzegł możliwość wykorzystywania tego operatu przez okres 12 miesięcy. Tak określony okres czasu upływał w dniu 9 sierpnia 2020 r. Istniała więc wprawdzie możliwość przedłużenia tego okresu o kolejne 12 miesięcy tj. do dnia 9 sierpnia 2021 r. (art. 156 ust. 4 u.g.n.), ale operat szacunkowy, znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy, nie został opatrzony przez rzeczoznawcę majątkowego klauzulą o jego aktualności i brak też było analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Powyższe, jak zauważył więc Sąd Wojewódzki, oznaczało, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu 26 kwietnia 2021 r. Wojewoda nie dysponował operatem szacunkowym, który - zgodnie z prawem - mógłby wykorzystać do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tego powodu Sąd Wojewódzki uznał, że już sama ta okoliczność przesądzała o tym, że organ uchybił w niniejszej sprawie, wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem aktualnego operatu szacunkowego uniemożliwiał określenie różnicy pomiędzy wartością nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia oraz według stanu na dzień zwrotu nieruchomości, a bez czego nie można było - w zgodzie z prawem - określić wysokości odszkodowania, które winni zwrócić skarżącej Gminie poprzedni właściciele nieruchomości.
Końcowo Sąd Wojewódzki stwierdził również, iż (cyt.): "podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2016 r. sygn. I OSK 2766/14 (LEX nr 2167299), że w świetle art. 141 ust. 2 u.g.n. orzeczenie w sprawie zabezpieczenia wierzytelności jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości". Brak zatem w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia (przy braku wskazania, że strony uzgodniły inny sposób zabezpieczenia roszczenia) także uzasadniał uchylenie tej decyzji wskutek naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n.
W rezultacie, wydając zaskarżony wyrok, Sąd Wojewódzki polecił by przy ponownym rozpoznaniu organ - stosownie do przedstawionego stanowiska Sądu - uzupełnił postępowanie dowodowe odnośnie stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia oraz w momencie jej zwrotu. Rozstrzygnięcie sprawy organ winien oprzeć o aktualny, w momencie orzekania, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego a określenie kwoty odszkodowania zwracanego skarżącej Gminie winno być dokonane w ten sposób by najpierw została dokonana waloryzacja całego odszkodowania określonego w akcie notarialnym z dnia 10 czerwca 1988 r. a następnie należało dokonać jego ewentualnego zmniejszenia o różnicę wartości nieruchomości. Ponadto w decyzji winno być także zawarte rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia wierzytelności skarżącej Gminy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. K., A.K., W. K. i A.K. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - poprzez uchylenie w całości decyzji I jak i II instancji w szczególności w zakresie, w którym orzekały one o zwrocie nieruchomości, który sam Sąd uważa za zasadny, a tym samym zastosowanie przez Sąd środków prawnych skutkujących uchyleniem decyzji pomimo braku naruszenia prawa przez organy oraz pomimo tego, że uchylenie to nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia kwestii wysokości odszkodowania i jego ewentualnego zabezpieczenia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. - poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], pomimo stwierdzenia spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia,
- naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - polegające na nieuzasadnionym uchyleniu w całości decyzji organu I i II instancji pomimo stwierdzenia przez Sąd w uzasadnieniu, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa zajezdni tramwajowej, podczas gdy kwestie zwrotu nieruchomości należy oddzielić od kwestii związanych z rozliczeniem z tytułu zwrotu nieruchomości.
2) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 140 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego wniosku o braku możliwości rozdzielenia kwestii zwrotu nieruchomości od zwrotu odszkodowania przez poprzedniego właściciela, podczas gdy nie jest wymagane łączne rozstrzygnięcie w jednej decyzji obu tych elementów,
- art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania w wyniku przyjęcia, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w okolicznościach sprawy i niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż waloryzacji wypłaconego wywłaszczonym odszkodowania winna podlegać pełna kwota (10.689.048 zł) nie zaś jedynie kwota wypłacona wywłaszczonym z tytułu nabycia gruntu, pomimo bezspornego faktu, iż zabudowania, w tym dom, nasadzenia i inne nakłady zostały zlikwidowane i zwrotowi podlega sam grunt, (którego cena została w ramach postępowania wywłaszczeniowego ustalona i która jako jedyna powinna zostać zwaloryzowana), Tym samym Sąd uznał, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie w przypadku zmniejszenia się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu odpowiednie stosowanie art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na zmniejszeniu podlegającej waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania proporcjonalnie do tego zmniejszenia. W związku z powyższym waloryzacji przeprowadzanej w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego podlegać powinna suma odszkodowania wypłaconego jedynie za zwracany grunt,
- art. 140 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości; podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadzono jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, zatem sąd dokonał wadliwej subsumpcji.
- art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż z artykułu tego wynika obowiązek ustalenia w decyzji administracyjnej formy zabezpieczenia wierzytelności, a brak rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia czyni wadliwą decyzję o zwrocie w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia;
- art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji w zakresie orzekającym o zwrocie nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia, pomimo uznania przez Sąd, iż żądanie zwrotu jest zasadne, a także poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji w zakresie orzekającym o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, poprzez nakazanie przeprowadzenia waloryzacji odszkodowania otrzymanego przez wywłaszczonych, także za nakłady (budynki, nasadzenia), które z uwagi na ich likwidację nie podlegają zwrotowi i zwrot ich nie jest możliwy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Bydgoszczy, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżący wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu postawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 140 ust. 1,3 i 4, art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, ale tylko w tej części, w której zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu nieuwzględnienie w treści sentencji zaskarżonego wyroku faktu, iż ta część zaskarżonej decyzji, która orzekała w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, była prawidłowa.
Jak wyjaśniono to na wstępie przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku A. K. oraz K. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...], a stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. W wyniku zaś rozpoznania tego wniosku Starosta [...], decyzją z dnia 31 marca 2020 r., orzekł o zwrocie w/w nieruchomości (pkt 1 i 2 decyzji) a w pozostałej części decyzji - nałożył na strony wnioskujące (proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości) obowiązek zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania, rozkładając jednocześnie jego kwotę na 10 rocznych rat i ustalając terminy ich płatności (pkt 3-5 decyzji). Decyzja ta - w zakresie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości – została następnie utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. (pkt 4 decyzji zaskarżonej) zaś - w zakresie rozstrzygnięcia w kwestii rozliczeń towarzyszących zwrotowi nieruchomości – organ wojewódzki uchylił pkt 3-5 decyzji organu I instancji i w tej części orzekł w sposób reformatoryjny (przedstawiony na wstępie).
Zdaniem organów obu instancji, w analizowanym przypadku miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n".), gdyż opisana na wstępie nieruchomość (działka nr [...]) została zbyta przez A. i K. K. na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnej (akt notarialny z dnia 10 czerwca 1988 r. Rep. A [...]) w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Świadczyła o tym bowiem zarówno treść w/w aktu notarialnego, w którym wpisano, że nabycie nieruchomości następuje na cel uzasadniający wywłaszczenie, jak również treść ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu zajezdni tramwajowej w [...]. W wyniku więc przeprowadzonego postępowania dowodowego organy ustaliły, iż celem wywłaszczenia działki nr [...] była budowa zajezdni tramwajowej, ale cel ten nie został zrealizowany.
Stanowisko to nie zostało zakwestionowane w zaskarżonym wyroku, gdyż analizując sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym i jego wyniki, Sąd I instancji nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia wydany w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Pomimo jednak tego faktu, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił w całości decyzje organów obu instancji.
Z tym stanowiskiem nie zgodzili się skarżący kasacyjnie, którzy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnosili, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie zakwestionował ani nie wykazał uchybień organów w tej części rozstrzygnięcia, które dotyczyło zwrotu nieruchomości a więc uznał jego zasadność, to niezrozumiałym i pozbawionym logiki było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Tym bardziej, iż Sąd Wojewódzki, podzielając pogląd o zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednocześnie wskazywał, że była to oddzielna kwestia od kwestii rozliczenia odszkodowania pomiędzy Gminą a wnioskodawcami. Skarżący zatem odwoływali się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 347/21), w którym przyjęto, że przepis art. 140 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a co jednak nie oznacza, że stosownych rozliczeń nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. Nie ma zatem przeszkody, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią bowiem samodzielne - z punktu widzenia materialno – prawnego - sprawy administracyjne. Nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej.
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że aktualnie kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą jednak sytuacji, w których do wywłaszczenia doszło w czasie, w którym obowiązywała w/w ustawa gruntowa z 1997 r. Natomiast, jeżeli do wywłaszczenia doszło w okresie wcześniejszym, to w takim przypadku znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 216 u.g.n. Ten ostatni przepis nie ma jednak charakteru samodzielnego w zakresie ustalania przyczyn uzasadniających w danym przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości a musi być zawsze łączony z innymi przepisami, mającymi w danej sprawie zastosowanie.
Odnosząc więc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro Sąd Wojewódzki przyjął (a wcześniej organy), że miał w tym przypadku zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to konsekwentnie winien w tej sprawie całościowo zastosować przepisy zawarte w rozdziale 6 działu III ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 140 ust. 1 i 3 u.g.n. W rezultacie zatem, oceniając decyzję, w której orzeczenie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie budziło żadnych wątpliwości co jego legalności, czyli uznając, że organ prawidłowo w tym zakresie zastosował przepisy regulujące przesłanki zwrotu wywłaszczonej ( art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), Sąd winien dać temu wyraz w sentencji wydawanego wyroku. Innymi słowy, jeśli Sąd Wojewódzki dostrzegał istotne uchybienia procesowe lub stwierdził obrazę prawa materialnego, ale wadliwości te dotyczyły tylko tej części decyzji, która była związana z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania to w tego rodzaju sytuacji nie powinien uchylać w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wyrok oparty na tych przepisać winien ograniczać się jedynie do tej części rozstrzygnięcia organu, która nie dotyczyła orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
Zajmując powyższe stanowisko, skład orzekający ma świadomość, że kwestia podzielności decyzji, wydawanej na podstawie art. 140 ust. 1 u.g.n., nie jest jednolicie wykładana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tym niemniej niewątpliwie tego rodzaju pogląd jest wiodący (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 347/21, 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1619/20 , 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 667/18 i 18 września 2018 r. sygn. akt 820/18).
Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.
Jak podnosi się zatem w orzecznictwie, które przyjmuje podzielność decyzji orzekającej na podstawie tego przepisu, rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości oraz rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego (a obecnie zwaloryzowanego) odszkodowania stanowią - z punktu widzenia materialnoprawnego - samodzielne sprawy administracyjne. O ile bowiem poprzednio obowiązująca w tym zakresie ustawa, to jest w ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (na podstawie której odmiennie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 listopada 1994 r. sygn. akt IV SA 1434 oraz z dnia 11 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Po 431/92) w art. 69 ust. 2 przewidywała, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą na której rzecz następuje zwrot, to ustawa o gospodarce nieruchomościami tego rodzaju uregulowania nie recypowała. W konsekwencji zatem aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania.
Z tego też powodu przyjmuje się, że art. 140 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a co nie oznacza jednak, że stosownych rozliczeń nie można dokonać w odrębnym postępowaniu.
Z tych względów Naczelny Sąd administracyjny uznał, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 a także art. 140 ust. 1 u.g.n. były uzasadnione.
Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty materialnoprawne (art. 140 ust. 2, 3 i 4 u.g.n.).
Przede wszystkim podnieść w tym miejscu należy, że - jak wskazał Sąd Wojewódzki - rozstrzygnięcie w zakresie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, które skarżący winni zwrócić Gminie Miasta [...] oparte było na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, a który to operat - w dacie wydawania zaskarżonej decyzji - stracił już swoją aktualność. Wspomniany operat został bowiem sporządzony w dniu 9 sierpnia 2019 r. a rzeczoznawca majątkowy wyraźnie zastrzegł w nim możliwość wykorzystywania go tylko przez okres 12 miesięcy. Zaskarżona zaś decyzja została wydana w dniu 26 kwietnia 2021 r. a zatem po upływie w/w okresu. Wprawdzie więc – jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki - istniała w takim przypadku możliwość przedłużenia aktualności operatu o kolejne 12 miesięcy tj. do dnia 9 sierpnia 2021 r. (art. 156 ust. 4 u.g.n.), ale operat szacunkowy, znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy, nie został opatrzony przez rzeczoznawcę majątkowego klauzulą o jego aktualności i brak też było analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Tym samym, już tylko z tego powodu, że zaskarżona decyzja została oparta na operacie, który – zgodnie z przepisami - nie mógł stanowić podstawy dla wydania decyzji, ta część decyzji, która dotyczyła rozliczeń podlegała uchyleniu.
Ponadto podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaskarżony wyrok został oparty m. in. na uznaniu, że w toku postępowania administracyjnego organy w istotny sposób naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem m. in. wadliwości w postępowaniu dowodowym, które przeprowadzały organy w postępowaniu administracyjnym. Z tego też powodu w zalecaniach co do dalszego postępowania nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełnił postępowanie dowodowe odnośnie stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia oraz w momencie zwrotu. Tego stanowiska Sądu skarżący skutecznie nie zakwestionowali w skardze kasacyjnej. Nie zostały bowiem podniesione żadne zarzuty procesowe w tym zakresie. Za tego rodzaju zarzut nie mógł być uznany zarzut prawnomaterialny, oparty na niewłaściwym zastosowaniu art. 140 ust. 4 u.g.n. (cyt.): " w wyniku przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu...". Jeśli bowiem skarżący stali na stanowisku, iż ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie były trafne to tego rodzaju stanowisko winno być wsparte odpowiednimi zarzutami procesowymi (a nie materialnoprawnymi).
Odnośnie natomiast zarzutu opartego na błędnej wykładni art. 140 ust. 3 u.g.n. należy wyjaśnić, że również i ten zarzut nie mógł odnieść żadnego skutku.
Zgodnie z w/w przepisem, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W związku z tym Sąd Wojewódzki przyjął, że w celu ustalenia kwoty, którą Gminie Miasta [...] powinni zwrócić skarżący w związku ze zwrotem na ich rzecz wywłaszczonej nieruchomości, organ miał obowiązek najpierw określić stan nieruchomości na dzień wywłaszczenia i określić stan nieruchomości na dzień jej zwrotu. Następnie ustalić, jaka była wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia a jaka była wartość nieruchomości według stanu na dzień zwrotu. Kolejną zaś czynnością winno być porównanie obu tych wartości, czyli między wartością nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia i wartością nieruchomości wg stanu na dzień zwrotu. Z uwagi bowiem na brak stosowanego przepisu prawa, nie było możliwości poprzestanie na waloryzacji kwoty będącej odpowiednikiem wartości jedynie gruntu zwracanej nieruchomości z jednoczesnym pominięciem wartości pozostałych składników wywłaszczonej nieruchomości.
Z tym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy twierdzili, że powyższy przepis mógł stanowić podstawę do przyjęcia poglądu, iż w sytuacji gdy zwrotowi podlegał tylko grunt (obecnie bez zabudowań) to tylko jego cena (która była ustalona w ramach postępowania wywłaszczeniowego) powinna podlegać waloryzacji.
W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżących nie miało jednak uzasadnienia. Przepis art. 140 ust. 3 u.g.n. reguluje bowiem tylko przypadek, gdy zwrotowi podlega część nieruchomości a taka sytuacja nie miała miejsca w analizowanej sprawie. Byli właściciele zbyli bowiem Skarbowi Państwa całą nieruchomość gruntową, stanowiącą działkę nr [...] i cała ta nieruchomość gruntowa (a nie jej wydzielona część) podlegała obecnie zwrotowi. Okoliczność zaś, że obecnie nieruchomość ta nie była nieruchomością zabudowaną budynkiem (jak miało to miejsce w momencie zbycia) nie oznaczało, że zwrotowi podlegała w tym przypadku "część wywłaszczonej nieruchomości". Budynek znajdujący się na gruncie jak również istniejące na nim nasadzenia, stanowiły bowiem – stosownie do treści art. 48 kodeksu cywilnego - jego części składowe. Z tego też powodu w niniejszym przypadku nie było możliwe by – jak wymaga tego art. 140 ust. 3 u.g.n. - zwracaną kwotę odszkodowania ustalać "proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości", która podlegała zwrotowi.
Niezasadny wreszcie okazał się także zarzut błędnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, iż z przepisu tego wynika obowiązek ustalenia w decyzji administracyjnej formy zabezpieczenia wierzytelności, a brak owego zabezpieczenia czyni decyzję wydaną na podstawie w/w przepisu wadliwą.
Zgodnie z treścią art. 141 ust. 2 u.g.n., wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.
Treść w/w przepisu, jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest w pełni czytelna. Z tego powodu, część składów orzekających opowiada się za poglądem, zgodnie z którym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej a zatem brak wypowiedzi organu administracji w decyzji zwrotowej odnośnie tego zabezpieczenia nie narusza prawa (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2169/13, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2152/13 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13) i taki pogląd wyrazili również skarżący. Część natomiast orzecznictwa - jest zdania przeciwnego (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 186/14, 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 407/15, 15 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2766/14, 21 czerwca 2022 r. I OSK 1274/21, 18 stycznia 2023 r. I OSK 1116/22). Za tym poglądem opowiada się również doktryna (vide: E. Bończak-Kucharczyk – "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" Warszawa 2011, s. 765 i M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tuladziecki i M. Wolanin – "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz" 7. Wydanie, Warszawa 2021 r. s. 906). Stanowisko to zajął też Sąd Wojewódzki i podziela je także skład orzekający. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem przede wszystkim fakt, że w przepisie art. 141 ust. 2 u.g.n. ustawodawca posłużył się czasownikiem" "podlegają" i odnosił go do wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, "o których mowa w art. 140". Tego rodzaju wypowiedź oznaczała więc, że w omawianym przepisie został jednak sformułowany obowiązek zabezpieczenia w/w wierzytelności.
Ponadto stwierdzić też trzeba, że wprawdzie przeciwnicy prezentowanego poglądu niejednokrotnie powołują się w tej mierze na okoliczność, że możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest niezależna od tego czy sposób zabezpieczenia będzie wskazany w treści w/w decyzji, gdyż w czasie oczekiwania na dobrowolne wykonanie obowiązku wierzyciel może wystawić zarządzenie zabezpieczenia i wystąpić do organu egzekucyjnego o ustanowienie zabezpieczenia, ale zauważyć wypada, że jeżeliby przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miałyby w tym wypadku wystarczająco zabezpieczać interes Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego w wykonaniu ciążącego na zobowiązanym obowiązku administracyjnym, to nie byłoby w ogóle powodu, aby art. 141 ust. 2 u.g.n. obejmował swą treścią regulację dotyczącą hipoteki. Dodać przy tym trzeba, że ponieważ przepis ten stanowi, iż "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej" to ze względu na okoliczność, że przepis ten nie stwierdza wprost, iż podmiotowi publicznoprawnemu przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia jego wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika (jak np. przewiduje to art. 200 ust. 2 u.g.n.), sama decyzja zwrotowa nie będzie mogła stanowić wystarczającej podstawy dla dokonania przez sąd wieczystoksięgowy wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej - na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy
o księgach wieczystych i hipotece. Konieczne jest zatem by taka decyzja zawierała wyraźne rozstrzygnięcia o zastosowaniu takiej formy zabezpieczenia.
Ponadto, zabezpieczenie należności pieniężnej - w myśl art. 154 § 1 ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jest uwarunkowane określonymi w tym przepisie okolicznościami, podczas, gdy w art. 141 ust. 2 u.g.n. ustanowiono obowiązek zabezpieczenia wierzytelności podmiotu, któremu odbiera się własność nieruchomości, niezależnie od istnienia tych okoliczności.
Poza tym - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zgodzić się też trzeba z argumentacją, że istoty dokonywania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznoprawnemu, określonej w decyzji zwrotowej, upatrywać należy w dbaniu o stan majątku publicznego. Niejednokrotnie wykonanie decyzji o zwrocie nieruchomości przebiega bowiem – z uwagi na terminy wykonania obowiązków przez podmioty zobowiązane przez tę decyzję - w odmienny sposób, to jest nie równocześnie. Dochodzi do tego zwłaszcza, gdy należności, o których mowa w art. 140 u.g.n., są rozłożone na raty lub odroczono ich termin płatności. Ten ostatni przypadek wystąpił zaś w analizowanej sprawie. Stąd – zdaniem składu orzekającego - należało uznać, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, który odwoływał się w tym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym z treści art. 141 ust. 2 u.g.n. wynikał obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznego, był w tym przypadku w sposób dodatkowy uprawniony.
Oceniając natomiast zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), wyjaśnić należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli działalności administracji publicznej zawsze stosuje przepisy Konstytucji RP, co jednak nie oznacza, że w każdym orzeczeniu sąd musi odnosić się do ich treści. Nie zawsze też skutkuje to tym, że przepisy konstytucyjne powinny być wykładane na korzyść strony inicjującej postępowanie administracyjne, będącej podmiotem prywatnym. Konstytucja RP zawiera bowiem przepisy, które z jednej strony, chronią prawa i majątek poszczególnych osób, ale z drugiej strony - chronią także mienie jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też dokonując interpretacji przepisów ustawowych w kontekście zasad konstytucyjnych, sąd administracyjny musi brać pod uwagę zarówno interes poszczególnych osób, jak i interes społeczny. Obie te kwestie muszą być proporcjonalnie wyważone. Z tego więc powodu nieuwzględnienie wniosków i stanowisk poszczególnych stron postępowania nie może - samo z siebie - świadczyć o naruszeniu poszczególnych przepisów konstytucyjnych.
W tej sytuacji, uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 182 § 2 w zw. art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało oparte na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. i uwzględniało zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących kasacyjnie w 50%.