I OSK 813/21

I OSK 813/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
II SA/Bk 885/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-01-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 129 par. 1, art. 132
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 885/20 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. oddalił skargę L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika procesowego przyznanego z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu, nieuiszczonych w całości ani w części. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zrezygnował z prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez ich błędną wykładnię polegającą na:
a) pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;
b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności spoczywa na matce skarżącego;
c) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córki względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, że w sytuacji skarżącego nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
d) nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy pozwalają organowi, a następnie Sądowi Wojewódzkiemu na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego;
e) wadliwym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki,
f) uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego w powiązaniu z okolicznością, że obowiązek alimentacyjny córki wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuka, ma przesądzające znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
2) art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji, w sytuacji, gdy organy administracyjne orzekające na wcześniejszych etapach postępowaniach naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez matkę skarżącego opieki nad niepełnosprawną w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.
Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią skarżącego z uwagi na fakt, że obowiązek alimentacyjny skarżącego względem niepełnosprawnej ma charakter dalszy w stosunku do obowiązku alimentacyjnego ciążącego względem tej osoby na matce skarżącego. Skarżący, kwestionując powyższe stanowisko, podnosił, że córka niepełnosprawnej – jego matka – ze względu na swój wiek i stan zdrowia pomimo faktu, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie samodzielnie wykonywać opieki nad swoją matką, co przy uwzględnieniu wyników wykładni prokonstytucyjnej obowiązujących przepisów prawa powinno doprowadzić do wniosku, że spełnia on w tym przypadku przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3) albo innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej: kro, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie z kolei do postanowień art. 17 ust. 1a przywołanej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2), albo nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
Należy wyjaśnić, że wynikające z powołanych przepisów warunki nie powtarzają regulacji przepisów kro dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, ale pozostają z tą kwestią w związku. Zgodnie z art. 129 § 1 kro, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 kro obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a uśr również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w bliższym stopniu, mogące sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie kro do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 712/21, oraz z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21).
W rozpoznawanej sprawie L.K. nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babki; brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w sytuacji gdy jego matka nie legitymuje się z kolei orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to skonkretyzował się jego obowiązek alimentacyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu bądź braku takiego orzeczenia, jako kryterium przesunięcia uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane i w sposób rzeczowy powiązane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zdaniem Sądu zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej będącej zasadą wynikającą z przepisów Konstytucji RP. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako takie nie ma także charakteru dyskryminującego. Zauważyć przy tym należy, że obowiązek prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa nie może prowadzić do pominięcia faktu istnienia przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości zarówno z punktu widzenia rezultatu wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Prokonstytucyjna wykładnia zakłada bowiem wybór takiej wykładni przepisu spośród możliwych dopuszczalnych wyników tego procesu, który w sposób najpełniejszy doprowadzi do realizacji norm rangi konstytucyjnej. Tym samym nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia w sytuacji, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 712/21).
W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr przez ich błędną wykładnię.
W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w sprawie wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego. Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym faktycznej opieki nad niepełnosprawną, sprawowanej przez skarżącego i rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącego. Okoliczności te były bowiem prawnie irrelewantne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.