I OSK 812/23

I OSK 812/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1982/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-18
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 141 § 4, art, 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 sut. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1982/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 czerwca 2022 r. nr DAP-WN-727-8/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 stycznia 2022 r. znak: DAP-WPK-727-1-531/2021/MGa, II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1982/22 oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 czerwca 2022 r. nr DAP-WN-727-8/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 11 lipca 1991 r., nr GG.1.0181/01/2211/91.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-531/2021/MGa, odmawiającą wszczęcie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z dnia 11 lipca 1991 r., nr GG.1.0181/01/2211/91, (dalej: decyzja komunalizacyjna) orzekającej o nabyciu przez Gminę Białystok z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 21 ark. 9 jedn. 508, jako działki nr [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 21/15, stanowiącej integralną część powyższej decyzji - w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] z obrębu Dojlidy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister stwierdził, że pomimo iż w rozpatrywanej sprawie brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanej decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 11 lipca 1991 r., to faktem jest, że decyzja ta stała się prawomocna w dniu 25 lipca 1991 r., a zatem musiała być ona doręczona stronom przed powyższą datą. Ponadto wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego został doręczony organowi w dniu 14 września 2021 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Organ uznał, że pomimo, iż postępowanie rzeczywiście zostało wszczęte na 2 dni przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, to mając na uwadze przytoczony przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowania tego należało zastosować przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zdaniem organu, skarżący nie ma racji, że postępowanie niewaźnościowe należało umorzyć w trybie art. 105 § 1 k.p.a., zamiast odmawiać jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wobec odmowy wszczęcia postępowania, prośba o zawieszenie postępowania zawarta we wniosku z dnia 10 września 2021 r. jest bezprzedmiotowa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł [...].
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1982/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie była zasadna.
Wskazano, że zgodnie z art. 158 § 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1491; dalej jako: ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r., ustawa zmieniająca, ustawa nowelizująca, k.p.a.). jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte powinno być umorzone. Sąd I instancji podkreślił również, że ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat oraz, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa wprowadzona regulacja (jak ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej) była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji ocenił, że ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego oraz zaznaczył, że brak jest powodów dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 30 lat żeby wzruszyć orzeczenie.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra który wskazał, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej na podstawie art. 61 § 3 k.p.a., a gdy postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji został doręczony organowi w dniu 14 września 2021 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Pomimo tego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na 2 dni przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, to Sąd w tej kwestii również podzielił stanowisko organu, mając na uwadze treść przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy, że do postępowania tego należało zastosować przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Zdaniem Sądu I instancji, w związku z powyższym błędne jest stanowisko skarżącego, że postępowanie niewaźnościowe należało umorzyć w trybie art. 105 § 1 k.p.a., zamiast odmawiać jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z czym, wobec odmowy wszczęcia postępowania, wniosek o zawieszenie postępowania w jego ocenie jest bezprzedmiotowy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...], zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając:
1. naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez sporządzenie nadmiernie lakonicznego uzasadnienia nieodnoszącego się do stanu faktycznego sprawy ani argumentów skarżącego;
2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa zmieniająca, ustawa nowelizująca), poprzez ich błędne zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy zmieniającej, a w konsekwencji istnieją podstawy do wydania odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 11 lipca 1991 r. nr GG.1.0181/01/2211/91, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Białystok na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), obręb Dojlidy, Miasto Białystok, województwo podlaskie;
3. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieustaleniu daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji komunalizacyjnej, a w konsekwencji uznanie, że spełniona została przesłanka negatywna wskazana w art 158 § 3 k.p.a.;
4. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 61 § 3 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu że postępowanie zostało wszczęte po dacie wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, a w konsekwencji do uznania, iż przepisy nowelizujące mają zastosowanie w sprawie;
5. naruszenie przepisów art. 145 § 1 piet 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art 61a i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu błędnej formy zakończenia postępowania, a w konsekwencji wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zamiast decyzji umarzającej postępowanie.
Ponadto - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - wniesiono o uchylenie: zaskarżonego wyroku, postanowienia Ministra z dnia 23 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia 13 stycznia 2022 r. oraz o orzeczenie co do istoty sprawy; alternatywnie: w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z dnia 30 marca 2026 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczącego sporządzenia nadmiernie lakonicznego uzasadnienia nieodnoszącego się do stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, iż bez wątpienia argumentacja uzasadnienia wyroku Sądu I instancji okazała się nietrafna, jednak powyższe nie przesądza samodzielnie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku nie daje jednak podstaw do uznania naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wprowadzona ustawą nowelizującą regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj.: ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych; służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r. III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43). Regulacje te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Należy podkreślić, iż ustawodawca niewątpliwie nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, niż zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (vide M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71).
Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą nowelizującą odnosi się zatem do kwestii wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji lub stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadzono zatem dodatkową, obok dotychczasowych zawartych w art. 61a k.p.a., przesłankę negatywną dla samego wszczęcia postępowania nieważnościowego (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym wyżej wymienionym ustawą. Jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, nakazuje on stosowanie przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą do postępowań już wszczętych, ale jeszcze niezakończonych. Natomiast przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego (tak R. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę, że art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczą dwóch odmiennych sytuacji prawnych (vide wyroki NSA z dnia: 4 grudnia 2022 r., I OSK 1827/22; 10 kwietnia 2024r., I OSK 2282/22, 11 kwietnia 2025 r., I OSK 1775/22, pub. www.nsa.gov.pl). W wyrokach tych wskazywano, że pierwsza sytuacja (art. 158 § 3 k.p.a.) dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, a więc stosuje się ją do spraw, które jeszcze nie zostały wszczęte przed dniem 16 września 2021 r. Jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę art. art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia więc wnioskodawcy, po upływie 30 lat, skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji brak jest możliwości uzyskania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa z upływem ww. terminu. Druga natomiast sytuacja (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) dotyczy postępowań nieważnościowych, toczących się już w chwili wejścia w życie nowelizacji (16 września 2021 r.). Postępowania takie powinny zostać umorzone po spełnieniu określonych w art. 2 ust. 2 warunków.
Z powyższego jasno wynika, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie dwóch sposobów zakończenia postępowań, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od daty jego wszczęcia. Przyjęcie interpretacji, że sposób zakończenia postępowania nieważnościowego, bez względu na datę jego wszczęcia jest obojętny, nieuchronnie prowadziłaby do wniosku, że uregulowania zawarte w art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej są tożsame. Byłoby to zatem niedopuszczalne pozbawienie normy istotnego znaczenia, sprzeczne z założeniem racjonalnego ustawodawcy (vide np. wyroki NSA: wyrok z dnia 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2282/22, wyrok z dnia 11 kwietnia 2025 r., I OSK 1775/22).
Odnosząc się do kwestii błędnej formy zakończenia postępowania należało stwierdzić, ze zarzut skarżącego kasacyjnie jest zasadny, gdyż nie można było odmówić wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a k.p.a., lecz po pozytywnym ustaleniu spełnienia przesłanek zawartych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należało zakończyć pozostające w toku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 lipca 1991 r., wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z mocy prawa. W sytuacji bowiem uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, skarżący kasacyjnie nie mogliby ewentualnie żądać wznowienia postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie był bowiem art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., a nie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który ewentualnie będzie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
We wskazanych powyżej wyrokach przyjęto, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. A więc w niniejszej sprawie, datą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 11 lipca 1991 r. był dzień wpływu do organu wniosku [...] i jest to niewątpliwie data przypadająca na dzień 14 września 2021 r. Niewątpliwie, złożenie przez stronę w ww. dacie żądania zainicjowało postępowanie nieważnościowe - co wynika z art. 61 § 3 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że generalna zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., określająca dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jako moment wszczęcia postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie także w postępowaniu nadzorczym (vide np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013 r., I OSK 193/12). Notoryjnym jest fakt, że zasada ta nie dotyczy tzw. żądań i podań niemożliwych, wykraczających w sposób oczywisty poza materię dominium i imperium organów administracji publicznej - do takiej kategorii rozpoznawana sprawa nie należy, gdyż dotyczy żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tej sprawie skarżący wszczął postępowanie administracyjne wraz z dniem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności komunalizacyjnej, tj. z dniem 14 września 2021 r. (data wpływu do organu). Postępowanie to nie zostało natomiast zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest przed dniem 16 września 2021 r. Wobec tego uznać należy, że ziściły się przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skoro bowiem sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem do dnia 16 września 2021 r., to organ zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w nowym brzmieniu, dlatego w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. Jak wskazano już wyżej - wobec odmiennych konsekwencji tych rozwiązań prawnych - nie można utożsamiać odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania. Jeżeli organ prawidłowo zastosowałby wyżej wymienione przepisy w tej sprawie nie mogłoby dojść do odmowy wszczęcia postępowania z powyższych powodów. Tym samym Sąd I Instancji nie dostrzegł, iż organ uchybił tym przepisom i w konsekwencji naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 61 § 3 k.p.a., a tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku dostrzeżenia tych uchybień organu przez Sąd I Instancji, skarga mogłaby podlegać uwzględnieniu. Wobec powyższego, należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji doszło do błędnej interpretacji przepisów ustawy zmieniającej w związku z niniejszym postępowaniem, a tym samym do naruszenia przepisów postepowania w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również tezy, że decyzja komunalizacyjna z dnia 11 maja 1991 r. będąca przedmiotem wszczętego postępowania nie weszła do obrotu prawnego. Należy zauważyć, iż powyższa decyzja stała się prawomocna od dnia 25 lipca 1991 r. jak wynika z adnotacji urzędowej umieszczonej bezpośrednio na kserokopii tej decyzji, wraz z pieczątką i podpisem urzędnika.
Ponadto wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania zawarty w piśmie z dnia 30 marca 2026 r. należało uznać za bezzasadny, gdyż nie mógł on być przedmiotem kontroli na etapie niniejszego postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, dokonując analizy wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 193 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok, kwestionowane postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie MSWiA.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).