I OSK 807/10

I OSK 807/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Fronczyk
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 931/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-12-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 75, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L., E. L., G. M., H. L., W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 931/09 w sprawie ze skargi W. L., G. M., H. L., B. L. i E. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. L., E. L., G. M., H. L., W. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 931/09 oddalił skargę W. L., G. M., H. L., B. L. i E. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok Sądu został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] lutego 1958 r., na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 21, art. 22, art. 23 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 301 m2, stanowiącej własność W. L. i B. L., położonej przy ul [...] w W.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2006r., wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.- dalej w skrócie u.g.n.) odmówił W. L. oraz spadkobiercom B. L., tj. G. M., H. L., B.i L. i E. L., zwrotu powyższej nieruchomości obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. W ocenie organu wymieniona część gruntu została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, to jest pod budowę ulicy, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...].
Od tej decyzji W. L., H. L., G. M., B. L. i E. L. złożyli odwołanie, kwestionując ustalenia dotyczące położenia działki w liniach rozgraniczających ulicy [...] i wykorzystania jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem odwołujących się na omawianej nieruchomości nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ani też działka nie znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...].
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy, w pełni podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że działka wchodzi w skład ulicy [...] i nie stała się zbędna na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, a zatem nie zachodzą przesłanki do zwrotu tej nieruchomości
Na decyzję Wojewody Mazowieckiego W. L., G. M., H. L. B. L. i E. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego, jak też przyjął niewłaściwą interpretację zgromadzonej dokumentacji i obowiązujących unormowań, niejednokrotnie błędnie interpretując lub ukrywając dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W obszernym uzasadnieniu wymienieni zarzucili, że w zaskarżonej decyzji pominięto między innymi kwestię braku dokumentów, które związane były z planowaniem i realizacją inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...]. Wskazali ponadto, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] nie określała w ogóle terenu przeznaczonego na pas drogowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 931/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., stwierdził, że organy administracyjne prawidłowo wskazały, iż nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi bowiem, że drogi publiczne są własnością Skarbu Państwa lub samorządu. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Takie nieruchomości pod drogami publicznymi nie mogą być zatem zwrócone na rzeczy byłych właścicieli. W tej sytuacji badanie przez organ przesłanek przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n., to jest kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Decydujące znaczenie ma bowiem to, że sporna działka położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...].
Odnosząc się do zarzutów dot. nieustalenia linii rozgraniczających ul. [...], Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu i zagospodarowania terenu. Natomiast przepis art. 66 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 kwietnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) stanowił, że ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż prawidłowo organ wskazał, że skoro na terenie, na którym znajduje się sporna nieruchomość, brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a obowiązuje decyzja lokalizacyjna, to jest ona traktowana na równi z decyzją o pozwoleniu na budowę.
Jako niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut, że organy administracyjne nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym nie spowodowały nadesłania kompletnych akt wywłaszczeniowych. Z akt sprawy, zdaniem Sądu, wynika bowiem, że organy poszukiwały akt wywłaszczeniowych, a skarżący nie sprecyzowali, jakich dokładnie dokumentów brakuje w aktach sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli W. L., G. M., H. L. B. L. i E. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:
1) art. 7 i 8 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ze względu na słuszny interes skarżących oraz błędne przyjęcie, że z uwagi na przepis art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych badanie, kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia w związku z art. 136 ust.3 i art. 137 u.g.n., nie ma doniosłości prawnej,
2) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a oraz poprzez błędne uznanie, ze kopie dokumentów, (bez uwierzytelnień i podpisów osób uprawnionych) mogą stanowić dopuszczalne dowody w sprawie oraz że organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona,
3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez ogólnikowe przywołanie nieokreślonych map i szkiców, jak twierdzi Sąd załączonych do akt sprawy, bez wskazania które konkretnie mapy i szkice dowodzą i wyjaśniają podstawę prawną rozstrzygnięcia, a nadto powołanie się na niesprecyzowane pozostałe dowody, które w ocenie Sądu zostały powołane i omówione przez organy, a tym samym nie ma potrzeby ich ponownego omawiania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie zwalnia organów administracji od badania, czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie znajduje podstaw prawnych twierdzenie, że z uwagi na brak doniosłości prawnej organ administracji uprawniony był do odstąpienia do ustalania przesłanek zbędności, przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też powodu powołanie się przez Sąd I instancji na art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ustalenia organów administracji, iż nieruchomość stanowi część drogi publicznej, jako wystarczającą podstawę do odstąpienia od badania przesłanek zbędności, stanowi naruszenie art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, z góry przesądza bowiem o ostatecznym rozstrzygnięciu w sprawie.
Wskazano także, że w niniejszej sprawie Sąd za wiarygodne dowody uznał znajdujące się w aktach sprawy kopie map i szkiców, które nie posiadają odpowiednich uwierzytelnień i podpisów osób uprawnionych do ich sporządzania, a także z ich treści nie wynika, aby były przyjęte do zasobu geodezyjnego.
Niezgodne ze stanem rzeczywistym i materiałem dowodowym jest – w ocenie skarżących – również twierdzenie Sądu, że w aktach znajduje się mapa z daty wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie wskazali, że mapa, na podstawie której dokonano wywłaszczenia, to jest z dnia [...] czerwca 1974 r. ([...]) została anulowana. Natomiast istniejąca mapa, stanowiąca załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1970 r., nie może być brana pod uwagę ze względu na brak oznaczeń geodezyjnych wskazujących, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze planowanej ulicy [...].
Zdaniem autorów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostało ponadto wyjaśnione, na jakiej podstawie organ administracji stwierdził, iż teren działki przewidziano pod jezdnię serwisową ulicy [...] (a nie samą ulicę [...], jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej). Pomimo tego Sąd pierwszej instancji z góry założył wiarygodność informacji, iż teren działki objęty jest decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] dotyczącej wywłaszczonej działki. Podkreślono również, że w sprawie nie ma prawnych linii rozgraniczających ulicę [...], zatem niesłusznie Sąd wziął pod uwagę pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2005 r., stanowiące o tym że działka wywłaszczona została zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] pod budowę ulicy [...] i znajduje się w liniach rozgraniczających tej ulicy oraz zajęta została pod pas zieleni, chodnik i infrastrukturę podziemną.
Skarżący kasacyjnie wskazali także, iż pismo Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu Miasta st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., z którego wynika, że wywłaszczona nieruchomość położona jest w pasie drogowym ul. [...], pozostaje w sprzeczności z pismem Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym wyrysowane linie rozgraniczające nie mają żadnych podstaw prawnych. Licznych sprzeczności występujących w sprawie, niewyjaśnione przez organ administracji, nie dawały Sądowi podstaw co przyjęcia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez tenże organ w sposób wyczerpujący i dokładny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi, gdyż rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 174 P.p.s.a.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powołano w ogóle art.174 P.p.s.a. Nie stanowiło to jednak przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że skargę tę oparto na podstawie wymienionej w punkcie 2 wskazanego przepisu, to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.
Skarżący kasacyjnie, wytykając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie złamanie norm postępowania, powołali przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć zatem należy, ze skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, a postępowanie przed tymi sądami reguluje nie kodeks postępowania administracyjnego lecz cytowana ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wytykając naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania (art.174 pkt.2 P.p.s.a.), nie powinno ograniczać się do wskazania tylko przepisów procedury administracyjnej, gdyż nie odnoszą się one do ustaleń sądu I instancji, lecz działań organów administracji publicznej. Jednakże skoncentrowanie się w skardze kasacyjnej przede wszystkim na przepisach k.p.a. nie wyklucza rozpoznania takich zarzutów. Pełen Skład Naczelnego Sądu Administracyjny w uchwale z dnia z dnia 26 października 2009 r. (ONSAiWSA 2010/1/10 ) przyjął bowiem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Mając na uwadze treść powołanej uchwały, uznać należy, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Wytyk złamania przepisów procedury administracyjnej należy przy tym rozumieć jako skierowany do działań sądu I instancji zarzut niewłaściwej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego sprawy.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w tak określonych granicach zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty można uznać za trafne.
Skarżący kasacyjnie wytykając złamanie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania zarzucili między innymi, że WSA w Warszawie nie przeanalizował sprawy pod kątem wszystkich przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zignorował fakt, że organy administracji nie poczyniły niezbędnych ustaleń i przedwcześnie przyjęły, że na omawianej nieruchomości. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem zaś skarżących niezbadanie kwestii, czy określona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wyklucza w ogóle możliwość odmowy zwrotu takiej nieruchomości. Wskazana część wywodów skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.- dalej w skrócie u.g.n.). Przepis art.136 tej ustawy ustanawia w ustępie pierwszym regułę, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w ustępie 3 przyznaje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Definicję zbędności nieruchomości na taki cel zawiera przy tym art.137 ust. 1 pkt.1 i pkt.2 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie jednak przyjął, że przesłanki przewidziane w powołanym przepisie są istotne tylko wówczas, gdy zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest prawnie możliwy. Jeżeli zaś przeniesienie własności nieruchomości na rzecz uprawnionych nie jest dopuszczalne, to okoliczność, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, czy też nie, nie ma w sprawie najmniejszego znaczenia. Dlatego też kwestie te -jeżeli zachodzą negatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości- nie mogą decydować o legalności decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2006r sygn .akt OSK 1184/04. Pogląd ten podziela również sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje w przypadku, o którym mowa w art.229 u.g.n., to jest jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami została sprzedana albo ustawiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości- jak trafnie zauważył Sąd I instancji- nie mają również zastosowania do nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Przepisy u.g.n w zakresie dotyczącym gospodarki gruntami, jak wynika z art. 2 tej ustawy., nie naruszają przepisów innych ustaw, a zatem także przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art.2 a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art.52 pkt.2 ustawy z dnia 24 lipca 1998r o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz.668 ze zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne- własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Obrót nim jest w tej sytuacji ograniczony. Mogą być one oddawane w najem, dzierżawę czy użyczenie. Nie mogą być natomiast przekazywane w użytkowanie wieczyste. Ponadto przeniesienie własności takich gruntów może odbywać się wyłącznie między podmiotami wymienionymi w art.2 a ustawy o drogach publicznych.
Przedstawione rozwiązania prawne dowodzą, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają zastosowania do nieruchomości stanowiących obecnie drogi publiczne. Realizacja roszczeń przewidzianych w art.136 ust.3 u.g.n. nie może bowiem prowadzić do skutku sprzecznego z prawem polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż właścicielem takich nieruchomości nie może być inny podmiot prawa publicznego niż Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Zasadność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w judykaturze Sądu Najwyższego (por. postanowienie z dnia 24 czerwca 2010 sygn. akt IV CSK 40/10 OSN 2011/2/17 Lex 602303 i uchwałę z dnia 13 października 2006r sygn. akt III CZP 72/06 OSNC 2007/6/ 85 Lex nr 196346) oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 12 lutego 2009r sygn. akt I OSK 361/08 Lex nr 516045). Takie zapatrywania podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną.
Prawidłowe rozważania WSA w Warszawie dotyczące ograniczonego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym w kwestii niedopuszczalności zwrotu takich nieruchomości drogowych, nie dowodzą jeszcze, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przekonanie Sądu I instancji, że działka o którą ubiegają się skarżący-niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do niej przesłanki przewidziane w art.137 ust.1 u.g.n.- nie podlega zwrotowi na ich rzecz z uwagi na regulację zawartą w art.2 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, byłoby uprawnione tylko wówczas, gdyby Sąd ten wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że sporne grunty znajdują się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną. Skarżący w skardze kasacyjnej, a poprzednio w skardze skierowanej do WSA w Warszawie i w postępowaniu administracyjnym, kwestionują zaś takie założenia, wskazując na brak niezbędnych ustaleń i wiarygodnych dowodów pozwalających przyjąć, że sporna działka znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Wytykają ponadto Sądowi I instancji zbyt pobieżną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niedostateczne, ogólnikowe podanie motywów zaskarżonego wyroku.
W związku tymi zarzutami w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cel publiczny, który był powodem wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną. Prawa konstytucyjnie chronione nie mają oczywiście charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest zatem ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie zarówno prawa własności, jak i związanych z nim praw majątkowych. Ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia musi się jednak zamykać w granicach mających swoją podstawę w przepisach rangi ustawowej. Regulacje wprowadzające ograniczenia uprawnień do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie podlegają rozszerzającej wykładni. Ponadto przepisy te mogą być stosowane ściśle zgodnie z ich ustawowym zapisem i tylko wówczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uprawnia do zastosowania przyjętych tam ograniczeń.
Ustawa o drogach publicznych w art.2 a przesądza- o czym była już mowa- że własność dróg publicznych, w zależności od ich kategorii, może przynależeć tylko do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Treść tego przepisu oraz unormowania zawarte w art.1 oraz art.4 pkt.1-7 cyt. ustawy wskazują, że przysługujące podmiotom prawa publicznego prawo własności obejmuje nie tylko własność budowli drogowych, ale także gruntu pod nimi. Skoro pojęcie droga oznacza budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a pas drogowym to przede wszystkim wydzielony liniami granicznymi grunt, to należy przyjąć, że prawo własności na omawianej podstawie rozciąga się na działkę gruntu będącego drogą publiczną w granicach wyznaczonych liniami granicznymi pasa drogowego, na którym znajdują się wskazane budowle, urządzenia i instalacje drogowe. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że jeżeli odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zdaniem Sadu I instancji, w sposób wystarczający ma uzasadniać usytuowanie działki w liniach rozgraniczających drogę publiczną, to przebiegu takich linii nie można domniemywać. Ustalenia w tym zakresie muszą znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i wnikliwie ocenionym materiale dowodowym sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za bezzasadne uznał zarzuty skarżących, że organy nie podjęły niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Sądu istotne dla sprawy okoliczności nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości, gdyż linie rozgraniczające ul. [...] zostały wyznaczone decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1970 r. nr [...], a ta "obowiązująca decyzja lokalizacyjna" traktowana jest na równi z decyzją o pozwoleniu na budowę, co ma wynikać z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 kwietnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139).
Sąd, prezentując powyższe stanowisko, nie zauważył jednak, że zgodnie art. 66 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji jedynie w okresie przejściowym mogły być traktowane jako decyzje o warunkach zabudowy, a ponadto, że takie decyzje o ustaleniu lokalizacji, podejmowane na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1989 r., Nr.17, poz.99 ze zm.) w żaden sposób nie mogą być utożsamiane z decyzjami o lokalizacji szczegółowej wydawanymi na podstawie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7, poz.47) oraz przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 375). Sąd nie wyjaśnił ponadto, na jakiej podstawie w zaskarżonym wyroku przyjął, że omawiana decyzja o lokalizacji szczegółowej jest nadal obowiązująca, skoro o udzielenie takiej informacji pismem z dnia [...] grudnia 2003r Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu m.st.Warszawy zwróciło się do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Warszawy tego Urzędu, ale pytanie to zostało pozostawione bez odpowiedzi i przedmiotowa kwestia w ogóle nie została przez organy wyjaśniona. Okoliczność ta może mieć zaś w sprawie istotne znaczenie, gdyż decyzja o lokalizacji szczegółowej traciła ważność w przypadkach przewidzianych w § 22 ust.1 cyt. zarządzenia, to jest między innymi w razie gdy w okresie bieżącego wieloletniego narodowego planu gospodarczego nie przystąpiono do budowy, a inwestycja nie była zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym.
Zauważyć ponadto należy, że skarżący wielokrotnie zwracali uwagę na to, powyższa decyzja oraz jej załączniki w ogóle nie pozwalają na określenie granic ulicy [...]. Kwestionowali również, że do akt sprawy dołączono jedynie kopie różnych dokumentów, bez ich poświadczenia za zgodność z oryginałem. Wskazywali ponadto, że na niektórych mapach oznaczono wprawdzie linię graniczną ulicy [...], ale bez wskazania czy takich naniesień dokonała osoba uprawniona oraz bez podania, na jakiej podstawie taki przebieg linii rozgraniczającej ustalono. Do tych zastrzeżeń nie ustosunkowano się również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z powyższych względów nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie nie ocenił wnikliwie, czy w toku postępowania administracyjnego organy przestrzegały zasad przewidzianych w art.7, art. 75, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a., oraz czy w dostateczny sposób wyjaśniły podstawową kwestię w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, jakie są granice nieruchomości stanowiącej drogę publiczną i czy sporna działka znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Za trafne też należy uznać zarzuty, że Sąd I instancji, łamiąc wymogi przewidziane w art.141 § 4 P.p.s.a., nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne umożliwiają ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz ocenę czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.