I OSK 805/24

I OSK 805/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 991/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 54 ust. 2, art. 55 ust. 1-2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 991/23 w sprawie ze skargi G. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz G. I. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 991/23, po rozpoznaniu skargi G. I., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 września 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", przez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwości finansowe pomocy społecznej nie mogą stanowić wyłącznej przesłanki odmowy skierowania do domu pomocy społecznej wskazanego przez osobę kierowaną innego niż dom pomocy społecznej położny jak najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przez "okoliczności sprawy", o których mowa w tym przepisie można rozumieć spełnienie standardów usług domu pomocy społecznej określone w art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s.;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w toku postępowania, którego przedmiotem jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej organy administracji są uprawnione do dokonywania oceny, czy legalnie funkcjonujący dom pomocy społecznej odpowiedni ze względu na typ oraz położony najbliżej miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej spełnia standardy, o których mowa w powołanych przepisach u.p.s.;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 i art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy prawa materialnego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy K.p.a., podczas gdy w sprawie zostały ustalone wszystkie niezbędne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne.
Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi G. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 6 września 2023 r. i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. I. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że G. I. legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z tych względów spełnia ustawowe przesłanki do objęcia formą pomocy w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny negatywnego rozpatrzenia żądania skarżącej, która występując w dniu 4 stycznia 2023 r. z wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej, wskazywała konkretną placówkę opiekuńczą - Dom Pomocy Społecznej w S. (powiat [...]), prowadzony przez Fundację [...]. Dom ten, zdaniem skarżącej jako jedyny jest w stanie w pełni zapewnić należytą opiekę z uwagi na zły i pogarszający się stan zdrowia oraz potrzeby religijne i duchowe strony należącej do związku wyznaniowego [...]. Odmawiając umieszczenia skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w S., procedujące w sprawie organy obu instancji argumentowały, że ograniczone możliwości finansowe organu pomocowego, jak i znaczna różnica pomiędzy kosztem miesięcznego utrzymania w oferowanym stronie Domu Pomocy Społecznej w Z. (zlokalizowanym jak najbliżej dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej), a kosztem utrzymania we wnioskowanym przez stronę Domu Pomocy Społecznej w S., które to okoliczności pozostają istotne zarówno z uwagi na ustawowo określone zasady odpłatności w domu pomocy społecznej, uzyskiwane przez stronę dochody, jak i z uwagi na równoległe prowadzone postępowanie w sprawie umieszczenia w ww. placówce męża skarżącej – J. I., uniemożliwiają pozytywne rozpatrzenie żądania.
Powyższą ocenę zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdzając że wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje odmowne podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 i art. 55 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Sąd I instancji uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika czy oferowany skarżącej Dom Pomocy Społecznej w Z. spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki i zapewnia stronie realizację jej potrzeb, w tym religijnych, jak i opiekuńczo-rehabilitacyjnych.
Z przedstawionym stanowiskiem należy się zgodzić.
Stosownie do treści art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Równocześnie po myśli art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających (ust. 1). Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (ust. 2). Unormowanie zawarte w art. 55 ust. 2 u.p.s. odnosi się do wszystkich domów pomocy społecznej i posiada charakter uniwersalny. W sprawie o skierowanie osoby do domu pomocy społecznej organ jest uprawniony do oceny przesłanek z art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. indywidualnych potrzeb osoby kierowanej w relacji do zakresu, poziomu i sposobu świadczonych usług (bytowych, opiekuńczych, wspomagających). To na tym etapie organ decyduje bowiem o wyborze konkretnej placówki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie akcentowano, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest brać pod uwagę okoliczności takie jak zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej, z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Organ nie powinien tym samym ograniczać się jedynie do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu i zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać również indywidualne potrzeby osoby kierowanej. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni godność i poczucie bezpieczeństwa tej osoby (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 484/18, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 401/19 oraz z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 812/19).
O skierowaniu do określonego domu pomocy społecznej, powinny zatem decydować okoliczności sprawy, które podlegają ustaleniu zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie może budzić wątpliwości, że rozpoznanie wniosku wymaga uwzględnienia słusznego interesu strony, o ile nie koliduje to wyraźnie z ważnym interesem publicznym. Wynika to zarówno z ogólnej zasady określonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organ powinien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz z zasad udzielania pomocy społecznej, w tym określonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., w świetle których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także powinny uwzględniać możliwości pomocy społecznej.
Rozpoznanie wniosku strony o skierowanie do konkretnego domu pomocy społecznej stosownie do wskazanych uregulowań prawnych wymagało więc poddania ocenie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla prawidłowego jego załatwienia, a więc okoliczności występujących po stronie skarżącej przy jednoczesnym uwzględnieniu ważnego interesu publicznego, który w tym przypadku zasadniczo dotyczy możliwości finansowych gminy kierującej. Organ rozpoznając sprawę powinien zatem dokonać wyczerpujących ustaleń, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni stronie, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa. Dokonując wyboru domu pomocy społecznej organ miał obowiązek rozważyć, w odniesieniu do wszystkich wskazywanych przez stronę okoliczności, czy zgłaszane przez nią potrzeby, w tym te związane z wyznawaną wiarą, mogą być realizowane w oferowanej placówce. Każdy ma prawo do skierowania do takiego domu pomocy społecznej, w którym będzie miał swobodę realizacji praktyk religijnych. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja posiada zatem istotne znaczenie i powinna być brana pod uwagę, również uwzględniając stan zdrowia G. I. W literaturze wskazuje się, że dla pensjonariuszy placówki te są domami, a personel i współmieszkańcy niejednokrotnie zastępują rodzinę. Wielu mieszkańców, zwłaszcza domów przeznaczonych dla osób starszych, ma trudności w odnalezieniu się w nowych warunkach i przystosowaniu do nich. Tylko dla niektórych pobyt w placówce jest świadomie wybranym sposobem na dalsze życie. Dlatego oprócz usług zaspokajających podstawowe potrzeby bytowe świadczonych przez domy ważne są również więzi międzyludzkie, gesty sympatii, przyjaźni i otwartości, których nie da się wyznaczyć przepisami prawa, a które mieszkańcowi domu dają poczucie bezpieczeństwa oraz poszanowania jego wolności, godności i intymności (I. Sierpowska I., Komentarz do art. 55 ustawy o pomocy społecznej, Komentarze LEX). W tym względzie skarżąca konsekwentnie wskazywała, że chce przebywać z osobami wyznającymi tę samą wiarę, mającymi takie same poglądy. Zwracała uwagę, że jako osoba starsza obawia się odrzucenia, dyskryminacji i niechęci ze strony innych mieszkańców Domu Pomocy Społecznej w Z.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że w tym względzie organy odwołały się do regulacji, wydanego w oparciu o zawarte w art. 57 ust. 8 u.p.s. upoważnienie ustawowe, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 734) i przyjęły a priori, że skoro powołane rozporządzenie określa sposób funkcjonowania, jak i zakres świadczonych usług obowiązujące dla wszystkich domów społecznych (z uwzględnieniem specyfiki typów tych placówek), to oferowany skarżącej Dom Pomocy Społecznej w Z., będzie dla strony odpowiednią placówką, gwarantującą realizację wszelkich jej potrzeb zarówno religijnych (§ 5 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 6 pkt 2 lit. j rozporządzenia), jak i opiekuńczo-rehabilitacyjnych stosownie do jej stanu zdrowia (§ 2 rozporządzenia).
W istocie zatem zamiast szczegółowej i pogłębionej analizy okoliczności sprawy, w tym indywidualnych potrzeb skarżącej, wydane w sprawie decyzje w sposób automatyczny odwołały się do ogólnych przepisów rozporządzenia regulujących podstawowe standardy dotyczące wszystkich domów pomocy społecznej, bez jakiejkolwiek weryfikacji czy w ich w ramach realizowane będą te potrzeby. Organy administracji powołane do udzielania realnej pomocy osobom dotkniętym nieszczęściem chorób, starości czy niedostatku materialnego nie mogą zwolnić się z ustawowego obowiązku wyważenia wszystkich argumentów, jakie podniesione zostały w sprawie i dążyć do takiego ukształtowania prawa wnioskodawcy, które maksymalnie zabezpieczy jego interesy. W kontrolowanym postępowaniu organy zaniechały jednak dokładnych ustaleń, czy skarżąca mogłaby praktykować wyznawaną przez siebie wiarę, zgodnie z jej zasadami, czy to poza siedzibą placówki, czy też na terenie oferowanego stronie Domu Pomocy Społecznej, w osobnym pomieszczeniu przeznaczonym na miejsce kultu religijnego, w przypadku, gdy strona z jakichkolwiek przyczyn nie mogłaby uczestniczyć w nabożeństwach poza placówką opiekuńczą. W swoich rozważaniach pominęły również podnoszone przez stronę kwestie związane z więziami międzyludzkimi, potrzebą kontaktu z osobami wyznającymi tę samą wiarę i o zbliżonych poglądach.
Odnosząc się do podnoszonego przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.s. wyjaśnić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak określa zadania państwa w zakresie pomocy społecznej art. 2 ust. 1 u.p.s. Celem tej pomocy jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka – art. 3 ust. 1 u.p.s. W myśl zaś art. 3 ust. 3 tej ustawy rodzaje, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Z przepisów tych wynika zatem, że nadrzędnym celem pomocy społecznej jest dobro osoby, która pomocy tej wymaga, a pomoc ta ma wspierać te podmioty w zaspokajaniu ich niezbędnych potrzeb i umożliwieniu życia godnego. Dopiero na ostatnim miejscu rozmiar pomocy może być rozpatrywany w aspekcie możliwości pomocy społecznej, przy czym na wymiar tej możliwości składają się m.in. względy ekonomiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2493/17).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że kwestie ekonomiczne, pomimo swej istotności, mogą stanowić wyłączną przesłankę odmowy skierowania do domu pomocy społecznej wskazanego przez osobę kierowaną innego niż dom pomocy społecznej położny jak najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby.
Mając powyższe na uwadze należało zgodzić się z Sądem I instancji, że organy nie sprostały konieczności wszechstronnej analizy i oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i obowiązkowi rozważenia całości argumentów, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 i art. 55 ust. 1-2 u.p.s. Podniesione w tym względzie zarzuty należało więc uznać za niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.