II SA/Wa 1918/12

II SA/Wa 1918/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Pisula-Dąbrowska
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 949/13 - Postanowienie NSA z 2016-03-31
I OSK 805/16 - Wyrok NSA z 2016-05-25
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 par. 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 180 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
art. 75 par. 1, art. 55 par.  3, art. 75, art. 77  par. 6, art. 84 par. 3
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J. P. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. J. P. sędzia Sądu Rejonowego [...] wystąpił do Ministra Sprawiedliwości, za pośrednictwem Przewodniczącej [...] Wydziału [...] Sądu Rejonowego [...], a także za pośrednictwem Prezesa tego Sądu oraz Prezesa Sądu Okręgowego [...], o przeniesienie na stanowisko sędziego w jednym z sądów rejonowych okręgu Sądu Okręgowego w L.
Wskazany wniosek skarżący uzasadnił względami osobistymi, tzn. koniecznością sprawowania opieki w miejscu zamieszkania ([...]) nad matką. W tym zakresie skarżący podniósł, że matka jest w podeszłym wieku, wymaga stałej specjalistycznej opieki lekarskiej, jest osobą niepełnosprawną i ma trudności z poruszaniem się. Skarżący podkreślił, że jest jedyną osobą bliską, która może sprawować opiekę nad matką, a odbywanie niezwykle uciążliwych podróży z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności orzeczniczych uniemożliwia sprawowanie tej opieki.
Skarżący stwierdził również, iż konieczność pokonywania tak dużej odległości pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem sprawowania urzędu sędziego ma również bezpośredni wpływ na należyte i rzetelne wykonywanie czynności orzeczniczych, utrudnia, czy wręcz uniemożliwia wykonywanie tych czynności.
J. P. zwrócił także uwagę, że złożony wniosek o przeniesienie jest kolejnym, szóstym już wnioskiem złożonym do Ministra Sprawiedliwości, a poprzednie wnioski organ ten rozpatrzył negatywnie powołując się na brak wolnych etatów orzeczniczych w okręgu [...].
Przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Przewodnicząca [...] Wydziału [...] przekazała wniosek skarżącego Prezesowi tego Sądu, informując, że z protokołu przeprowadzonej lustracji referatu sędziego wynika, iż referat ten wymaga wzmożonych czynności nadzorczych, a wynikiem takiego stanu może być czas poświęcany przez sędziego na dojazdy. Przewodnicząca wskazała przy tym, że od [...] sierpnia 2011 r. w Wydziale [...] orzeka jedynie siedmiu sędziów, co w zestawieniu z liczbą wpływających spraw uniemożliwia likwidację zaległości. Stwierdziła, że nie odmawia poparcia dla zgłoszonego wniosku, ale po przeniesieniu ww. sędziego konieczne jest natychmiastowe skierowanie na jego miejsce innego sędziego.
Z kolei w piśmie przekazującym wniosek sędziego J. P. do Prezesa Sądu Okręgowego [...] (pismo z dnia [...] maja 2012 r.), Prezes Sądu Rejonowego [...] wskazała, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Sądu dołączyła jednocześnie pismo Przewodniczącej Wydziału [...] tego Sądu.
Na posiedzeniu, w dniu [...] maja 2012 r., Kolegium Sądu Okręgowego [...] zaopiniowało wniosek jednogłośnie negatywnie.
Następnie, wniosek wraz z informacją o uchwale Kolegium został przekazany przez Prezesa Sądu Okręgowego [...] Ministrowi Sprawiedliwości (pismo z dnia [...] czerwca 2012 r.).
W dniu [...] lipca 2012 r. skarżącemu doręczono pismo Zastępcy Dyrektora [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] z informacją, iż Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił wniosku, ponieważ argumenty przeciwko przeniesieniu podniesione w piśmie tego Departamentu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] pozostają dalej aktualne.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, jak wskazał, zakończonej decyzją tego organu, o której to decyzji został powiadomiony pismem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyjaśnienia wszelkich niezbędnych okoliczynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i tym samym arbitralne, stronnicze podjęcie decyzji o nieuwzględnieniu wniosku, a także art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez negatywne rozstrzygnięcie po raz szósty złożonego wniosku tylko w oparciu o opinię Sądu Okręgowego [...], bez zasięgnięcia opinii kolegium Sądu Okręgowego w L.. Zarzucił również naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepowołanie daty wydania decyzji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odstąpienie od sporządzenia obligatoryjnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o trybie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Skarżący postawił nadto zarzut naruszenia art. 75 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 98, poz. 1070 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., poprzez nadużycie prawa, pod pozorem kierowania się dobrem wymiaru sprawiedliwości, a tym samym nieobiektywne rozstrzygnięcie sprawy, które polegało na nieuwzględnieniu potrzeb kadrowych sądów rejonowych okręgów [...].
Minister Sprawiedliwości, postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu postanowienia Minister Sprawiedliwości podniósł, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, nieuwzględnienie wniosku sędziego o przeniesienie na inne miejsce służbowe nie jest decyzją administracyjną, lecz jest to swoisty akt władczy, właściwy procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej, kształtujący zakres (terytorialny) tej władzy.
Wprawdzie, jak zauważył dalej organ, przepis art. 75 § 3 tejże ustawy wskazuje, że o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe, za zgodą sędziego, Minister Sprawiedliwości wydaje decyzję, niemniej jednak w doktrynie prawa zwraca się uwagę, że przyjęcie, iż jest to decyzja administracyjna prowadziłoby do wniosku, iż o zakresie władzy sądowniczej decyduje organ administracyjny w trybie postępowania administracyjnego, a zatem organ, który, zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może w tę władzę ingerować.
Co więcej, ustawodawca normując tryb odwoławczy od decyzji Ministra wydanych w tym przedmiocie, przewidział odwołanie do Sądu Najwyższego, a nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. To z kolei świadczy o prawidłowości stanowiska, że decyzja wydana w takim właśnie przedmiocie jest swoistym władczym aktem wewnętrznym.
Jednocześnie Minister przywołał treść art. 3 § 3 k.p.a., który to przepis wyłącza zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do spraw wynikających z podległości służbowej pracowników państwowych organów i państwowych jednostek organizacyjnych a, w ocenie Ministra, wniosek sędziego J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy w istocie odnosi się do aktu modyfikującego stosunek służbowy sędziego przez zmianę miejsca wykonywania tego stosunku.
Powyższe postanowienie Ministra Sprawiedliwości stało się przedmiotem skargi J. P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wydania zaskarżonego postanowienia i decyzji jego poprzedzającej z naruszeniem prawa. Alternatywnie wniósł o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości oraz decyzji go poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, ewentualnie uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 178 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie dyspozycji wyżej wymienionych norm prowadzące do odebrania sędziemu RP możliwości zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości odmawiającej przeniesienia sędziego na jego wniosek na inne miejsce służbowe i poddania tych decyzji kontroli bez nieuzasadnionej zwłoki właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu, a także art. 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 173 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie dyspozycji wyżej wymienionych norm sprowadzające się do przyjęcia, iż decyzje Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przeniesienia sędziego na jego wniosek na inne miejsce służbowe stanowią swojego rodzaju akt władczy właściwy procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący wymienił zarzut naruszenia art. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 69 § 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten zakreśla ograniczone kompetencje Ministra Sprawiedliwości tylko do kontroli zarządczej, a zatem do uprawnień w zakresie stosunków organizacyjnych i to jedynie w stosunku do dyrektorów i urzędników sądów. Tym samym każda decyzja dotycząca przeniesienia sędziego na jego wniosek i za jego zgodą na inne stanowisko służbowe wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skarżący sformułował też zarzut naruszenia art. 75 § 1 u.s.p., zarówno jako zarzut samodzielny, jak też jako zarzut powiązany z naruszeniem art. 9 u.s.p. W tym pierwszym przypadku skarżący powtórzył uzasadnienie zamieszczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w drugim przypadku, stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni tych dwóch przepisów i niewłaściwie przyjął, że decyzja Ministra o przeniesieniu sędziego na jego wniosek i za jego zgodą na inne miejsce służbowe, jest aktem właściwym władzy sądowniczej, podczas gdy Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony do ingerencji we władzę sądowniczą. Nie jest bowiem związany ani organizacyjnie z sędzią, ani też nie działa w ramach stosunku podwładności z sędzią. W rezultacie ingerencja taka wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Skarżący zarzucił organowi także naruszenie przepisów prawa procesowego. W tej części skarżący ponowił zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuty te rozszerzył o zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez organ w niniejszej sprawie był dopuszczalny oraz o zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyłączenia pracownika organu w osobie podsekretarza stanu G. W. od rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra. W ramach tego zarzutu podniósł, iż skarżoną decyzją nie uwzględniono po raz szósty jego wniosku o przeniesienie służbowe do jednego z sądów okręgu Sądu Okręgowego w L., a w imieniu organu decyzję podpisał prawdopodobnie ww. pracownik. Brał zatem w jej wydaniu udział, co mogło wywołać uzasadnione wątpliwości do jego bezstronności.
W odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe organ powtórzył stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto, przywołując treść art. 75 § 1 i § 3 u.s.p., podniósł, że z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby w podejmowaniu decyzji w przedmiocie przeniesienia sędziego w przypadkach określonych w art. 75 § 1 i § 2 u.s.p. negatywna opinia kolegium lub prezesa sądu była dla Ministra Sprawiedliwości wiążąca. Zdaniem bowiem organu, powołanie na stanowisko sędziego, w ujęciu w jakim funkcjonuje w polskim ustawodawstwie, ma podwójny skutek. Z jednej strony oznacza nadanie sędziemu jurysdykcji, z drugiej zaś kreuje stosunek pracy. Miejsce służbowe wyznaczane wraz z powołaniem (art. 55 § 3 u.s.p.) oznacza udzielenie prawa wykonywania władzy sądowniczej w określonym zakresie jurysdykcji. Tym samym w wyniku przeniesienia na inne miejsce służbowe dochodzi do zmiany jurysdykcji terytorialnej, lecz zmiana ta wywołana aktem przeniesienia zmienia treść istniejącego stosunku służbowego i nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną.
W dniu [...] listopada 2012 r. Minister Sprawiedliwości uzupełnił na wezwanie Sądu akta administracyjne, w zakresie udzielonych umocowań do wydania zaskarżonych aktów, składając do akt sprawy własne zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zawierające upoważnienie udzielone G. W. oraz przedstawiając pisemne wyjaśnienie. Wedle tego wyjaśnienia, podpisana na piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Zastępca Dyrektora [...] – E. R. nie podejmowała decyzji w przedmiocie przeniesienia J. P. na inne stanowisko służbowe, a jedynie podpisała się pod pismem informującym skarżącego o decyzji, która w jego przedmiocie została podjęta przez Podsekretarza Stanu G. W., działającego z kolei z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości.
W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący zgłosił wniosek dowodowy. Wniósł o dopuszczenie dowodu z akt osobowych sędziego W. J. zawierających decyzję administracyjną Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu służbowym na wniosek tego sędziego z dniem [...] stycznia 2012 r. z Sądu Rejonowego [...] (pion [...]) do Sądu Rejonowego w S. Skarżący przeprowadzenie dowodu uzasadnił koniecznością wykazania zarówno przesłanek, którymi kieruje się organ podejmując decyzje (negatywne i pozytywne dla strony) oraz potrzebę wykazania charakteru prawnego aktów Ministra w przedmiocie przeniesienia jako decyzji administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie kończące postępowanie administracyjne, a ściślej – postanowienie kończące postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to z kolei postępowania stosuje się, na mocy
przepisu art. 127 § 3 k.p.a., przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W rozpatrywanej sprawie organ wydał postanowienie z uwagi na niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługuje od decyzji. Odwołanie (wniosek) jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność wniosku z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (wniosku) przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tych środków zaskarżenia albo też wniesienia tych środków przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 506-507).
Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku ze względów przedmiotowych i stwierdził, że kwestia przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe za jego zgodą (art. 75 § 1 u.s.p.) nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną, lecz swoistym aktem władczym, właściwym procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej. Podstawową zatem kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy działanie organu administracji publicznej, a takim organem jest bezspornie Minister Sprawiedliwości (por. art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), mające oparcie w art. 75 § 1 u.s.p. jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, tzn. czy Minister wydaje w tym zakresie rozstrzygnięcie, które jest kierowane na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób w sprawach indywidualnych.
Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie należy dokonać analizy przepisu art. 75 u.s.p. Przepis ten przewiduje dwa przypadki przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe. Pierwszy przypadek to przeniesienie na wniosek sędziego, który to przypadek wynika z ogólnej, konstytucyjnej ochrony sprawowania urzędu sędziego (zasada nieusuwalności sędziów ze stanowiska – art. 180 Konstytucji RP). Jest on urzeczywistniony w odniesieniu do instytucji przeniesienia (art. 75 § 1 u.s.p.) ustawową zasadą przenoszenia sędziego tylko za jego zgodą, czyli także i na jego wniosek. Drugi przypadek to z kolei przeniesienie bez zgody sędziego, które może wystąpić tylko w czterech taksatywnie wymienionych i ściśle określonych (kwalifikowanych) przypadkach (katalog zamknięty – art. 75 § 2 pkt 1-4). Wprawdzie ustawodawca w stosunku do obydwu przypadków przeniesienia w sposób wyraźny kompetencje do wydania decyzji w tym zakresie przypisał Ministrowi Sprawiedliwości, ale już możliwość kontroli tych decyzji przez sąd w samej treści przepisu ograniczył tylko do dwóch przypadków dotyczących przeniesienia bez zgody sędziego, a mianowicie do przypadku, gdy przeniesienie następuje w sytuacji zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo przeniesienia siedziby sądu (art. 75 § 2 pkt 1 u.s.p.) oraz do przypadku, gdy przeniesienie następuje w sytuacji powstania stanu niedopuszczalności zajmowania stanowiska sędziego w danym sądzie wskutek zawarcia między sędziami związku małżeńskiego albo powstania powinowactwa, o którym mowa w art. 6 (art. 75 § 2 pkt 2 u.s.p.). W tych, opisanych powyżej, dwóch przypadkach od decyzji Ministra Sprawiedliwości sędziemu przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego.
Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga rozważenia kwestii, czy w sytuacji, gdy sędzia zwraca się o przeniesienie na inne miejsce służbowe, motywując konieczność przeniesienia względami osobistymi, to działanie Ministra w tym przedmiocie (odmowa przeniesienia) następuje, jak wywodzi organ, tylko w drodze władczego wewnętrznego aktu niepodlegającego jakiejkolwiek kontroli instancyjnej ani przed organem właściwym w sprawie (Ministrem Sprawiedliwości), ani tym bardziej, po jej wyczerpaniu, przed sądem administracyjnym.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Analiza przedstawionego problemu nie może pomijać kwestii ustrojowej doniosłości miejsca służbowego sędziego. W odniesieniu do oceny tej doniosłości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w dwóch orzeczeniach, a mianowicie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2007 r., III CZP 81/07 (OSNC 2007/10/154, Lex nr 276905), oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt III KK 419/09 (OSNwSK 2010/1/1165). Z tego też powodu uprawnione jest przytoczenie stanowiska Sądu Najwyższego.
I tak, w przywołanej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że zgodnie z jedną z fundamentalnych zasad ustroju sądów, mającą także wymiar konstytucyjny (art. 45 ust. 1 Konstytucji), sędzia może i powinien wykonywać władzę tylko w tym sądzie, w którym ma swoje miejsce służbowe. To miejsce, określane także jako "siedziba sędziego", jest jednym z czynników kształtujących status sędziego; powołując do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyznacza miejsce służbowe sędziego, które może być zmienione tylko w wyjątkowych wypadkach i w ściśle określonym trybie (art. 55 ust. 3 w związku z art. 77 u.s.p. i art. 180 ust. 2 Konstytucji).
Z art. 55 § 3, art. 75, 77 § 6 i art. 84 § 3 u.s.p., powiązanych z art. 180 ust. 2 Konstytucji, wynika, że przez miejsce służbowe sędziego należy rozumieć konkretny sąd, a w istocie określony obszar jurysdykcyjny należący do właściwego sądu (art. 10 u.s.p.), w którym sędzia może sprawować władzę sądowniczą. Innymi słowy, o ile powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego oznacza nadanie sędziemu prawa jurysdykcji, czyli wydawania wyroków i podejmowania innych czynności jurysdykcyjnych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, o tyle miejsce służbowe wytycza zakres tej władzy, tzn. obszar działania sędziego oraz rodzaj spraw, które może rozstrzygać, określony w przepisach prawa procesowego o właściwości rzeczowej.
Miejsce służbowe jest zatem elementem władzy sądowniczej sensu stricto, a nie tylko zagadnieniem pracowniczym (miejscem wykonywania pracy – np. art. 29 § 1 pkt 2, art. 775 lub 128 § 1 k.p.) lub problemem organizacji wymiaru sprawiedliwości (rozlokowania kadry sędziowskiej – np. art. 56 u.s.p.). Tym bardziej nie mieści się ono w dziedzinie zwierzchniego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (art. 9 u.s.p.) albo w zakresie innych decyzji porządkowych (por. uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2001 r., I KZP 28/01, OSNKW 2002, nr 1-2, poz. 3, i z dnia 26 września 2002 r., I KZP 28/02, OSNKW 2002, nr 11-12, poz. 99).
W tej sytuacji każda ingerencja dotycząca miejsca służbowego sędziego, dokonywana za jego zgodą lub bez takiej zgody, w tym delegacja sędziego, jest więc przede wszystkim ingerencją w zakres władzy sędziego – odjęciem jej, poszerzeniem lub przeniesieniem. Jest także jasne, że jeżeli sędzia przekracza zakres władzy, zarówno w aspekcie terytorialnym, jak i rzeczowym, a więc np. orzeka poza sądem (obszarem), w którym ma siedzibę, staje się sędzią (sądem) niewłaściwym – w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz przepisów prawa procesowego – podobnie jak niewłaściwym jest sąd, w którego składzie zasiadają sędziowie innego sądu (por. art. 46 § 1 u.s.p. oraz np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2002 r., V KK 114/02, niepubl.).
Również w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r. Sąd Najwyższy podkreślił ustrojowe znaczenie miejsca sprawowania funkcji orzeczniczych stwierdzając, że nie ulega wątpliwości, że miejscem sprawowania funkcji orzeczniczych przez sędziego jest to, które wskazano w akcie powołania go do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.
Doniosłość ustrojowa tej regulacji, określającej jedną z priorytetowych zasad funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, jest oczywista. Tak w odniesieniu do zakresu uprawnień sędziego, skoro w myśl zasady zakazu przenoszenia sędziów, wskazanej art. 180 ust. 2 Konstytucji RP i urzeczywistnionej w art. 75 u.s.p., stanowi jedną z gwarancji ich niezawisłości, jak też wobec obywateli, którym zabezpiecza prawo rozstrzygania ich spraw nie przez dowolnych sędziów, ale tylko przez ustawowo powołanych do orzekania we właściwym do rozpoznania tych spraw sądzie.
WSA w Warszawie podziela pogląd Sądu Najwyższego, iż każda ingerencja dotycząca miejsca służbowego sędziego, dokonywana za jego zgodą lub bez takiej zgody, jest przede wszystkim ingerencją w zakres władzy sędziego – odjęciem jej, poszerzeniem lub przeniesieniem (tak: SN w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., III CZP 81/07). W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się bowiem, iż "przepisy regulujące postępowanie dotyczące przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe nie prowadzą do uznania, iż jest to sprawa w zakresie regulującym wewnętrzną, kadrową organizację sądownictwa" (wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 116/97). Pogląd ten należy również podzielić.
Należy zaznaczyć, iż relacja między Ministrem Sprawiedliwości a sędzią nie ma charakteru wynikającego z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (art. 5 pkt 1 P.p.s.a.) ani też wynikającego z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).
Szczególne uprawnienia i obowiązki Ministra Sprawiedliwości wobec sędziego nie oznaczają istnienia podległości służbowej między Ministrem a sędzią. Potwierdza to uregulowanie zawarte w art. 9 w związku z art. 8 pkt 1 u.s.p., w myśl którego Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów.
Wobec tego nie zasługuje na aprobatę stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż decyzja w przedmiocie przeniesienia sędziego za jego zgodą na inne miejsce służbowe (art. 75 § 1 u.s.p.) jest swoistym aktem władczym o charakterze wewnętrznym.
W ocenie WSA w Warszawie, decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe za jego zgodą (art. 75 § 1 u.s.p.) podejmowana jest w sferze stosunków zewnętrznych przez organ administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a.) w konkretnej sprawie, skierowana jest do indywidualnie oznaczonego podmiotu (sędziego) i rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego sędziego (ingeruje w zakres władzy sędziego).
Przyjmując zatem, iż decyzją administracyjną jest jednostronny akt, podjęty przez organ administracji publicznej, w konkretnej sprawie administracyjnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu, z którym nie wiąże organu więź organizacyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach i obowiązkach tego podmiotu na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawnej (tak: K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, LexisNexis Warszawa 2011, s. 87-88), stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne stanowisko służbowe za jego zgodą ma charakter decyzji administracyjnej.
Rozumowanie to znajduje oparcie również w zasadzie domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zasada ta była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSR 1185/04, Lex nr 165713).
Oceny tej nie zmienia zawarta w art. 75 § 4 regulacja, w myśl której w przypadkach, o których mowa w § 2 pkt 1 i 2, od decyzji Ministra Sprawiedliwości sędziemu przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego. Ustawodawca może bowiem w pewnych uzasadnionych przypadkach wprowadzić wyjątki od zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. i poddać decyzje administracyjne organu I instancji kontroli sądów powszechnych lub nawet kontroli Sądu Najwyższego. Jako przykład takich rozwiązań można przytoczyć art. 4778 k.p.c. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721), art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), czy też art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).
Dlatego niezrozumiałe jest stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który – z jednej strony – stwierdza, że przypisanie mu roli organu administracji wydającego akt administracyjny w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe oznaczałoby, że jako organ władzy wykonawczej decydowałby, wbrew konstytucyjnej zasadzie podziału władz, o zakresie władzy sądowniczej, a – z drugiej zaś strony – ocenia odmowę przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe jako modyfikację stosunku służbowego, czyli zakłada jednak istnienie swoistego stosunku podległości służbowej sędziego nie mieszczącej się w jakiejkolwiek kontroli sądowej.
Minister nie dostrzega, że przepis art. 75 u.s.p. ma przede wszystkim pełnić funkcję gwarancyjną, co tak wyraźnie podkreślił Sąd Najwyższy w cytowanych powyżej orzeczeniach. Przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe ma zawsze charakter wyjątkowy niezależnie od tego, czy odbywa się za zgodą, czy bez zgody sędziego, ale to zgoda sędziego jest zasadą, a nie wyjątkiem. Poprzez taką właśnie regulację ustawodawca pozostawił sędziemu możliwość zgłoszenia wniosku o przeniesienie właśnie po to, aby prawo jurysdykcji sędziego było realizowane w sposób najpełniejszy, aby nie istniały inne przeszkody, poza przeszkodami kwalifikowanymi (art. 75 § 2 pkt 1-4 u.s.p.), które ograniczają lub wręcz uniemożliwiają sprawowanie sędziemu jurysdykcji na danym obszarze.
Na możliwość zaskarżalności aktów administracyjnych w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne stanowisko zwracano zresztą uwagę już na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów (v. wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 116/97, OSNP 1998/24/701, Lex 34377 oraz wyrok NSA z dnia 5 listopada 1992 r., sygn. akt II SA 207/92, ONSA 1994/2/45, Lex nr 10435).
Ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., zbadać także należy, obok kwestii, czy sprawa podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, czy decyzja taka została wydana. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo organu z dnia [...] lipca 2012 r., które nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że: "Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (tak: NSA w wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169).
Pismo z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] zawiera wszystkie cztery wskazane elementy, a mianowicie zawiera oznaczenie organu administracji publicznej (Minister Sprawiedliwości), wskazuje adresata aktu (J. Z. P.), zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy (odmowa uwzględnienia wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o przeniesienie na stanowisko sędziego sądu rejonowego w Okręgu Sądu Okręgowego w L.) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
Pismo to należy zatem ocenić jako decyzję administracyjną, a ponieważ decyzja ta wydana została w sprawie, którą załatwia się w formie decyzji, to uznać należy, iż błędne jest stanowisko organu o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Tym samym oznacza to, że Minister postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydał z naruszeniem art. 134 k.p.a., ponieważ w sprawie nie istniała niedopuszczalność przedmiotowa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew twierdzeniu organu, to właśnie pismo z dnia [...] lipca 2012 r. oznaczone nr [...], doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2012 r., było, jako akt władczy skierowany na zewnątrz, decyzją administracyjną. Strona miała zatem prawo skorzystać z przysługującego jej środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postanowienie to zamyka jej prawo do skorzystania z tego środka. Z tego powodu zasadny jest zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP jako przepisów prawa procesowego o charakterze podstawowym (konstytucyjnych zasad procesowych).
Przedwczesny jest natomiast zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 3 k.p.a. dotyczący wyłączenia pracownika organu w osobie Podsekretarza Stanu G. W. a także zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 10 § 1, 73 § 1, 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. dotyczące decyzji Ministra Sprawiedliwości. Z uwagi na przedmiot kontroli – postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania – badanie wad prawnych decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. i to zarówno kwalifikowanych, jak też zwykłych, byłoby w tej sytuacji niedopuszczalne (tak: NSA w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., II GSK 1005/11, Lex nr 1223944). Badanie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. pod względem ewentualnych naruszeń prawa materialnego i procesowego winien dokonać Minister Sprawiedliwości, rozpatrując sprawę ponownie. W innym przypadku skarżący zostałby pozbawiony prawa do ponownej oceny jego sprawy. Dodać należy, iż postanowienie Ministra zostało uchylone z uwagi na naruszenie przepisu postępowania, które to naruszenie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do procesowego zakończenia postępowania, mimo istnienia przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie po jej ponownym rozpatrzeniu.
Z tego też powodu po zwrocie akt wraz odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności Minister będzie zobowiązany do rozpatrzenia sprawy ponownie, a stronie będzie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na decyzję wydaną po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Z tych względów Sąd nie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego skierowanych w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2012 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia w całości, w punkcie drugim sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.