I OSK 802/07

I OSK 802/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1189/06 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2007-02-28
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Sz 1189/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
wyr. z 21.08.07 r.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2007 r., II SA/Sz 1189/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. K. na decyzję Kuratora Oświaty w S. z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N.. W uzasadnieniu stwierdził, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej rozpatruje sprawę ponownie, po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, Sąd bada również, czy organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku kasacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Analiza zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zarzutów skargi, nie dostarczyła podstaw do jej uwzględnienia, albowiem zarówno zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego okazały się chybione.
Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438). Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty - założenie szkoły lub placówki przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przesłanki zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej zostały określone w § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia, wydanego z upoważnienia zawartego w art. 58 ust.5 ustawy o systemie oświaty. Jedną z przesłanek zezwolenia na założenie szkoły jest ustalenie, że utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie (4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia).
W ocenie Sądu, z zebranych w sprawie dowodów wynika, że obecna liczba szkół typu - liceum ogólnokształcące dla dorosłych - zaspakaja w pełni potrzeby edukacyjne, a zatem prawidłowe jest ustalenie organów orzekających w sprawie, że utworzenie kolejnej szkoły ponadgimnazjalnej dla dorosłych nie stanowiłoby uzupełnienia ich sieci. Wbrew zarzutowi skargi, dokonując powyższego ustalenia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. Z zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 14 września 2005 r. (II SA/Sz 966/04) wynika, że dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004r., to jest stwierdzenia, "że utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie", nie jest wystarczające samo powołanie się na liczbę szkół danego typu ale również ustalenie ilości oddziałów poszczególnych klas oraz ilości uczniów w tych klasach przy uwzględnieniu możliwości lokalowych i kadrowych funkcjonujących już szkół. Kierując się zapatrywaniami Sądu, organ I instancji dokonał szczegółowej analizy zapotrzebowania na kształcenie osób dorosłych w tego typu szkołach, co przejawiało się między innymi w dokonaniu zestawienia ilości szkół, miejsc kształcenia w tych szkołach, bazy lokalowej i sprzętu, kadry nauczycielskiej i co najważniejsze wykorzystania tych miejsc. Ta analiza bardzo szczegółowo opisana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ocenie Sądu, czyni zadość zaleceniom zawartym w poprzednim wyroku Sądu z 14 września 2005 r. i trafnie prowadzi do konkluzji przyjętych przez organ.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. art. 7, 75, 77 i 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie zamiaru skarżącej utworzenia szkoły w miejsce innej istniejącej szkoły za zgodą jej organu założycielskiego. Przepis § 4 ust. l pkt 5 cyt. rozporządzenia z 4 marca 2004 r. nie przewiduje - przy ocenie czy została spełniona wskazana w nim przesłanka -uwzględnienia oświadczeń i zapewnień osób trzecich na okoliczność zaprzestania prowadzenia istniejącej szkoły ani też żadnych innych deklarowanych przedsięwzięć tych osób. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu I instancji A. K. nie podjęła żadnych działań zmierzających do uwiarygodnienia likwidacji prowadzonej przez siebie szkoły, zatem to oświadczenie stanowi jedynie deklarację. Trafne jest stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji wskazujące, najogólniej rzecz ujmując, że to oświadczenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] nie dokonał własnej oceny oświadczenia S. K., lecz powołał się na swoje stanowisko w zakresie tej oceny wyrażone w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji z [...], nr [...], nie dostrzegając, że decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września 2005 r., SA/Sz 966/04. Taki układ procesowy prowadzi do wniosku, że z formalnego punktu widzenia rację ma skarżąca, iż organ II instancji naruszył art. 107 § 3 kpa, bowiem istotnie nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny tego oświadczenia. Pamiętać jednak należy, że nie każde uchybienie procesowe stanowi przesłankę do uwzględnienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a, Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W ocenie Sądu, wyżej stwierdzone naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem okoliczności wskazane w tym oświadczeniu mają charakter pozaprawny z punktu widzenia przesłanek określonych w § 4 cyt. rozporządzenia, jak trafnie wskazał to organ I instancji.
Nie ma też racji skarżąca zarzucając, że w rozpoznawanej sprawie została pominięta opinia wyrażona w piśmie z 4 listopada 2003 r., w którym Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącej o założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N.. W postępowaniu w sprawie zezwolenia na założenie szkoły, jednym z warunków zgodności z prawem decyzji w tym przedmiocie jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty (§ 4 ust.2 rozporządzenia), co nie oznacza, że kurator oświaty decyduje w przedmiocie wniosku. Jego opinia ma charakter opinii organu współdziałającego w zakresie tych okoliczności, które w sprawie wniosku oceniać należy z punktu wiedzy pedagogicznej. Jeżeli zatem opinia kuratora oświaty będzie opinią negatywną, to organ rozpatrujący wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły nie będzie uprawniony do wydania decyzji pozytywnej. Inaczej jest w przypadku, gdy kurator oświaty wyda opinię pozytywną, wówczas - w zależności od pozostałych ustaleń decyzja organu będzie pozytywna, gdy pozostałe przesłanki wymienione w § 4 ust.1 rozporządzenia będą spełnione lub negatywna, gdy nie wystąpi jedna z wymienionych przesłanek. Powyższy pogląd Sądu wynika z analizy § 4 ust.1 i 2 cyt. rozporządzenia i poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002r. K.29/00-OTK-A2002/3/30. Z tych względów niezasadny jest zarzut skarżącej pominięcia pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Z akt sprawy wynika, że istotnie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Z punktu widzenia formalnego takie działanie organu odwoławczego narusza przepis art. 10 § 1 kpa. Zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006r. II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżąca podnosząc ten zarzut nie wskazała takich okoliczności. Podkreślono, że organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wobec czego na etapie postępowania odwoławczego nie zostały zgromadzone takie dowody, które nie byłyby znane stronie. Dlatego Sąd uznał, że naruszenie art. 10 § 1 kpa, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zawarta w piśmie procesowym skarżącej z 5 lutego 2007r. argumentacja, powołująca się na okoliczność, że Liceum Ogólnokształcące Nr 1 w N. nie przeprowadziło naboru, zdaniem Sądu nie dowodzi trafności tezy sformułowanej w tym piśmie, że szkoła ta nie zaspakaja zatem "niczyich potrzeb". Mieć bowiem należy na względzie, że z zebranego przez organ l instancji materiału dowodowego wynika, iż nie przeprowadzenie naboru do LO Nr 1 w N. nie było konsekwencją zaniechania tej czynności, lecz stanowiło następstwo nie zgłoszenia się kandydatów do tej szkoły. Z tego powodu na podstawie tej okoliczności nie można skutecznie twierdzić, że planowane przez skarżącą utworzenie przedmiotowej szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół.
W skardze kasacyjnej J. M. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez pominięcie części dowodów zgromadzonych w aktach sprawy w postaci statutu szkoły, którego zapisy potwierdzają zamiar utworzenia szkoły w miejsce istniejącego Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N. oraz zaniechania dogłębnej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonania ich samodzielnej oceny w odniesieniu do sieci szkół funkcjonujących w powiecie, a także zaniechania uzasadnienia wyroku w sposób odpowiadający wymogom określonym w tym przepisie (pkt I i IV uzasadnienia skargi)
- art. 145 § l pkt l lit "c" p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchybienie organu II instancji polegające na tym, że organ ten nie dokonał własnej oceny oświadczenia S. K., lecz powołał się na swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nr [...], która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września 2005 r sygn. SA/Sz 966/04 nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (pkt III uzasadnienia)
- art. 153 p.p.s.a., iż będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tego Sądu z 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 966/04, przyjął, że w skład sieci szkół funkcjonujących w powiecie wchodzi I Liceum Ogólnokształcące w N., które od momentu podjęcia uchwały w przedmiocie jego utworzenia w 2004 r. nigdy nie rozpoczęło działalności (pkt V uzasadnienia),
- art. 3 § 2 pkt l p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze z 7 września 2006 r.(pkt VII uzasadnienia),
2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt l ustawy), a to:
- art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie przy ocenie czynności, jakie powinien przedsięwziąć organ prowadzący szkołę w przypadku zamiaru jej likwidacji (pkt I uzasadnienia),
- błędną wykładnię § 4 ust. l pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 116, poz. 1092) wskutek pominięcia jednej z zasadniczych przesłanek przy ocenie, czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, gminie lub powiecie tj. uznanie, że okoliczność utworzenia szkoły w miejsce istniejącego Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N. i likwidacji tej ostatniej ma charakter "pozaprawny" z punktu widzenia przesłanek określonych w § 4 tego rozporządzenia (pkt II uzasadnienia),
- błędną wykładnię art. 58 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 cyt. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ogranicza się do zbadania przesłanek "pedagogicznych", nie zaś wszystkich wynikających z § 4 cyt. rozporządzenia (pkt VI uzasadnienia).
Wskazując na powyższe podstawy, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu podniesiono, że:
I. Sąd I instancji pominął cześć materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkiem czego poczynił błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że poza oświadczeniem, mającym charakter deklaracji, S. K. nie podjęła żadnych działań zmierzających do uwiarygodnienia likwidacji prowadzonej przez siebie szkoły. Zarówno S. K., jak i skarżącą wielokrotnie oświadczały m.in. w pismach z 18 sierpnia 2003 r. i z 9 stycznia 2004 r. (w aktach sprawy), że szkoła ma zostać utworzona w miejsce istniejącej szkoły publicznej - Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N.. Zamiar ten potwierdza przede wszystkim treść Statutu szkoły w aktach sprawy), zmieniona w tym względzie na żądanie organu administracji I instancji, a w szczególności § 43 w brzmieniu: Szkoła zapewnia możliwość kontynuowania nauki słuchaczom uczęszczającym do Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego w N. Prowadzi się oddziały dotychczasowej szkoły do czasu ich wygaśnięcia na podstawie odrębnych przepisów. Treścią złożonego oświadczenia jest zamiar likwidacji szkoły. Na tym etapie przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty nie wymaga od organu prowadzącego szkołę innych deklaracji, zaś zasadnicze znaczenie ma, według ustawodawcy, "zapewnienie możliwości kontynuowania nauki", co w przypadku szkól publicznych ogólnokształcących oznacza obowiązek zapewnienia możliwości kontynuowania nauki w szkole tego samego typu. Gwarantem wykonania tego obowiązku są stosowne zapisy w Statucie szkoły, który przedstawiła skarżąca, a także zapewnienie skarżącej, że szkoła ta będzie prowadzona w miejsce Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego w N. tj. z wykorzystaniem wyposażenia oraz kadry pedagogicznej dotychczasowej szkoły, które Sąd I instancji w zupełności pominął. Wskazano, że słuchacze Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego w N. nie mogą kontynuować nauki w Liceum Ogólnokształcącym Nr l w N., które nie funkcjonuje, ani też w oddalonym G.. Sąd zatem rozważając zamiar likwidacji szkoły prowadzonej przez S. K., oceny czynności, jakie zobowiązany jest przedsięwziąć organ prowadzący szkołę, powinien dokonać w oparciu o przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty, którego nie zastosował.
II. Stosownie do treści § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną zezwolenie na założenie szkoły jest udzielane, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w tym przepisie m.in. utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 966/04 wskazał m.in., że analizując sprawę pod kątem potrzeby uzupełnienia istniejącej sieci szkół organy obu instancji powinny wziąć pod uwagę szkoły tego samego typu tj. funkcjonujące publiczne licea ogólnokształcące dla dorosłych. Jednocześnie Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy obu instancji powinny mieć na względzie podstawowe założenia systemu oświaty, a wśród nich i te gwarantujące zakładanie i prowadzenie szkół i placówek przez różne podmioty, a więc nie tylko przez jednostki samorządu terytorialnego, zapewniające możliwości pobierania nauki we wszystkich typach szkół i urzeczywistnia prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się, również z uwzględnieniem tych osób, których nie stać na opłacenie czesnego w szkołach niepublicznych. Ocena w zakresie "korzystnego uzupełnienia sieci szkół" powinna odnosić się szkół tego samego typu i rodzaju funkcjonujących w powiecie. Kwestią nierozerwalnie związaną z oceną istniejącej sieci szkół jest zamiar skarżącej i S. K. utworzenia szkoły w miejsce istniejącego Liceum oraz umożliwienie słuchaczom Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N. kontynuowania nauki w liceum prowadzonym przez Aldonę Kopycińską. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że powyżej wskazane okoliczności mają cyt. "charakter pozaprawny z punktu widzenia przesłanek określonych w § 4 cyt. rozporządzenia". W tym względzie Sąd I instancji błędnie odczytał przepis § 4 tego rozporządzenia.
III. W konsekwencji Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § l pkt l lit ,.c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmując, że uchybienie organu II instancji polegające na tym, że organ II instancji nie dokonał własnej oceny oświadczenia S. K., lecz powołał się na swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. nr [...], nie dostrzegając, że decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września 2005 r. w sprawie SA/Sz 966/04 nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy albowiem okoliczności wskazane w tym oświadczeniu mają charakter "pozaprawny".
IV. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził (str. 15 uzasadnienia), że z zebranych w sprawie dowodów wynika, że obecna liczba szkół typu - licea ogólnokształcące dla dorosłych - zaspakaja w pełni potrzeby edukacyjne, a zatem prawidłowe jest ustalenie organów orzekających w sprawie, że utworzenie kolejnej szkoły ponadgimnazjalnej dla dorosłych nie stanowiłoby korzystnego uzupełnienia sieci szkół. Sąd również stwierdził, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy zapotrzebowania na kształcenie osób dorosłych poprzez m.in. zestawienie ilości szkół, miejsc kształcenia w tych szkołach, bazy lokalowej i sprzętu, kadry nauczycielskiej, i co najważniejsze wykorzystania tych miejsc. Na koniec zaś przyjął (str. 18 uzasadnienia), że nie przeprowadzenie naboru do LO nr l w N. nie było konsekwencją zaniechania tej czynności, lecz stanowiło następstwo nie zgłoszenia się kandydatów do tej szkoły. I na tej podstawie orzekł, że można skutecznie twierdzić, że planowane przez skarżącą utworzenie szkoły nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej sieci szkół.
Zdaniem skarżącej Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co w konkluzji ustalił organ I instancji oraz jakimi metodami doszedł do takiego wniosku, lecz powinien wskazać, które konkretnie ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które pominięte. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, ażeby Sąd I instancji miał na uwadze treść konkretnych dokumentów (nawet ich nie wskazał) i aby poddał dogłębnej ocenie wykorzystanie miejsc w szkołach, na które kładzie taki akcent. Bo jak inaczej odnieść się do faktu, że Sąd I instancji pozytywnie ocenił analizę dokonaną przez organ I instancji w odniesieniu do I Liceum Ogólnokształcącego w N., która to szkoła nie funkcjonuje (w roku szkolnym 2006/2007 nie przeprowadzała nawet naboru) oraz że nieprzeprowadzenie naboru przez szkołę od początku jej istnienia tj. od 2004 r., będące następstwem bądź to braku chętnych bądź to zaniechania tej czynności, nie ma znaczenia dla oceny uzupełnienia istniejącej sieci szkół. Zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenia opierają się na ogólnikach typu "z zebranych w sprawie dowodów wynika", "jak wynika z prawidłowych ustaleń organu I instancji" etc., bez powołania konkretnych dowodów, na podstawie których Sąd formułował opinie. Dlatego też orzeczenie to zapadło z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy o postępowania przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, a w rezultacie ferowanie dowolnych ocen, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. sygn. FSK 2123/04, publik. ONSAWSA z 2006 r. Nr l poz. 9).
V. Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., będąc bowiem związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tego Sądu z 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 966/04, w którym to Sąd wskazał m.in., że analizując sprawę pod kątem potrzeby uzupełnienia istniejącej sieci szkół organy obu instancji winny wziąć pod uwagę szkoły tego samego typu tj. funkcjonujące publiczne licea ogólnokształcące dla dorosłych przyjął, że w skład sieci szkół funkcjonujących w powiecie wchodzi I Liceum Ogólnokształcące w N., które od momentu podjęcia uchwały w przedmiocie jego utworzenia w 2004 r. nigdy nie rozpoczęło działalności.
VI. Sąd I instancji przyjął, że pozytywna opinia kuratora oświaty ma charakter opinii organu współdziałającego z punktu wiedzy pedagogicznej, co nie oznacza, że kurator decyduje w kwestii uznania wniosku. Kurator oświaty będący organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając opinię dotyczącą czy to założenia szkoły, czy też jej likwidacji, kieruje się przede wszystkim dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach (tak WSA w wyroku z 13 października 2005 r. sygn. I SA/Wa 1853/04, Lex nr 191289). Sąd I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie przepisy prawa wywiódł "punkt wiedzy pedagogicznej" ani co to kryterium ma dokładnie oznaczać. Kurator zaś wydaje opinię po uprzednim stwierdzeniu, że zostały spełnione przesłanki zawarte w przepisach prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Ocena spełnienia tych przesłanek następuje już przez kuratora, nie zaś jak przyjmuje Sąd I instancji wyłącznie do organu właściwego w przedmiocie udzielenia zezwolenia, który pomimo pozytywnej opinii kuratora podejmuje decyzję negatywną, gdy nie wystąpi jedna z przesłanej wymienionych w § 4 cyt. rozporządzenia.
Nadmieniono, że skarżąca nigdy nie kwestionowała "opiniotwórczego" charakteru opinii, a tym bardziej nie twierdziła, że to kurator decyduje w kwestii uznania wniosku. Zarzucała natomiast, że organy obu instancji nie mogły nie odnieść się (podać przyczyn, dla których pomijają pozytywną opinie kuratora, podejmując negatywne decyzje w przedmiocie utworzenia szkoły. Tym samym Sąd naruszył normę art. 58 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ogranicza się do zbadania przesłanek "pedagogicznych", nie zaś wszystkich wynikających z § 4 cyt. rozporządzenia.
VII. Sąd naruszył przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. zaniechując rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze z 7 września 2006 r. Nie rozpatrzył w ogóle zarzutu skarżącej naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie merytorycznie sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji oraz ograniczenie się do oceny zasadności niektórych zarzutów odwołania, z pominięciem pozostałych. Skarżąca w uzasadnieniu tego zarzutu wskazała, że kurator oświaty w decyzji z 27 marca 2006 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji m. in.: a) wskazał na konieczność wyjaśnienia przyczyn, że w Liceum prowadzonym przez S. K. pobiera naukę 585 słuchaczy, istnieje pięć oddziałów w I klasie i nadal przyjmuje ono nowych słuchaczy, zaś liceum prowadzone przez Powiat nie ma żadnego słuchacza, b) nakazał wyjaśnienie, dlaczego przy podejmowaniu decyzji organ I instancji pominął pozytywną opinię Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty, c) stwierdził, że organ I instancji nie był władny uznać, że nie został spełniony wymóg zapewnienia odpowiednich warunków lokalowych oraz wyposażenia szkoły tylko w oparciu o przedwstępną umowę najmu, której ważność może ocenić sąd powszechny, nie zaś organ administracyjny. Organ I instancji nie wyjaśnił wskazanych okoliczności, ani też nie zastosował się do zaleceń, co do sposobu prowadzenia postępowania wskazanych w decyzji kuratora oświaty z [...] zaś organ II instancji w ogóle zaniechał rozpatrzenia zarzutów skarżącej w tym względzie, jak i całokształtu okoliczności sprawy, czym naruszył przepis art. 138 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (tak też NSA w wyroku z 25 sierpnia 2000 r., I S.A. 1110/99, Lex nr 75520). Znamiennym jest to, że Sąd najwyraźniej podzielił stanowisko skarżącej, co do braku merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji albowiem w zaskarżonym wyroku odnosi się niemal wyłącznie do ustaleń i stanowiska organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)
W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.
Wobec przedstawienia przez autorkę skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny. Po pierwsze, nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że poza oświadczeniem, mającym charakter deklaracji, S. K. nie podjęła żadnych działań zmierzających do uwiarygodnienia likwidacji prowadzonej przez siebie szkoły, ponieważ dowody, na które powołuje się strona skarżąca (s. 3-4 skargi kasacyjnej) mają taki sam charakter, tj. deklaracji złożonej przez stronę, a więc nie wnoszą nic nowego do sprawy. Po drugie, wywiedzenie przez Sąd I instancji z faktu nieprzeprowadzenia naboru przez szkołę od początku jej istnienia tj. od 2004 r., będącego następstwem bądź to braku chętnych bądź to zaniechania tej czynności wniosku, że obecna liczba szkół typu - licea ogólnokształcące dla dorosłych - zaspakaja w pełni potrzeby edukacyjne regionu mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, a więc i z tego względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Także zarzut naruszenia art. 145 § l pkt l lit "c" p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchybienie organu II instancji polegające na tym, że organ ten nie dokonał własnej oceny oświadczenia S. K., lecz powołał się na swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] nr [..], która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września 2005 r sygn. SA/Sz 966/04 nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy nie jest trafny. Wszak wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej oznacza, że decyzja ta przestaje wiązać strony i organy państwa jako indywidualny akt administracyjny, którego rezultatem jest powstanie nowej normy jednostkowo-konkretnej. Natomiast uchylenie decyzji nie dotyczy ocen zawartych w jej uzasadnieniu. Dlatego też powołanie się na ocenę zawartą w uchylonej decyzji nie jest samo przez się naruszeniem prawa. Dopiero ta ocena podlega badaniu przez sąd administracyjny pod katem jej zgodności z prawem w istniejącym stanie faktycznym sprawy.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., iż będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tego Sądu z 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 966/04, Sąd I instancji przyjął, że w skład sieci szkół funkcjonujących w powiecie wchodzi I Liceum Ogólnokształcące w N., które od momentu podjęcia uchwały w przedmiocie jego utworzenia w 2004 r. nigdy nie rozpoczęło działalności. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu cyt. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie nie wykroczył poza granice tak rozumianej oceny prawnej, ponieważ w skład sieci szkół funkcjonujących w powiecie wchodzą wszystkie szkoły, które zostały utworzone i nie zostały zlikwidowane.
Przepis art. 3 § 2 pkt l p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a więc siłą rzeczy nie może być naruszony w sposób podany w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Skoro więc – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – stan faktyczny sprawy jest odmienny od tego, który został zasugerowany w skardze kasacyjnej, to zarzut naruszenia art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie przy ocenie czynności, jakie powinien przedsięwziąć organ prowadzący szkołę w przypadku zamiaru jej likwidacji siła rzeczy nie może mieć usprawiedliwionych podstaw.
Nie można również uznać za trafny zarzutu błędnej wykładni § 4 ust. l pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną wskutek pominięcia jednej z zasadniczych przesłanek przy ocenie, czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, gminie lub powiecie tj. uznanie, że okoliczność utworzenia szkoły w miejsce istniejącego Prywatnego Publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w N. i likwidacji tej ostatniej ma charakter "pozaprawny" z punktu widzenia przesłanek określonych w § 4 tego rozporządzenia, ponieważ zarzut ten został źle postawiony. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, należy wyjaśnić, na czym polegał błąd w przyjętym przez Sąd znaczeniu interpretowanego przepisu, i jakie zdaniem skarżącego powinno się nadać znaczenie temu przepisowi. Tymczasem zarówno Sąd I instancji, jak i strona skarżąca są zgodni, że zasadniczą przesłanką wymieniona w tym przepisie jest "korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, gminie lub powiecie". Kontrowersja zaś dotyczy jedynie oceny, czy przesłanka ta została spełniona w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się również z zarzutem strony skarżącej, że doszło do błędnej wykładni art. 58 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 cyt. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ogranicza się do zbadania przesłanek "pedagogicznych", nie zaś wszystkich wynikających z § 4 cyt. rozporządzenia. Podziela bowiem pogląd Sądu I instancji, że pozytywna opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 58 ust. 3 nie ma waloru prawnego w tym sensie, że przesądza o spełnieniu przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Stanowi ona jedynie niezbędny – bo nakazany prawem – element stanu faktycznego sprawy. Jest po prostu wypowiedzią organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkolnictwem i ma prezentować jego punkt widzenia. W tym kontekście dopuszczalne było ucieknięcie się do skrótu myślowego, że opinia kuratora oświaty ogranicza się do zbadania przesłanek "pedagogicznych" sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.