I OSK 80/07

I OSK 80/07 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2007-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 134/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-09-18
Skarżony organ
Minister Transportu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 60, art. 161 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
156 par.1 pkt.2 k.p.a. art. 156 par. 2 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kopalni [...] SA w [...] i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 134/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe, 2. zwrócić Kopalniom Odkrywkowym Surowców Drogowych S.A. w Kielcach, ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu połowy wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 134/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...] wydanej we wznowionym postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Naczelnik Gminy G. decyzją z dnia 2 sierpnia 1982 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] – z przeznaczeniem pod budowę kopalni "J" – nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność A. i S. B.. Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 kwietnia 2003 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 16 lipca 2003 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 22 czerwca 2005 r. nr [...], wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 16 lipca 2003 r., z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 16 lipca 2003 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 2003 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), ponieważ wywłaszczenie dotyczyło kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha, natomiast z treści wniosku wywłaszczeniowego nie wynika, aby został on zatwierdzony przez wojewodę. Poza tym decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r. została wydana również z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 tej ustawy, bowiem niezbędność wywłaszczenia uzasadniono decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia 12 maja 1980 r., nr [...], która utraciła ważność – wobec niespełnienia przez tę decyzję warunków z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Organ wskazał także, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie jest możliwe bowiem w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "J", przez co nieruchomość ta została przekształcona w taki sposób, że przestała istnieć w znaczeniu prawnym. Jednocześnie nie stwierdzono, aby decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r. w części dotyczącej odszkodowania wywołała nieodwracalne skutki prawne, co pozwoliło na stwierdzenie jej nieważność w tej części.
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]
Kopalnie [...] S.A. w [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano m.in., że kwestionowana decyzja nie wyjaśnia na czym miałyby polegać prawa i obowiązki stron wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz uznano za niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji po dwudziestu trzech latach od jej wydania tylko na tej podstawie, że obecnie w aktach sprawy brak części dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z dnia 18 września 2006 r. nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podniósł na wstępie, że sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną, obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Naruszenie prawa tego rodzaju wiąże Sąd w ten sposób, że jest on zobowiązany do kontroli zaskarżonej decyzji nawet w przypadku cofnięcia skargi (art. 60 w związku z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uznał, że obie ocenione przez Sąd decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie stwierdzenia wydania decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, z uwagi na zaistnienie w niniejszej sprawie przeszkody do stwierdzenia nieważności tej decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych.
Sąd I instancji podkreślił, że organy nadzorcze prawidłowo przyjęły, że badana decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże – zdaniem Sądu – Minister Transportu i Budownictwa w sposób rażący naruszył art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten statuuje negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, polegającą na wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję podlegającą kontroli w postępowaniu nadzorczym. Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten w sposób wyraźny uzależnia dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji od wywołanych decyzją skutków prawnych, a nie skutków faktycznych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż nieodwracalnymi skutkami prawnymi są skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne (przede wszystkim czynności prawne i noszące cechę wykonalności orzeczenia sądowe), których organ administracji nie może wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX 55762). Nieodwracalnego skutku prawnego nie wywołują – należące do sfery faktów – zdarzenia polegające na zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy kopalni odkrywkowej. Niedopuszczalnym było więc zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 156 § 2, z powołaniem się na nieodwracalne skutki prawne w postaci istniejącej na wywłaszczonej nieruchomości kopalni. Bez znaczenia też pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka wchodzi w skład większej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, na której Kopalnie [...] S.A. mają ustanowione prawo wieczystego użytkowania, ujawnione w księdze wieczystej. Skutki prawne decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji, poprzez wycofanie decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego, w ramach jednego z trybów weryfikacji decyzji przewidzianych w k.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne złożyły Kopalnie [...] S.A. w [...] i Minister Budownictwa wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną Kopalni oparto na podstawach:
I. naruszenia prawa materialnego przez:
1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w/w okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu,
2) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
3) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 z 1994 r. poz. 96 z późn. zm.).
4) błędną wykładnię przepisu art. 77 kpa poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi Górno, oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] i nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;
II. naruszenia przepisów postępowania:
1) art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę,
2) art. 1 i 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo uznając, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r., nr [...].,
3) art. 60 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez odmowę uznania skuteczności cofnięcia skargi dokonanego pismem z dnia 14 września 2006 r. w przypadku, gdy brak jest przesłanek wymienionych w art. 60 zd. drugie, to jest gdy nie zmierza ona do obejścia prawa albo utrzymania aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu nie zostało bezspornie ustalone, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, akta postępowania administracyjnego uległy w części zaginięciu, a stanowisko Sądu oparte zostało na domniemaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim uznał, że badana decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Przedmiot postępowania wywłaszczeniowego – prawo własności nieruchomości rolnej nie istnieje. Nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia stanowi od dnia 14 stycznia 1983 r. obszar górniczy, prowadzona na niej działalność wydobywcza spowodowała nieodwracalne przekształcenie, złoża kopalin stanowią własność Skarbu Państwa. W obecnym stanie nie jest możliwe odtworzenie geodezyjnego przebiegu granic wywłaszczonych działek. W okolicznościach sprawy nie jest wcale oczywiste naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis nie wymagający wykładni prawa, naruszenie musi być oczywiste i bezsporne. Powyższe rozważania uzasadniają także zarzut naruszenia art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem Sąd odmówił skuteczności oświadczeniu skarżącego w przedmiocie cofnięcia skargi opierając się właśnie na błędnym ustaleniu, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności.
Minister Budownictwa zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez:
a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. skutkującą błędnym uznaniem że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,
b. niezastosowanie art. 7 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
c. niezastosowanie art. 8 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa,
d. niezastosowanie art. 12 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie,
e. niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się w obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych,
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 1 i 3 § 1 tej ustawy w związku z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego,
b. art. 141 § 4 w zw z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,
c. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji rażąco naruszył prawo, co miało skutkować wydaniem częściowo nieważnej decyzji,
d. art. 134 § 2 ustawy poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z faktu powstania i działania do dziś kopalni odkrywkowej obejmującej m.in. przedmiotową nieruchomość, wynikają znacznie dalej idące skutki niż tylko skutki faktyczne, wynikają z tego również dalej idące skutki prawne. Przeobrażenia nie tylko ewidencyjne, znajdujące swoje umocowania w przepisach prawa, ale i w charakterze nieruchomości spowodowały zmiany stanu prawnego skutkujące utratą bytu prawnego dawnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający obecnie przywrócenie jej do stanu sprzed wywłaszczenia. O ile zatem nieruchomość gruntowa musi mieć swoje umiejscowienie i rozciąga się nad i pod jej powierzchnią, to w niniejszej sprawie niemożliwym jest obecnie jej wyznaczenie tak, aby odzyskała swój charakter i mogła wrócić do poprzedniego właściciela. W chwili obecnej z przedmiotowej nieruchomości pozostały jedynie głęboko zlokalizowane kopaliny, w tym m.in. kopaliny podstawowe (dolomity i wapienie), które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze mogą stanowić własność jedynie Skarbu Państwa i trudno jest mówić o jakiejkolwiek nieruchomości, od której można by jeszcze coś odłączyć bez zmiany jej przedmiotu. Obecny charakter nieruchomości w wyniku dokonanych przeobrażeń uniemożliwia powrót do wykonywania poprzedniego prawa, nieruchomość została bezpowrotnie zmieniona.
Ponadto Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Nieodwracalne skutki prawne nie mają szerokiego unormowania w k.p.a., w znacznej mierze zależą od wykładni zastosowanej w danym przypadku, dlatego niezasadne jest stwierdzenie przez Sąd nieważności podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszone zostały wskazane wcześniej przepisy.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W każdym więc przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania powołanego wyżej przepisu, ma obowiązek wziąć tę okoliczność pod rozwagę z urzędu i na podstawie art. 189 uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę bądź umorzyć postępowanie.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 60 P.p.s.a (w konsekwencji również art. 161 § 1 pkt 1 ustawy) – poprzez odmowę uznania skuteczności cofnięcia skargi w przypadku, gdy brak jest przesłanek wymienionych w zdaniu drugim tego artykułu podniesiony został w skardze kasacyjnej Kopalni [...] S.A. w [...].
Jak wynika z akt sądowych, w dniu 14 września 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo Kopalni [...] S.A. w [...], w którym strona skarżąca cofnęła złożoną w dniu 10 stycznia 2006 r. skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] o podanym wcześniej numerze. Uznając cofnięcie skargi za niedopuszczalne, bowiem spowodowałoby utrzymanie w mocy dotkniętych wadą nieważności decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, Sąd I instancji rozpoznał skargę i stwierdził nieważność tychże decyzji. Zdaniem WSA z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – uznane zostało, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia 2 sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Nie występują bowiem w sprawie nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej.
Zasadnie we wniesionych skargach kasacyjnych zakwestionowano powyższe rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiążę sąd, a jego konsekwencją jest umorzenie postępowania (art. 161 § 1 pkt 1 ustawy). Jednakże wówczas, gdy sąd stwierdzi, że cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (zdanie trzecie art. 60) obowiązany jest uznać cofnięcie skargi za niedopuszczalne. W takim przypadku w sposób niebudzący wątpliwości winny zostać przez Sąd wykazane przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady związania w tej kwestii stanowiskiem skarżącego i rozpoznania skargi wbrew jego woli wyrażonej w złożonym oświadczeniu.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał cofnięcie skargi za niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby utrzymanie w mocy decyzji dotkniętych wadą nieważności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku tego rodzaju kwalifikowana wada prawna miałaby zdaniem Sądu dotyczyć decyzji nadzorczych w części, w której stwierdzono, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Zgodzić należy się z autorami skarg kasacyjnych, że co do zasady poważną wątpliwość budzi dopuszczalność zastosowania rozwiązania, o którym mowa w art. 60 P.p.s.a. zdanie trzecie w przypadku, gdy wada nieważności, polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) miałaby – jak w sprawie niniejszej – dotyczyć zastosowania przez organ w postępowaniu nadzorczym art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na wywołane przez tę decyzje nieodwracalne skutki prawne.
Okoliczność, że pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" nie zostało zdefiniowane ustawowo powoduje, wobec braku obowiązujących kryteriów, konieczność indywidualnego rozważenia w każdej sprawie, w zależności od ujawnionych okoliczności i w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, czy skutki takie w tym przypadku wystąpiły. Dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. należy kierować się zasadami konstytucyjnymi, przede wszystkim podstawową dla wykładni przepisów prawa zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zastosowanie ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z nieważną decyzją. Skoro uznanie, czy wystąpiły w danej sprawie nieodwracalne skutki prawne ma charakter ocenny, oparty na dokonanej wykładni, to za nieuzasadnione uznać należało przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Od dawna bowiem przyjęto w orzecznictwie sądowym, że rażące naruszenie prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy stan prawny sprawy jest jasny, niewymagający wykładni obowiązujących przepisów, a rozstrzygniecie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z jednoznacznym, niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem.
Niezależnie od powyższego nie można podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że decyzja wywłaszczeniowa, której dotyczyło postępowanie nadzorcze nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji w rozumieniu powołanego przepisu ma miejsce wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych bezpośrednio przez tę decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Sytuacja taka występuje także wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek nastąpił w rozpoznawanej sprawie. Nie istnieje już przedmiot wywłaszczenia w postaci nieruchomości rolnej. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej Kopalni [...] S.A. w [...], nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia stanowi od dnia 14 stycznia 1983 r. na mocy Zarządzenia Nr 3 Ministra Komunikacji, obszar górniczy utworzony na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 1979 r. w sprawie obszarów górniczych (Dz. U. Nr 11, poz. 75). Obecnie podstawą tworzenia takich obszarów są artykuły 51-53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Z chwilą utworzenia obszaru górniczego nieruchomości objęte wywłaszczeniem utraciły status prawny nieruchomości rolnych. Prowadzona w kopalni odkrywkowej od 1983 r. działalność wydobywcza spowodowała nieodwracalne przekształcenie wywłaszczonych nieruchomości, które polegało na zdjęciu warstwy glebowej gruntu do poziomu złóż kapalin-wapieni i dolomitów. Złoża te, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, jako niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej, są własnością Skarbu Państwa, który w granicach określonych przez ustawy może, z wyłączeniem innych osób korzystać ze złóż kopalin oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowieniem użytkowania górniczego.
Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieodwracalnego skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej nie można wyprowadzić ze scalenia geodezyjnego gruntu wywłaszczonego z innymi gruntami. Nie stanowi to skutku prawnego, a może być rozpoznawane jedynie w zakresie skutków faktycznych, które mogą być odwrócone (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. I OSK 268/05 niepubl.). Jednakże w sprawie niniejszej scalenie wywłaszczonej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi ma związek z nieodwracalną utratą bytu prawnego tej nieruchomości, która utraciła swoją tożsamość, a jej wyodrębnienie z kompleksu scalonych gruntów znajdujących się na obszarze górniczym użytkowanym przez Kopalnie [...] jest obecnie niemożliwe.
Wobec powyższego stwierdzić należało, że nie występowały w sprawie – wskazane przez Sąd I instancji – przesłanki do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był wobec skutecznego cofnięcia skargi wydać postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.
Zwrot stronie skarżącej połowy uiszczonego wpisu sądowego od skargi nastąpił w oparciu o art. 232 pkt 2 powołanej ustawy.