I OSK 8/22

I OSK 8/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 621/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-09-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 621/21 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 621/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/728/2021/4012/DG w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 19 lutego 2021 r. nr DŚA.4251.N.10.2021.MBO; 2. umorzył postępowanie administracyjne (k. 25, 29-33 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zastępowane przez r. pr. D.G., zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 621/21, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego przez:
1. błędną wykładnię art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej ppwd) przez uznanie, że świadczenia wychowawcze mimo braku prawa do tego świadczenia, stają się świadczeniami należnymi na skutek późniejszych czynności, o ile świadczenia zostały spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dziecka, w sytuacji gdy późniejsze zachowanie osoby pobierającej świadczenia, nie sanuje stanu, że świadczenia wychowawcze zostały wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia, a zatem, że stanowią świadczenia nienależnie pobrane;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 ppwd, skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że przelanie środków na konto dziecka spełnia cele ustawy i nie pozwala na przyjęcie, że wypłacone świadczenia były nienależne, w sytuacji gdy art. 4 ust. 1 ppwd jest przepisem zawierającym jedynie normę zadaniową i ogólną, a w konsekwencji nie pozwala on na wydanie władczego rozstrzygnięcia wyłącznie na jego podstawie, w sposób sprzeczny z przepisami szczególnymi;
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez uchylenie decyzji organów obu instancji i morzenie postępowania administracyjnego na skutek błędnego uznania, że świadczenia nie zostały przez stronę pobrane, gdyż [strona] nie dysponowała kwotami uzyskanymi ze świadczenia, bowiem przelała je konto będące w wyłącznej dyspozycji dziecka, w sytuacji gdy w sprawie jest bezspornym, że strona uzyskała wypłatę środków na swoją rzecz i swobodnie nimi zadysponowała decydując o ich dalszym losie, a nadto dziecko nie jest wyłącznym dysponentem środków, co wynika z zapisów § 6 ust. 3, 4, 5 Regulaminu świadczenia usług bankowych dla osób fizycznych w Banku [...] S.A., w myśl których, między innymi przedstawiciel ustawowy może w dalszym ciągu swobodnie dysponować transakcje, a dziecko dysponuje środkami tylko gdy przedstawiciel ustawowy się na to zgodzi i tylko w ramach ustalonego przez przedstawiciela ustawowego limitu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że ustalenia faktyczne Sądu błędne.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie od A.T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 41-45v akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Istota zagadnienia w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, na co zostały przeznaczone wypłacone skarżącemu środki i czy fakt przeznaczenia tych środków na pokrycie kosztów utrzymania dziecka ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie wypłacone skarżącemu było nienależne.
Niezasadne okazały się zarzuty błędnej wykładni art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818) oraz niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 ppwd.
Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ppwd). W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, "Świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a [...]" (art. 4 ust. 1 pkt 1 ppwd). W kontrolowanej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 5 ust. 2a ppwd. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji (k. 10-7 akt Kolegium) nastąpiło w związku z uchyleniem decyzją z 20 listopada 2020 r. nr DŚW.4251.Uc.258 .2020.MBA od dnia 1 stycznia 2020 r. prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego z wniosku A.T. informacją z dnia 10 sierpnia 2019 r. nr PIU/WNI/ID/359459675.MBA na dziecko E.T. (k. 34-33, 13-13v akt Prezydenta) w związku z prawomocnym (z dniem 7 grudnia 2019 r.) wyrokiem z 29 listopada 2019 r. sygn. akt XII C 1269/19, rozwiązującym przez rozwód związek małżeński A.T. i I.T. - bez orzekania o winie; powierzającym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką stron E.T. obojgu rodzicom, przy ustaleniu że miejsce pobytu dziecka jest przy matce (k. 16 akt Prezydenta). Trafnie Sąd I instancji uznał, że organ był obowiązany ustalić, czy przyznane w ramach świadczenia wychowawczego [środki] zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem - czy zostały spożytkowane stosownie do celu wskazanego w art. 4 ust. 1 ppwd. Jeżeli pobrane przez [ojca] świadczenia wychowawcze zostały spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb córki, oznacza to, że nie zostały przez ojca nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ppwd.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że dodanie w art. 25 ust. 2 ppwd punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 ppwd punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. - Dz.U. poz. 924, zmieniającej ustawę o pomocy państwa w wychowaniu dzieci z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko; zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 ppwd - uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt 6 nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt 1 i 4. O ile w przypadku regulacji zamieszczonej w uchylonym art. 25 ust. 2 pkt 4 ppwd nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ponieważ nie przewiduje ona w ogóle takich przesłanek, o tyle w przypadku regulacji art. 25 ust. 2 pkt 1 istotne jest nie tylko, że doszło do wypłaty świadczenia mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także musi wystąpić świadomość osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje.
Przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 ppwd ma charakter nieostry. Określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 ppwd pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ppwd. Wszystkie wiążą się bowiem z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach.
Wobec tego należałoby uznać, że przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 ppwd nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. W tej sytuacji nie wydaje się nieuprawnione sięganie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i korzystanie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o art. 25 ust. 2 ppwd. Ustawa o świadczeniach rodzinnych również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma żadnych podstaw, by przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej (wyrok WSA w Łodzi z 8.5.2018 r. II SA/Łd 261/18, Lex 2501058, aprobowany przez M. Podsiadło-Żmudę w: red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, w. II, LEX/el 2019, uw. do art. 25; wyroki NSA z: 19.10.2021 r. I OSK 540/21; 12.5.2022 r. I OSK 1929/21, cbosa).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.
Mimo że Sąd I instancji nie wskazał jako naruszonych przez organy obu instancji norm dopełnienia: art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 (obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 80 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów), prawidłowo zastosował normę odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Skarżący w oświadczeniu z 4 lutego 2021 r., złożonym po pouczeniu o odpowiedzialności karnej (art. 233 § 1 kk) oświadczył, że świadczenia "500+" wpływające na jego konto były każdorazowo przekazywane na subkonto założone w banku [...] dla córki E., a w późniejszym terminie na jej osobisty rachunek w tym banku. W odwołaniu z 3 marca 2021 r. skarżący wskazał, że "[...] Umowa ustna pomiędzy moją byłą żoną, mną i moją córką stanowiła, że kwota którą otrzymam jako świadczenie wychowawcze (ponieważ wniosek o świadczenia składałem osobiście przez bank [...] [...]) będzie w 100% do dyspozycji naszej córki i może ona dowolnie nią dysponować [...]". Zarówno założenie dla mającej w dacie złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze (27 lipca 2019 r.; k. 13-1 akt Prezydenta) ukończone 13 lat córki (urodzonej 18 lipca 2005 r.) subkonta a następnie Konta 360o Junior, na które skarżący dokonywał regularnych, comiesięcznych wpłat kwot po 500 zł miesięcznie tytułem świadczenia 500+ (k. 69-66, 65-47 akt Prezydenta; k. 4-3 akt Kolegium) wskazują, że skarżący każde z tych comiesięcznych świadczeń przekazywał córce na zaspokojenie jej potrzeb. W aktach brak dowodu przeciwnego bądź dowodu przeciwieństwa co do dowodów z: oświadczenia skarżącego złożonego po pouczeniu o odpowiedzialności karnej; twierdzenia o umowie między byłą żoną skarżącego, skarżącym i ich córką, zawartego w odwołaniu; odpisów przelewów (H. Dolecki, Ciężar dowodu w polskim procesie cywilnym, W. Pr. PWN 1998, s. 126-128). W notatce urzędowej z 20 sierpnia 2020 r. Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Alimentacyjnych z I.T. [byłą] żoną skarżącego, brak jakichkolwiek informacji co do tego, czy i w jakiej formie małoletnia córka korzysta ze świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppd); czy Zastępca Kierownika udzieliła matce dziecka jakichkolwiek pouczeń co do ewentualnej potrzeby złożenia przez matkę dziecka wniosku o świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. (z tą datą decyzją z 20 listopada 2020 r. Prezydent uchylił prawo do świadczenia wychowawczego przyznane informacją z 10 sierpnia 2019 r. na okres 201/2021 (k. 34-33 akt Prezydenta).
Z zaświadczenia Banku Millenium z 5 marca 2021 r. wynika, że rachunek rozliczeniowy Konto 360o Junior numer [...] posiadacz rachunku T.E. [...] założony dnia 02.08.2019 został zamknięty w dniu 19.10.2020 [...]". Z zestawienia transakcji na rachunku skarżącego w Banku [...] za okres od 02 sierpnia 2019 r. do 01 stycznia 2021 r. wynika, że z rachunku skarżącego na rachunek córki wpływały płatności 500+ i że córka dokonywała płatności kartą ze swego rachunku (k. 4-8v akt sądowych), z których to dokumentów Sąd I instancji przeprowadził dowód (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc). Owe dowody z dokumentów potwierdziły prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Załączony do skargi kasacyjnej odpis Regulaminu ogólnego świadczeń usług bankowych dla osób fizycznych w Banku [...] S.A (k. 46-50v akt sądowych), a zwłaszcza jego § 6, w żaden sposób nie "prowadzi do wniosku, że ustalenia faktyczne Sądu są błędne" ani że "Tym samym jest oczywiste, że strona świadczenia pobrała i zrobiła to bez podstawy prawnej" (zarzut II petitum skargi kasacyjnej; s. 3, 5-6 skargi kasacyjnej).
Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 3 ppsa (którego to wzorca Autor skargi kasacyjnej nie wskazał), umarzając postępowanie administracyjne, trafnie uznając, że istnieje obiektywna przyczyna bezprzedmiotowości (w rozumieniu art. 105 § kpa) postępowania z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ppwd (odpowiednio - wyrok NSA z 17.10.2018 r. II FSK 2489/16, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 759, nb 30, 31).
Model i sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, polegający na kontroli działalności administracji publicznej, jest zakotwiczony konstytucyjnie (art. 175 w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Wyraża się on w wielokrotnie powoływanym w judykaturze i piśmiennictwie stwierdzeniu, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, toteż nie mogą być tutaj brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej (np. wyrok NSA z 6.12.2011 r. I FSK 243/11). Obecnie nie ulega wątpliwości, że "słuszność i celowość wchodzą w zakres pojęcia prawa, a zatem kontrola pod względem zgodności z prawem nie zawsze może być sztucznie oddzielana od ‘argumentów natury słusznościowej i celowościowej’. Skoro legalność znaczy tyle co zgodność z prawem, to treści tego kryterium należy poszukiwać w pojęciu prawa, a właściwie systemu prawa, który składa się z norm postępowania. Wśród nich można wyróżnić normy programowe (zadaniowe; T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108, 111-113), czyli zawierające obowiązek realizacji pewnego celu w granicach prawnych i faktycznych możliwości. W administracji publicznej cele działania mają szczególne znaczenie. Administracja nie realizuje własnych celów, ale cele zadane jej przez ustawodawcę, które mają moc normatywną i wiążą podczas stosowania prawa" (D. Gregorczyk, Legalność jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych, Wolters Kluwer 2018, s. 15-16). W praktyce granice pomiędzy legalnością a celowością bywają płynne. W założeniu każde działanie organu powinno być i legalne i celowe. Naruszenie celu regulacji będzie zarazem działaniem niezgodnym z prawem, czyli działaniem nielegalnym. Stąd też pojawia się koncepcja "legalności celu", która próbuje pogodzić te dwie wartości (J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Wolters Kluwer 2020, s. 150-151, uw. 4). W rezultacie ocena legalności aktu nie zawsze może i powinna abstrahować od oceny jego celowości, chociaż w kontrolowanej sprawie kryterium to nie było uwzględniane.
Nietrafnie skarżący kasacyjnie uznaje, że art. 4 ust. 1 ppwd "jest bowiem regulacją zawierającą jedynie normę zadaniową i ogólną" (s. 6 skargi kasacyjnej). W istocie art. 4 ust. 1 ppwd stanowi element dekodowania normy prawnej, w oparciu o którą przyznaje się świadczenie wychowawcze i normy, która pozwala ocenić, czy pobrane świadczenie wychowawcze uznać należało za nienależnie pobrane. Wzgląd na zasadę pomocniczości, wyrażoną w Preambule Konstytucji RP (L. Garlicki, M. Derlatka w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016 r., t. I, s. 34-35, uw. 16 do Preambuły), wiąże się z tym, że państwo nie powinno przejmować na siebie zadań, które z powodzeniem może wykonać sama rodzina. Ma zaś jej pomagać tam, gdzie ona sobie nie radzi (J. Kroszel, Rodzina, Społeczeństwo. Gospodarka rynkowa, Opole 1995, s. 38 - aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 7-8, nb 8 do Preambuły; s. 152, nb 8 do art. 18). Naruszałoby zasadę pomocniczości takie rozumienie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6 ppwd, które prowadziłoby do pozbawienia rodziny realnej pomocy państwa w wychowaniu dziecka przez to, że świadczenia wychowawcze, spożytkowane na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, przez nałożenie obowiązku zwrotu świadczenia przez rodzica, który to świadczenie pobierał w wyniku złożenia przez siebie wniosku prawidłowego, a za zgodą drugiego rodzica przekazywał je dziecku, tym bardziej, gdy z uwagi na upływ czasu, drugi z rodziców nie mógłby złożyć skutecznie wniosku o wypłatę świadczenia za cały lub za cześć okresu, na który świadczenie wychowawcze przyznano.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.