I OSK 798/22

I OSK 798/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2709/20 - Wyrok NSA z 2022-01-14
I SA/Wa 2169/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 271 pkt 2 z wz z art 270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi K. K. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2709/20 w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2169/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2019 r. nr 2724/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę o wznowienie postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/19, w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 sierpnia 2019 r., nr 2724/2019, w przedmiocie umorzenia postępowania, wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2709/20:
1. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę;
2. zasądził od K. K. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.
W dniu 27 kwietnia 2022 r. skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata), na podstawie art. 271 pkt 2 w zw. z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej w skrócie "p.p.s.a.") wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2709/20. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała nieważność postępowania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.), albowiem strona wskutek naruszenia przepisów prawa (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) była pozbawiona możności działania.
Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 stanowi, że: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
W przedmiotowej sprawie - zdaniem skarżącej - nie została spełniona przesłanka wskazana w ww. przepisie uzasadniająca przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, a to przesłanka braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Pismem z 12 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wezwał strony do udzielenia informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a w przypadku braku zgody, czy strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Skarżąca nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, poinformowała, iż posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej oraz wskazała sądowi adres elektroniczny na platformie ePUAP (pismo z 25 października 2021 r.).
Organ - w wykonaniu wezwania z 12 października 2021 r. - wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pismo z 25 października 2021 r.).
Zdaniem skarżącej doszło więc do naruszenia przepisów prawa, a to art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, albowiem rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym bez ustalenia, czy można przeprowadzić rozprawę na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. muszą zostać spełnione trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2557/11). O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny niezależnej od strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 131/10).
W konsekwencji skarżąca wskazała, że bez własnej winy - wskutek naruszenia przepisów prawa (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19) była pozbawiona możności działania, tj. możności obrony swoich praw poprzez uczestnictwo w rozprawie.
W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, a pozbawieniem strony możliwości działania (nieuzasadnionym brakiem możliwości uczestnictwa skarżącej w rozprawie zdalnej i rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym). Wobec braku przeprowadzenia rozprawy zdalnej - przy naruszeniu przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 - naruszone zostało prawo skarżącej do sądu w aspekcie jawnego rozpatrzenia sprawy (art. 45 Konstytucji RP).
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 270 p.p.s.a., w przypadkach przewidzianych w dziale VII można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania nakazuje interpretować przyczyny wznowienia postępowania w sposób ścisły.
W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania sądowego skarżąca wskazała art. 271 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. W ocenie skarżącej, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ona pozbawiona możliwości działania wskutek rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a nie – zgodnie z jej żądaniem – na rozprawie.
Stosownie do treści art. 280 p.p.s.a., sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Jest to pierwszy etap postępowania wznowieniowego, który nie sprowadza się do badania, czy rzeczywiście przyczyny wznowienia istnieją, ale czy skarżący wskazał w skardze podstawę wznowienia i czy wskazana przez niego podstawa odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia. W braku jednego ze wskazanych wymagań sąd odrzuci skargę, jeżeli zaś spełnione zostały wskazane wyżej wymogi, sąd przystępuje do drugiego etapu i wyznacza rozprawę. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca wniosła skargę o wznowienie postępowania w terminie, została ona sporządzona przez adwokata, jak również podano w niej i uzasadniono podstawę prawną wznowienia, sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie.
Skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r. została oparta na ustawowej podstawie wznowienia postępowania z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Wskazana w tym przepisie niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w postępowaniu sądowym czynności procesowych. Przy czym pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. Z treści w/w przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania strony. O pozbawieniu możności działania można zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza stroną zainteresowaną nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień.
Rozważania w przedmiocie zasadności skargi o wznowienie postępowania sądowego należy rozpocząć od analizy czynności poprzedzających wydanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r.
Po wniesieniu skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/19, skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy w sprawie o sygn. akt I OSK 2709/20 przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wniosła jednocześnie o pilne rozpoznanie sprawy z uwagi na czasokres, jaki minął od zaskarżonego przez organ wyroku Sądu I instancji (pismo datowane na 4 października 2021 r., k. 52 akt sądowych I OSK 2709/20).
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 12 października 2021 r., pismem datowanym na 12 października 2021 r. (k. 59-60 akt sądowych I OSK 2709/20) poinformowano strony o zasadach kierowania spraw do rozpoznania na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym. Wskazano, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy o COVID-19, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyśpieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. Poinformowano strony, że w razie wyrażenia zgody mogą przedstawić, w terminie 7 dni, dodatkowe wyjaśnienia na piśmie. W przypadku, gdy strony nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, należy udzielić informacji, czy posiadają one możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Szczegółowe informacje umożliwiające dostęp do rozprawy zdalnej za pośrednictwem aplikacji zawiera instrukcja obsługi systemu umożliwiającego przeprowadzenie rozprawy na odległość zamieszczona na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego – www.nsa.gov.pl. Jednocześnie zaznaczono, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie zawarte w piśmie datowanym na 12 października 2021 r. pełnomocnik organu w piśmie datowanym na 25 października 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 63 akt sądowych I OSK 2709/20).
W odpowiedzi na wezwanie zawarte w piśmie datowanym na 12 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej w piśmie datowanym na 25 października 2021 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie wskazał, iż strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej (k. 64 akt sądowych I OSK 2709/20).
Przewodniczący Wydziału I zarządzeniem z 28 października 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 (k. 66 akt sądowych I OSK 2709/20).
Pełnomocnik skarżącej pismem datowanym na 3 listopada 2021 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną organu (k. 67-72 akt sądowych I OSK 2709/20).
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z 8 listopada 2021 r. uwzględnił wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy poza kolejnością i wskazał, że termin posiedzenia może być wyznaczony w I kwartale 2022 r. (k. 74 akt sądowych I OSK 2709/20).
Przewodniczący Wydziału I pismem datowanym na 15 listopada 2021 r. poinformował skarżącą o tym, że termin rozpoznania sprawy może być wyznaczony w I kwartale 2022 r. (k. 75 akt sądowych I OSK 2709/20).
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 24 listopada 2021 r. posiedzenie niejawne w przedmiotowej sprawie zostało wyznaczone na 14 stycznia 2022 r. (k. 76 akt sądowych I OSK 2709/20).
Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę oraz zasądził od K. K. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec przedstawionych okoliczności, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wymienionych w skardze o wznowienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2709/20 nie doszło naruszenia norm prawnych: konstytucyjnych bądź ustawowych regulujących prawo do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konstytucji RP wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Ponadto z unormowania zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawodawca konstytucyjny przewiduje zatem sytuacje, w których może dojść do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, do jakich należy m.in. prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Jako wartości szczególnie chronione przez zapisy Konstytucji RP wskazane zostały również bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia. Dodatkowo wymaga wskazania, że do dóbr podlegających konstytucyjnej pieczy należy także ochrona zdrowia. Wprost zaś w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy ochrony zdrowia, wskazano, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Z unormowań tych wynika, że prawo do sądu rozumiane również jako prawo do wysłuchania bezpośrednio przed sądem nie może być absolutyzowane.
Ponadto zauważyć należy, że nakazu publicznego ogłaszania wyroku, jaki wypływa z art. 45 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP, nie należy rozumieć w każdej sytuacji literalnie, gdyż za dopuszczalną formę upublicznienia orzeczeń uznaje się, poza ich ustnym odczytaniem, także złożenie w sekretariacie sądu i umożliwienie zainteresowanym zapoznanie się z nim (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21). Wydany na posiedzeniu niejawnym wyrok wraz z pisemnym uzasadnieniem jest przesyłany do stron z urzędu na podstawie art. 139 § 4 i art. 142 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Ponadto jest on niezwłocznie publikowany w ogólnodostępnej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej (pod adresem https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W szczególnych sytuacjach ustawodawca uprawniony jest i zobowiązany do stanowienia przepisów oraz podejmowania inicjatyw, które mają na celu ochronę wartości nadrzędnych, do których należy zaliczyć zdrowie i życie obywateli. Na ten aspekt wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Niewątpliwie do podstawowych wymogów postępowania sądowoadministracyjnego należy jego jawność zewnętrzna (dla publiczności) i wewnętrzna (dla stron). Jednakże, jak wskazano w literaturze na kanwie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strassburgu (dalej "ETPC"), jeżeli przedmiotem analizy sądu odwoławczego (a także kasacyjnego), są wyłącznie kwestie prawne, a nie faktyczne, to niejawne rozpoznanie sprawy nie skutkuje złamaniem art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. W. Jasiński, Jawność zewnętrzna posiedzeń sądowych w polskim procesie karnym, publ. Państwo i Prawo z 2009 nr 9, str. 70-81).
Zwrócić w tym miejscu należy na istotny fakt, iż wyrok Sądu pierwszej instancji (WSA w Warszawie) zapadł w dniu 20 lutego 2020 r. po przeprowadzeniu rozprawy (sygn. akt I SA/Wa 2169/19). Oznacza to, że wówczas skarżąca mogła w sposób nieograniczony brać czynny udział w posiedzeniu jawnym, a w szczególności przedstawiać wnioski dowodowe oraz składać do protokołu ustne oświadczenia.
Przywołać następnie należy także stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98 (publ. OTK nr 1/1999, poz. 2), zgodnie z którym przesłanka konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "stanowi w pewnym sensie odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności. Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. (...) Przesłanka ochrony porządku publicznego, mimo jej dalece niedookreślonego treściowo charakteru, mieści w sobie niewątpliwie postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa lub wolności, ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych (...)".
Nie została także naruszona zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego wyrażona w art. 10 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jawna rozprawa daje stronom możliwość wyjaśnienia wątpliwości składu orzekającego, przedstawienia swoich racji czy uzupełnienia stanowisk zawartych we wcześniejszych pismach. Ponadto, stwarza możliwość przedstawienia okoliczności, które wydarzyły się pomiędzy złożeniem pisma inicjującego postępowanie a rozprawą. Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział, że jawność może zostać wyłączona na podstawie przepisów szczególnych i to nie tylko w przypadkach wprost wskazanych w p.p.s.a. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, może to nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów rangi ustawy.
Za przepisy szczególne w rozumieniu art. 10 p.p.s.a. należy uznać także art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Regulacja ta, w stanie prawnym obowiązującym w chwili rozpatrywania skargi kasacyjnej, odnosiła się do szczególnego, wyjątkowego trybu procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepis art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 dopuszcza rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, rozprawie odmiejscowionej i zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. W ust. 2 przewidziano możliwość dla sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzania tzw. rozprawy odmiejscowionej, tj. rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przewidziano w nim, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei w ust. 3 przewidziano, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Wobec tego należy stwierdzić, że art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 mógł stanowić przepis szczególny w rozumieniu art. 10 p.p.s.a. Wskazał na to już Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej już wyżej uchwale z 30 listopada 2020 r. Każda z poszczególnych jednostek redakcyjnych (ustępów) analizowanego przepisu odnosi się do innego przypadku i nie można wywodzić, że w każdej sytuacji dla zarządzenia posiedzenia niejawnego i możliwości jego odbycia konieczna jest zgoda stron, o której stanowi jedynie ust. 1 z art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiłaby przeprowadzenie rozprawy odmiejscowionej.
W orzecznictwie wskazano, że uzależnienie w ust. 1 art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym od zgody stron nie pozbawiało możliwości w szczególnych przypadkach skorzystania, wpierw przez przewodniczącego, a następnie przez skład orzekający w konkretnej sprawie, z jej rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w szczególnych okolicznościach przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 (por. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21).
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie zaszły przesłanki z art. 15zzs4 ust.1 cyt. ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zaistniały jednak przesłanki wyznaczenia sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19.
Przesłankami skierowania sprawy - w trybie tego ostatniego przepisu – do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym są: konieczność rozpoznania sprawy (z uwagi na jej przedmiot), możliwość wywołania nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących w razie przeprowadzenia wymaganej przez ustawę rozprawy, brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, co pozwoliło Przewodniczącemu Wydziału na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie przewidzianym przez ust. 3 art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Zarzut, że strona nie zrzekła się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.) i nie wyrażała zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - z punktu widzenia regulacji zawartej w art. art.15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - nie ma prawnego znaczenia.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżąca wniosła o pilne rozpoznanie sprawy oraz że jej wniosek został uwzględniony. Świadczy to o konieczności możliwie szybkiego rozpoznania sprawy.
Ponadto należy stwierdzić, że w czasie, gdy skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego była wyznaczona do rozpoznania, zachorowalność na koronawirusa w dalszym ciągu występowała. Z uwagi na rozwój epidemii zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, z dniem 17 października 2020 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym odwołano rozprawy, a działalność orzeczniczą Sądu kontynuowano w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie miał w pełni dostępnej możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy w tym miejscu wskazać, że pierwsze rozprawy zdalne (przeprowadzane na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku) zaczęły być przeprowadzane "pilotażowo" w NSA w nielicznych sprawach w okresie letnim 2021 r. Możliwości przeprowadzania rozpraw zdalnych w I kwartale 2022 r. nadal były ograniczone. Sąd nie dysponował sprzętem pozwalającym na przeprowadzenie takiej rozprawy w każdej sprawie. Wskazać przy tym należy na zwiększoną czasochłonność czynności przygotowawczych do rozprawy zdalnej, co oznaczało, że termin rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej był znacznie bardziej odległy od terminu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto z powodów technicznych przeciętny czas wyznaczony na rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej był znacznie większy od czasu rozpoznania sprawy na rozprawie w siedzibie Sądu, co istotnie ograniczało zdolność Sądu do rozpoznawania spraw na rozprawie zdalnej. W sytuacji zatem, gdy rozpoznanie sprawy było konieczne jeszcze w I kwartale 2022 r., to zasadne było skierowanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Należy w tym miejscu dodać, że zgoda organu na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wykluczała w istocie rzeczy możność skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Wskazać również należy, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 nie nakłada na Sąd obowiązku poinformowania stron o terminie posiedzenia niejawnego. Przepis art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 kompleksowo reguluje kwestię rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Owe szczególne rozwiązania co do rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu.
Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że wyznaczenie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nie pozbawiło strony możliwości działania. Stałą praktyką w zakresie formy wyrażania stanowiska przez strony uczestniczące przed NSA jest mianowicie możliwość wyrażania swojego stanowiska w formie pism procesowych.
Skoro skarżąca o możności rozpoznania sprawy w I kwartale 2022 r. została powiadomiona pismem z 15 listopada 2021 r., to niewątpliwie dawało to pełnomocnikowi skarżącej wystarczająco dużo czasu na przygotowanie pisemnego stanowiska w sprawie i jego przesłanie Sądowi przed najwcześniejszym możliwym terminem rozpoznania sprawy.
Należy w tym miejscu podkreślić, że skoro pełnomocnik organu w piśmie datowanym na 25 października 2021 r. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej, to zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie Sądu datowanym na 12 października 2021 r. sprawa musiała być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji oczekiwanie, że sprawa zostanie skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, nie było uzasadnione.
Należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie przepisów k.p.c., że o pozbawieniu strony możności działania można mówić tylko wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możności działania (uchwała SN z 14 kwietnia 1980 r., III CZP 19/80, OSNC 1980, nr 11, poz. 250, i wyrok SN z 21 czerwca 1961 r., III CR 953/60, NP 1963, nr 1, s. 122, z glosą W. Siedleckiego). W innych przypadkach zachodzi tylko utrudnienie obrony, co nie uzasadnia wznowienia postępowania (por. M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 155). Powyższy pogląd należy podzielić, gdyż wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania powinno być obwarowane ostrymi restrykcjami.
Należy również podzielić stanowisko NSA, które Sąd ten zajął w uzasadnieniu wyroku z 17 lipca 2007 r., II OSK 1017/06, że "pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji".
Ponadto należy oddzielić sytuację ograniczenia jawności postępowania od sytuacji pozbawienia możności działania. Ta druga sytuacja nie jest – niejako z założenia – oczywistą konsekwencją tej pierwszej. Choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to może być realizowane przez powiadomienie stron o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej, zwłaszcza uwzględniając ograniczoną dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym i jego specyfikę. Jak już wskazano, w przedstawionych okolicznościach prawo to zostało zrealizowane poprzez zawiadomienie skarżącej o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a następnie o rozpoznaniu sprawy w I kwartale 2022 r., co bezsprzecznie umożliwiało jej zajęcie pisemnego stanowiska w spawie. Skoro syntezą prawa do sądu jest dostęp jednostki do sądu w celu obrony jej praw, a prawo do obrony swoich praw jednostka może realizować także w przypadku skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, rozpatrzenie sprawy poza rozprawą, o ile odbywa się ono na podstawie obowiązujących przepisów prawa i przy zagwarantowaniu stronie możliwości przedstawienia swojego stanowiska – a tak było w tej sprawie – nie należy kwalifikować jako naruszenia prawa jednostki do sądu.
W tej sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa oraz strona nie została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, to nie można przyjąć, aby skarżąca została pozbawiona możności działania w postępowaniu w rozumieniu art. 271 pkt 2 p.p.s.a.
Dodatkowo zauważyć należy, że skarżąca w skardze o wznowienie postępowania kwestionuje formę procedowania przez Sąd na posiedzeniu niejawnym oraz podnosi, że Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z 14 stycznia 2022 r., I OSK2709/20, stwierdza m. in., iż zarzuty skarżącej pod adresem badania księgi wieczystej przeprowadzonego przez geodetę pozbawione były konkretności i ograniczały się do żądania przeprowadzenia dowodu z opinii uzupełniającej. Ponadto wskazano, iż ani skarżąca, ani Sąd I Instancji nie wskazali, z jakiego powodu zaniechanie ponownego badania księgi wieczystej miałoby doprowadzić do odmiennych wniosków i wpłynąć na wynik postępowania. Pełnomocnik procesowy skarżącej wskazał w skardze o wznowienie postępowania, iż ww. twierdzenia będące podstawą zaskarżonego wyroku nie mają oparcia w stanie faktycznym sprawy i mogłyby być wyjaśnione przez skarżącą w przypadku przeprowadzenia rozprawy zdalnej i umożliwieniu jej zajęcia stanowiska w tym zakresie (poprzez pełnomocnika procesowego).
Należy zauważyć, że organ w skardze kasacyjnej zarzucił m.in. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez uznanie, że przeprowadzony w sprawie dowód w postaci opinii biegłego geodety dotyczący badań księgi wieczystej dla nieruchomości "K." jest nieprzydatny w sprawie, podczas gdy z opinii biegłego specjalisty wynikało, że z uwagi na zniszczenie części księgi wieczystej niemożliwe jest ustalenie właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego geodety mająca walor dowodu w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że z uwagi na częściowe zniszczenie księgi wieczystej niemożliwe jest ustalenie właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu.
W tej sytuacji obowiązkiem Sądu Kasacyjnego, nałożonym na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawartym w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09) było odniesienie się do powyższego zarzutu.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną odniosła się do powyższego zarzutu stwierdzając, że znajdująca się w aktach sprawy opinia geodezyjna jest nierzetelna oraz wyjaśniła, dlaczego w jej ocenie pomimo zaginięcia tomu IV księgi hipotecznej jest możliwe ustalenie właścicieli nieruchomości (k. 71-72 akt sądowych I OSK 2709/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z 14 stycznia 2022 r., zaznaczył, że zasadnicze znaczenie dla oceny przydatności księgi wieczystej ma zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa VII Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 2015 r., L. dz. [...], zgodnie z którym część księgi hipotecznej przeznaczona na wpisy w postaci tomu IV uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić, czy część zaginiona zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę wieczystą należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.k.w.h. Ze stanowiskiem tym koreluje - w ocenie Sądu Kasacyjnego - wynik badania księgi, wykonany na zlecenie organu przez geodetę. Sąd wskazał również, że uzasadnienia wydanych decyzji zawierają ocenę księgi wieczystej i jej stanu oraz wpisów. Tak więc powyższa ocena Sądu zawarta w wyroku z 14 stycznia 2022 r. co do przydatności księgi wieczystej dla weryfikacji wpisów w zakresie prawa własności wynika przede wszystkim z oceny ww. zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa, zaś wynik badania księgi wykonany na zlecenie organu przez geodetę koreluje z nim.
Zarzut pozbawienia strony możności działania w tej sprawie jawi się zatem jako hipotetyczna możliwość podjęcia czynności, które wprawdzie stwarza jawna rozprawa, niemniej jednak mogą być one podejmowane, i jak wynika z akt sądowych sprawy, zostały podjęte w sprawie I OSK 2709/20, jakkolwiek nie przyniosły one skutku spodziewanego przez stronę.
Konkludując, w skardze o wznowienie postępowania sądowego nie wskazano żadnych okoliczności, ani żadnych dowodów, które skarżąca mogłaby przedstawić, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny skierował sprawę do rozstrzygnięcia na rozprawie, a z których skorzystać nie mogła, ponieważ Sąd ten rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Ponownie należy wskazać, że o pozbawieniu możności działania można byłoby mówić, gdyby skarżącej nie dano w ogóle możliwości działania i z przyczyny leżącej poza nią nie mogła ona w ogóle wziąć udziału w sprawie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyznaczenie w sprawie I OSK 2709/20 posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 i rozpoznanie na tym posiedzeniu skargi kasacyjnej organu nie stanowiło naruszenia prawa i to pozbawiającego stronę możliwości działania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) oddalił skargę o wznowienie postępowania.