I OSK 797/05

I OSK 797/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Gl 957/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-02-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 96 ust. 2, art. 96 ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 957/04 w sprawie ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 1 października 2004 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zasad zwrotu wydatków poniesionych na zasiłki celowe, zasiłki okresowe i pomoc rzeczową 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Rady Miejskiej C. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2005 r. IV SA/Gl 957/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 1 października 2004 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej C. z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie zasad zwrotu wydatków poniesionych na zasiłki celowe, zasiłki okresowe i pomoc rzeczową uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./, w stosunku do której wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze. Wojewoda stwierdził jej nieważność, ponieważ uchwała pominęła regulację dotyczące określenia zwrotu wydatków poniesionych na niektóre świadczenia wskazane w art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co skutkuje tym, że pomimo wystąpienia przesłanki z art. 96 ust. 2 ustawy podmioty zobowiązane do zwrotu przyznanych świadczeń, będą zwolnione z ich zwrotu. Zdaniem wojewody jest to niezgodne z art. 96 ust. 4 w związku z art. 96 ust. 2 ustawy. W przypadku przepisów prawa miejscowego niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi zaś istotne naruszenie prawa. W rozstrzygnięciu podkreślono, że rada nie określiła zasad zwrotu wydatków za usługi i na ekonomiczne usamodzielnienie. Zdaniem Sądu należało zatem zbadać, czy przy wydawaniu tej uchwały doszło do naruszenia prawa i jeśli naruszenie to miałoby miejsce, czy było to naruszenie o charakterze istotnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z jego ust. 5 istotne naruszenia prawa należy oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA pojęcie istotnego naruszenia prawa nie pokrywa się jednak z przesłankami nieważności decyzji określonymi w art. 156 par. 1 Kpa. /por. wyrok NSA z 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 2, wyrok NSA z 26 marca 1991 r. SA/Wr 81/91 -Wspólnota 1991 nr 26 s. 14 czy wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. II SA/Wr 157/99 - nie publ./. Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydawania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał, czy przepisów prawa ustrojowego lub materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez organy gminne.
Sąd podkreślił, iż istota sporu pomiędzy Radą Miejską C. a Wojewodą Ś. stało się odmienne traktowanie obowiązków Rady Gminy wynikających z art. 96 ust. 4 o pomocy społecznej. Tymczasem skutek nieważności nie może wywoływać naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz.U. nr 100 poz. 908/, gdyż jak wskazuje się w komentarzach naruszenie takich zasad powoduje, że akt normatywny jest wadliwy, złej jakości, ale ważny. W konsekwencji wydanie na podstawie jednej delegacji ustawowej kilku uchwał rady gminy jest naruszeniem reguł konstruowania prawa, jednakże nie może stanowić o nieważności tych uchwał. Oceniając zarzuty postawione uchwale w samym rozstrzygnięciu nadzorczym Sąd zanalizował art. 96 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593/.Wskazał, że wolą ustawodawcy uzewnętrznioną w treści art. 96 ust. 2 ustawy było uregulowanie za pośrednictwem prawa miejscowego zasad zwrotu wydatków poniesionych na wskazane świadczenia z pomocy społecznej. Uchwała Rady Gminy stwierdzająca brak obowiązku zwrotu wydatków na jedno ze wskazanych w treści art. 96 ust. 2 byłaby wydana z istotnym naruszeniem prawa. Jednak takie stwierdzenie musiałoby wynikać wprost z jej zapisu. Zdaniem WSA stanowisko Wojewody z którego wynika, że brak unormowania zasad zwrotu wydatków poniesionych na jedno ze świadczeń wymienionych w treści art. 96 ust. 2 ustawy jest równoznaczne z zamiarem zwolnienia od zwrotu wydatków, nie jest przekonywujące i stanowi zbyt daleko idące domniemanie. Fakt, iż materia uregulowana w uchwale nie obejmuje całości delegacji nie oznacza, że uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną. Jednocześnie w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru winien ustalić w pełni stan faktyczny, m.in. dokonać ustaleń w zakresie działań gminy zmierzających do wypełnienia delegacji ustawowej. Tymczasem postępowanie nadzorcze trwało 7 dni, w tym od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do dnia rozstrzygnięcia 3 dni. W tym krótkim czasie organ nadzoru nie podjął żadnej czynności mającej na celu wyjaśnienie stanowiska Rady. W konsekwencji uznanie zamiaru Rady jako sprzecznego z prawem opierało się na nieprawidłowej zdaniem sądu interpretacji treści uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Ś., działający przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył w całości przedmiotowy wyrok zarzucając mu naruszenie art. 96 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że upoważnienie ustawowe podlega ścisłej wykładni, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych nie może więc zasadniczo wchodzić w rachubę. /orzeczenie TK z 11 maja 1986 r. U 6/86 - OTK 1986 nr 1 poz. 1/.
W doktrynie i orzecznictwie panuje utrwalony pogląd, że delegacje ustawowe winny być interpretowane przy użyciu wykładni językowej/ wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2005 r. IV SA/Wr 807/04 - Orz. Sądów w sprawach Samorządowych 2005 nr 2 poz. 43/. Podobne stanowisko zajmuje TK wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 41./
Zgodnie z art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa w drodze uchwały zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej o których mowa w ust. 2 będące w zakresie zadań własnych. Natomiast ust. 2 stanowi, że wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w całości lub w części, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Przepis ten upoważnia do wydania uchwały a nie uchwał, a więc upoważnia tylko do wydania jednej uchwały. Ma on charakter ius cogens, a więc niespełnienie jednej z przesłanek skutkuje bezwzględną nieważnością uchwały. Stąd nie mają tu znaczenia rozważania sądu dotyczące zasad techniki prawodawczej. Trudno się też zgodzić, że niewypełnienie delegacji ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W dniu wydania rozstrzygnięcia uchwała niewątpliwie pozostawała w sprzeczności z art. 96 ust. 2 i 4 ustawy. Organ podniósł także, iż nie ma obowiązku ustalania zamiaru organu prawodawczego, gdyż zamiar nie jest faktem. Ustalenie przez organ nadzorczy zamiaru wydania w bliżej nieokreślonej przyszłości odrębnej uchwały, która regulowałaby zasady zwrotu wydatków na usługi i na ekonomiczne usamodzielnienie nie może stanowić podstawy do niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego czy umorzenia wszczętego postępowania nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że użycie słowa uchwały w liczbie pojedynczej jest regułą w aktach prawodawczych i nie oznacza obowiązku wyczerpania upoważnienia w jednym tylko akcie, gdyż przeczy temu chociażby art. 119 ust. 2 zasad techniki prawodawczej. Ponadto podkreśliła, że zasady techniki mają zastosowanie do samorządu terytorialnego z uwagi na art. 87 ust. 1 Konstytucji, a wojewoda nie wykazał, dlaczego niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył że:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zarzucono w niej bowiem zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 96 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ oraz art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przez ich błędną wykładnię. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował i zastosował wskazane przepisy.
Art. 96 ustawy o pomocy społecznej określa zasady zwrotu wydatków poniesionych z pomocy społecznej. Przewiduje on m.in. w ust. 2 obowiązek zwrotu w całości lub w części enumeratywnie określonych wydatków, a mianowicie wydatków na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu przekracza kwotę kryterium dochodowego. Obowiązek takiego zwrotu spoczywa na podmiotach wymienionych w ust. 1 tego art. Na podstawie art. 96 ust. 4 rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie stało się określenie skutków uchwały Rady Miejskiej C., która nie w pełni zrealizowała kompetencję prawodawczą. W uchwale z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie zasad zwrotu zasad wydatków poniesionych na zasiłki celowe, zasiłki okresowe i pomoc rzeczową pominęła ona bowiem zasady zwrotu wydatków na usługi i zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie. Wszystkie zadania w tym zakresie, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4-8, 11 i 12 ustawy o pomocy społecznej miały niewątpliwie charakter zadań własnych. Zdaniem wojewody niezrealizowanie w pełni kompetencji prawodawczej z art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oznacza w istocie zamiar zwolnienia od zwrotu tych wydatków, które nie zostały ujęte w uchwale i narusza art. 96 ust. 2 i ust. 4 tej ustawy. Zdaniem WSA taki pogląd nie znajduje dostatecznego uzasadnienia a wskazane uchybienie stanowi tylko nieistotne naruszenie prawa, mianowicie zasad techniki legislacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając tę kwestię kierował się zarówno wykładnią gramatyczną, jak i celowościową przepisów powoływanych w podstawach skargi kasacyjnej. Po pierwsze rozpatrywał więc skutki niepełnej realizacji kompetencji prawodawczej. Zważył, że w danej sytuacji nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa polegającym na działaniu, lecz na zaniechaniu. Prawodawca lokalny nie wyłączył bowiem w ten sposób pewnej grupy wydatków spod obowiązku zwrotu, lecz nie uregulował zasad takiego zwrotu. Z punktu widzenia wykładni gramatycznej stanowi to nie tyle naruszenie zasad wynikających z art. 96 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej co do meritum, ile naruszenie art. 96 ust. 4 w związku z par. 119 ust. 1 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz.U. nr 100 poz. 908./ zgodnie z którym na podstawie jednego upoważnienia wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Należy jednak podkreślić, że dla rozpatrywanej sprawy naruszenie to nie ma istotnego znaczenia. Po pierwsze w literaturze toczy się spór co do legalności zastosowania tych zasad do samorządu terytorialnego, po drugie zaś podkreśla się, że naruszenie zasad techniki legislacyjnej aczkolwiek stanowi naruszenie prawa, jest naruszeniem nieistotnym. Powoływane w skardze kasacyjnej wyroki TK wskazujące na konieczność ścisłej wykładni upoważnień prawodawczych i zakaz domniemań odnoszą się natomiast do kwestii materii nie wymienionych wyraźnie w upoważnieniu, a nie do liczby pojedynczej czy mnogiej aktu realizującego dane upoważnienie/ por. orzeczenie TK z dnia 11 maja 1986 r. U 6/86 - OTK 1986 nr 1 poz. 1/. Sam ustrojodawca przewiduje zresztą możliwość realizacji upoważnienia przez większą liczbę aktów wskazując w par. 119 ust. 2, że jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie.
Stąd naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak podkreśla bowiem B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego - Samorząd Terytorialny 1997 nr 4 s. 23 i d. t. 6 według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 - Orz. Sądów w sprawach Samorządowych 1998 nr 3 poz. 79. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa można natomiast. zaliczyć, jak wskazuje Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną - Samorząd Terytorialny 1994 nr 6 str. 13 t. 1, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przy założeniu, że istnieje przepis umocowujący do jej podjęcia. Wydaje się, że przy aktach samorządu terytorialnego częściowa realizacja upoważnienia może być także zaliczana do wad nieistotnych. Skutki takiego zaniechania mogą bowiem zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter.
Może się jednak zdarzyć w praktyce w przypadku milczenia uchwałodawcy lokalnego, iż prowadzić to będzie do faktycznego wyłączenia niektórych wydatków z pomocy społecznej spod obowiązku zwrotu, mimo ustawowego istnienia takiego obowiązku. W tym ostatnim przypadku mogą zajść trudności w doprowadzeniu do podjęcia określonych, ustawowo wymaganych działań ze strony organu gminy. Ponieważ obowiązek zwrotu spoczywa na osobach fizycznych a uprawnionym jest gmina, trudno jest założyć korzystanie z możliwości przewidzianej w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda nie ma natomiast legitymacji do złożenia skargi w tym zakresie do sądu administracyjnego. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2000 r. II SA/Wr 1743/99 - Orz. Sądów w sprawach Samorządowych 2001 nr 2 poz. 54 jego legitymacja ogranicza się wyłącznie do zaskarżania uchwał. Nie jest zatem dopuszczalne złożenie skargi na bezczynność rady gminy w zakresie niepodjęcia uchwały. Nie oznacza to jednak całkowicie braku możliwości wymuszenia prawidłowego działania ze strony samorządu. W grę mogłyby bowiem wchodzić inne środki nadzoru, takie jak np. wymienione w art. 96 i 97 ustawy. Wymagałoby to jednak działania ze strony Sejmu czy Prezesa RM, poprzedzonego wnioskiem złożonym przez uprawniony organ i uzasadnionego uporczywym niewykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej czy też powtarzającym się naruszeniem prawa. Jak wskazuje bowiem A. Szewc, Legalność uchwał organów gminy /wybrane zagadnienia/ - Samorząd Terytorialny 1998 nr 6 str. 7 t. 7 /powtarzające się naruszenia Konstytucji lub ustaw nie muszą wiązać się z uchwałodawczą działalnością organów gminy. Mogą przybierać także postać działań faktycznych ... a nawet zaniechania realizacji ustawowych obowiązków /np. niepodjęcia wymaganych przez ustawę działań/.
Naczelny Sąd Administracyjny kierując się wykładnią celowościową zważył również, że bardziej dotkliwe skutki mogłoby wywołać stwierdzenie nieważności takiej ułomnej uchwały nierealizującej w pełni upoważnienie prawodawcze, w tym przypadku określającej zasady zwrotu niektórych tylko wydatków poniesionych przez gminę w ramach pomocy społecznej udzielonej pod warunkiem obowiązku zwrotu. W konsekwencji spowodowałoby to bowiem brak możliwości żądania zwrotu jakichkolwiek wydatków, nawet tych, co do których taki obowiązek został w uchwale uregulowany. Jednocześnie w żaden sposób nie ułatwiałoby żądania zwrotu wydatków w tym akcie pominiętych.
Stąd w świetle wykładni gramatycznej i celowościowej za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 96 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 usg przez jego niewłaściwą wykładnię. Artykuł ten stanowi bowiem, iż rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego sąd naruszył ten artykuł zarzucając jego naruszenie organowi nadzoru. Wskazał bowiem, iż prowadząc postępowanie nadzorcze nie dokonał on ustaleń faktycznych w zakresie działań gminy zmierzających do wypełnienia delegacji ustawowej. Należy jednak podkreślić, iż wbrew sugestii skarżącego, nie oznaczało to, iż sąd nakazał zbadanie zamiaru gminy w tym zakresie, lecz nakazał "dokonanie ustaleń w zakresie działań gminy zmierzających do wypełnienia delegacji ustawowej". /s. 8 uzasadnienia wyroku WSA/. Oznacza to w istocie nie badanie zamiaru ale faktów, które nie muszą się sprowadzać tylko do jednej uchwały. Słowo "zamiar" w uzasadnieniu sądu odnosiło się natomiast do zarzutu, zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym i uznania zamiaru rady jako sprzecznego z wolą ustawodawcy. Stwierdzenie to opierało się, według WSA, wyłącznie na nieprawidłowej interpretacji treści uchwały. Sąd uznał zaś, że brak unormowania wydatków nie jest równoznaczny z zamiarem zwolnienia od zwrotu wydatków. W konsekwencji zarzucając naruszenie art. 91 ust. 3 usg podkreślił, że "aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca" /s. 8 uzasadnienia wyroku WSA/. Taka interpretacja art. 91 ust. 3 usg odpowiada zaś, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treści i funkcji tego przepisu.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i par. 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.