I OSK 796/22

I OSK 796/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 809/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-28
Skarżony organ
Wójt Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 703
art. 25 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 809/21 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 809/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Wójta Gminy Lutomiersk z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 314/21 w przedmiocie odwołania Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk 1. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; 2. zasądził od Wójta Gminy Lutomiersk na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarządzeniem nr 314/21 z 30 kwietnia 2021 r. (dalej Zarządzenie nr 314/21) Wójt Gminy Lutomiersk, na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703, dalej uzwg), zarządził: § 1. odwołał z dniem 30 kwietnia 2021 r. Zarząd Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk (dalej Zarząd Spółki) w składzie: W.P. - Przewodniczący Zarządu; K.B. - Skarbnik; § 2. wskazał, że zarządzenie to wchodzi w życie z dniem jego podjęcia. Zarządzenie nie zawierało uzasadnienia [k. 9 akt sądowych].
W odpowiedzi na wszczęcie dnia 1 czerwca 2021 r. [k. 10-10v akt sądowych] przez Wojewodę Łódzkiego (dalej Wojewoda) postępowania nadzorczego, Wójt Gminy Lutomiersk (dalej Wójt), [pismem z 7 czerwca 2021 r.] przedstawił uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, w którym wskazał, że art. 25 ust. 2 uzwg stanowi, że jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki. By móc skutecznie zrealizować przedmiotowe uprawnienia nadzorcze, zdaniem Wójta, musi zostać zrealizowana dyspozycja normy prawnej wyrażonej w ww. przepisie, tj. działalność organów spółki nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona. Organ wskazał, że może ona polegać w szczególności na nienależytym zagospodarowaniu gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Wójt podniósł, że jak wynika wprost z treści § 5 Statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk z dnia 1 kwietnia 1965 r. "Przedmiotem działalności spółki jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą i jej racjonalne zagospodarowanie". W przekonaniu organu nadzoru, działalność zarządu spółki, jako jej organu, nie osiąga ani też nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, natomiast zarząd spółki w odwołanym składzie nie prowadzi czynności zarządczych nad wspólnotą (nie sprawuje zarządu nad wspólnotą) jak i też nie gospodaruje nią racjonalnie. Na potwierdzenie tych okoliczności organ przywołał następujące ustalenia faktyczne:
a. Zarząd działa przeciwko członkom wspólnoty, uniemożliwiając im realizację uprawnień statutowych przewidzianych m.in. w § 7, który stanowi, że "członkowie spółki mają prawo:
1. uczestniczyć we wszystkich korzyściach osiąganych przez spółkę,
2. brać udział w obradach ogólnych zebrań członków spółki i współdecydować w zarządzaniu spółką w granicach zakreślonych niniejszym statutem".
Zdaniem Wójta, działanie sprzeczne z interesem wspólnoty przejawia się w szczególności w:
a. niezwoływaniu w terminach statutowych zebrań członków wspólnoty (statut § 10 ust. 2 "Zwyczajne ogólne zebranie członków spółki zwołuje zarząd spółki przynajmniej raz do roku w terminie jesiennym, najpóźniej do końca listopada") i niedopełnianiu ciążących na zarządzie obowiązków informacyjnych (w dowód czego organ powołał pismo E.N. pełnomocnika P.P. z 30 grudnia 2019 r., kierowane do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem Starosty Pabianickiego z którego wynika, że P.P., jako Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Wspólnoty Gruntowej Wsi Lutomiersk, nie został zawiadomiony o terminie zebrania).
b. mimo pisemnych wezwań Wójta (pisma z 1 lutego 2021 r., 11 marca 2021 r., 12 kwietnia 2021 r. znak RRiGZ.6873.03.2019) kierowanych m.in. do W.P. - Przewodniczącego Zarządu Spółki, organ nadzoru nie otrzymał do zatwierdzenia wnioskowanych dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 1 uzwg: planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki wymaganych ustawowo; nie przedłożono dokumentów potwierdzających wybór Zarządu Spółki. Pismo z 11 marca 2021 r. kierowane do K.B. - Skarbnika, zostało bez odpowiedzi. Zdaniem Wójta, K.B.wicz - Skarbnik i W.P. - Przewodniczący Zarządu Spółki, nie przedkładają wnioskowanych przez organ nadzoru dokumentów, co świadczy o nienależytym wykonywaniu swych obowiązków i braku dbałości o interesy finansowe Spółki i wspólnoty. Organ podniósł, że o pełnieniu funkcji przez W.P. - Przewodniczącego Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej w Lutomiersku, świadczy zawieranie umów rozporządzających majątkiem wspólnoty i składanie rocznych deklaracji podatkowych w imieniu Spółki.
Wójt wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego przez Wojewodę Łódzkiego pod sygnaturą RT-II.7511.7.2019 wezwano do złożenia wyjaśnień (pismo z 20 lutego 2020 r.) m.in. W.P. Przewodniczącego Zarządu Spółki w sprawie posiadanej dokumentacji Wspólnoty Gruntowej - pismo pozostało bez odpowiedzi.
W tym stanie rzeczy Wójt stwierdził, że w zakresie działania Zarządu Spółki nie jest realizowany § 15 ust. 2 pkt 1 statutu "reprezentowanie spółki", gdyż zarząd nad wspólnotą oraz jej zagospodarowanie nie są wykonywane przez uprawnionych osobiście, ale przez utworzoną na podstawie art. 14 uzwg spółkę, wyposażoną w osobowość prawną (art. 15 uzwg). Przytaczając orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Wójt wyraził przekonanie, że brak zainteresowania postępowaniem administracyjnym dotyczącym Wspólnoty Gruntowej w Lutomiersku przez Zarząd Spółki, świadczy o tym, że nie działa on w interesie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi Lutomiersk. Wójt podkreślił, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że w chwili obecnej w skład Zarządu Spółki wchodzi Przewodniczący i Skarbnik bez wskazania Sekretarza a jak wynika z § 13 ust. 2 [statutu] Zarząd spółki składa się z: 1) przewodniczącego, 2) sekretarza, 3) skarbnika - toteż zarząd działa w niepełnym składzie, co stanowi uchybienie przepisom prawa a Zarząd nie podejmuje żadnych działań w celu uzupełnienia tego wakatu.
W przekonaniu Wójta, Zarząd Spółki nie wykonuje właściwie, należycie swych statutowych obowiązków, dlatego Wójt upoważniony normą kompetencyjną art. 25 ust. 2 uzwg, odwołał z funkcji osoby wchodzące w skład dotychczasowego zarządu [k. 13-16, 17-22 akt sądowych].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skierował Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r. pr. D.M., zaskarżając w całości Zarządzenie nr 314/21 Wójta Gminy Lutomiersk z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie odwołania Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk, zarzucając ww. aktowi istotne naruszenie prawa art. 25 ust. 2 uzwg, polegające na błędnym przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zachodzą przesłanki odwołania zarządu spółki wspólnoty gruntowej. Wniósł o: stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że po przeanalizowaniu treści Zarządzenia z 30 kwietnia 2021 r. nr 314/21 i przedstawionych przez Wójta wyjaśnień, uznał że Zarządzenie pozostaje w opozycji do obowiązujących przepisów prawa. W art. 25 ust. 1 i 2 uzwg określono dwie odrębne sytuacje, w których wójt [...] - sprawujący na mocy art. 23 uzwg nadzór nad działalnością spółki - ma prawo dokonać zmian w organach spółki, ale tylko we wskazanych tam sytuacjach a działania nadzorcze mogą dotyczyć wyłącznie sytuacji, w których nie są realizowane cele statutowe spółki. W ocenie Wojewody warunkiem skorzystania przez wójta ze swego uprawnienia jest wskazanie przesłanek, których zaistnienie skutkuje koniecznością odwołania (powołania) zarządu spółki a przesłanki te winny zostać opisane w uzasadnieniu zarządzenia wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 czy art. 25 ust. 2 uzwg. Zaskarżone Zarządzenie nie zawiera nawet lakonicznego uzasadnienia. Wojewoda, powołując orzecznictwo, wskazał że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może następczo uzasadniać podjętego przez siebie zarządzenia lub uchwały i naprawiać w ten sposób powstałej wadliwości, tym bardziej nie mogą też tego uczynić okoliczności powołane w piśmie skierowanym do organu nadzoru. Wojewoda podkreślił, że istnieją wątpliwości co do składu Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk, brak jest dokumentów potwierdzających fakt powołania Zarządu. Zarządzenie nr 314/21 zostało, zdaniem skarżącego, podjęte bez wyjaśnienia kluczowych kwestii, tj. wskazania odpowiednich dokumentów stanowiących podstawę zapisów w ewidencji gruntów, potwierdzających skład osobowy zarządu spółki i wyjaśnienia motywów, którymi kierował się organ podejmując decyzję o odwołaniu zarządu spółki. Wydanie zakwestionowanego zarządzenia bez merytorycznego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych stanowi, w ocenie skarżącego, istotne naruszenie prawa, ponieważ nie pozwala na ocenę, czy i które przesłanki z art. 25 uzwg uwzględniono (k. 2-7 akt sądowych).
Wójt Gminy Lutomiersk w odpowiedzi na skargę wniósł o: jej oddalenie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, do zaskarżonego zarządzenia nie było obowiązku sporządzenia uzasadnienia, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu przedstawionym na żądanie Wojewody. Wójt podniósł, że podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy nie może być jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz wyłącznie sprzeczność z prawem, która ma charakter istotny a poza tym należy zauważyć, że bezpośrednio zainteresowani - członkowie Zarządu [Spółki] Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk, nie przejawiali zainteresowania wydanym aktem i nie zwrócili się do organu gminy o podanie uzasadnienia zarządzenia, co również świadczy o nienależytym zarządzaniu wspólnotą gruntową i potwierdza zasadność wydanego zarządzenia (k. 23-24v akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 809/21 na podstawie art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265) orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sprawę rozpoznał w trybie zwykłym, zdalnym.
Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej ppsa), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).
Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie nr 314/21 Wójta Gminy Lutomiersk z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie odwołania Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk w składzie: W.P. - Przewodniczący Zarządu; K.B. - Skarbnik. Z uwagi na przedmiot (materię, którą reguluje Zarządzenie), nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że zostało ono podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Spółka, z uwagi na swą pozycję, ma w istotnej części charakter publicznoprawny. W literaturze przedmiotu spółkę powołaną na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zalicza się do spółek administracyjnych. Materialnoprawną podstawę wydania Zarządzenia stanowił art. 25 ust. 1 i 2 uzwg. Zgodnie z art. 25 ust. 1 uzwg, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi [...] statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt [...] może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki (art. 25 ust. 2 uzwg).
Sąd I instancji uznał, że art. 25 ust. 1 i 2 uzwg określa dwie odrębne sytuacje (wzajemnie wykluczające się), w których organ administracji ma obowiązek utworzyć spółkę przymusową, nadać jej statut i wyznaczyć organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej lub może powołać organy spośród osób niebędących członkami spółki, przy czym w takim przypadku organ ma obowiązek ustalić tym osobom odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę. Stosownie do art. 23 uzwg, nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt [...].
W ocenie Sądu I instancji, rację ma Wojewoda, że obowiązkiem organu było, by wskazywane rozstrzygnięcie zawierało uzasadnienie. Nawet jeżeli przyjąć, że działania nadzorcze organu nie mają charakteru decyzji administracyjnych, to obowiązek uzasadnienia zarządzenia podjętego w trybie art. 25 ust. 1 lub 2 uzwg należy wyprowadzić z reguł obowiązujących w demokratycznym państwie prawa. Bez wątpliwości, podejmując działania w tym trybie, Wójt działał jako organ administracyjny, tj. organ nadzoru, stosujący przewidziane prawem środki nadzoru.
W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej winno być oparte na konkretnej podstawie prawnej i zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Również kompetencja wójta [...] do utworzenia spółki przymusowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, nie daje organowi prawa do działania w każdej sytuacji. Zgodnie z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej winny uzasadniać każde rozstrzygnięcie przez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały czy - jak tutaj - zarządzenia, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6/[s. 44-45, p. 16 - uw. NSA]). Kontrolowane przez Sąd zarządzenie Wójta nie zawiera żadnego uzasadnienia, gdyż trudno za takie uznać sporządzone na wniosek Wojewody wyjaśnienia, mimo nazwania ich "uzasadnieniem". Z tego względu nie wiadomo, jakie okoliczności legły u podstaw zaskarżonego Zarządzenia.
Brak jest jakiejkolwiek analizy, która wskazywałaby na przesłanki pozwalające organowi nadzoru na podejmowanie działań określonych w art. 25 ust. 1 lub 2 uzwg, a co więcej, przy zastosowaniu trybu przewidzianego tymi przepisami, organ winien kierować się różnymi przesłankami. Brak ustalenia jakie powody skłoniły Wójta do odwołania zarządu wspólnoty gruntowej i niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odwołując konkretne osoby tworzące zarząd spółki, wskazują na podjęcie zaskarżon[ego] zarządze[nia] z naruszeniem art. 25 ust. 2 uzwg. Brak wyjaśnienia motywów organu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zasadnie zastosowano przepis a jeśli tak, to czy uwzględniono przesłanki wynikające z zastosowanego przepisu. Przytaczanie tych motywów w formie opisu zdarzeń w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione i nie spełniające standardów demokratycznego państwa prawa. Słuszne są zarzuty skargi odnoszące się do wydania kwestionowanego zarządzenia bez merytorycznego uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych jak również bez przeprowadzenia stosownych czynności kontrolnych. Przedstawione dopiero w wyjaśnieniach kierowanych do Wojewody czy odpowiedzi na skargę argumenty, mające wskazywać na zasadność wydanego zarządzenia, należy uznać odpowiednio za próbę obrony błędnej czynności administracyjnej i podjęcia polemiki z zarzutami skargi, niemające znaczenia w sprawie. Wyjaśnienia kierowane do Wojewody mają za zadanie przybliżyć motywy działania organu, który zdecydował się wydać kontrolowany w trybie nadzoru akt i ocenić ich prawidłowość. Celem odpowiedzi na skargę jest ustosunkowanie się organu do zarzutów skargi, a nie do sanowania zaskarżonego aktu, dla oceny którego istotna jest jego treść i powołana podstawa prawna a nie późniejsze wyjaśnienia organu. Sformułowana przez Wójta, dopiero na etapie postępowania nadzorczego i sądowego wypowiedź w powyższym zakresie nie mogła zastąpić wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zaskarżonym zarządzeniu. O ile można dopuścić uzupełnianie w toku postępowania sądowego argumentacji potwierdzającej zasadność zajętego przez organ stanowiska, to jednak w pewnych przypadkach czynność ta może być spóźniona. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organ w ogóle nie rozważył i nie wypowiedział się w danej kwestii w zaskarżonym akcie - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Uznając, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte bez wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii jak powody odwołania, ustalonych z resztą w bliżej nieokreślony sposób, osób rzekomo zasiadających w Zarządzie Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk, należy stwierdzić, że skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem norm prawa, gdyż nie pozwala to na ocenę, czy uwzględniono przesłanki art. 25 ust. 1 i 2 uzwg.
Nawet gdyby przyjąć za słuszną koncepcję wyrażoną przez Wójta, że w tych warunkach akt nie podlegał uzasadnieniu, akt ten nadal podlegałby wyrugowaniu z obrotu prawnego. Art. 91 ust. 5 i art. 94 ust. 3 usg przewidują odpowiednie stosowanie przepisów kpa przy stosowaniu postępowania nadzorczego z uwzględnieniem specyficznego charakteru tego procesu wynikającego z materii poddanej kontroli. To stosowanie przepisów kpa ma charakter głównie posiłkowy a więc dopełniający już istniejącą normę w ustawie o samorządzie gminnym. W sprawie niniejszej ma to istotne znaczenie, gdyż Wójt nie ustalił właściwie żadnej z okoliczności istotnych mających znaczenie dla prawidłowości wydanego zarządzenia.
Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego dowodzi, że Wójt w toku prowadzonego przez siebie postępowania nadzorczego względem Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk, uchybił w istotnym stopniu podstawowym zasadom ustalania stanu faktycznego przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia. Sąd I instancji przypomniał, że w toku każdego postępowania administracyjnego organ ma obowiązek podjąć z urzędu lub na wniosek stron wszelkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając przy tym na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną, wyłącznie na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Wydane zarządzenie winno zawierać nie tylko uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 kpa, ale też być oparte na faktach i dowodach, które zostały zgromadzone przez organ w toku prowadzonego postępowania. W kontrolowanej sprawie Wójt nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy i uchylając się od rzetelnej oceny, wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niepewną sytuację faktyczną Spółki.
Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie Zarządzenia ewidentnie nie zostało przeprowadzone w znacznej części lub [przeprowadzone zostało] w sposób co najmniej niedokładny, by nie rzec, że nie zostało przeprowadzone w ogóle. Uchybienia Wójta w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego szczegółowo wyartykułowano w uzasadnieniu skargi, przywołanym w części wstępnej uzasadnienia niniejszego wyroku i Sąd I instancji w pełni je podzielił, czyniąc swoimi.
Zebrany w sprawie szczątkowy materiał dowodowy świadczy o tym, że istnieje Spółka Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk (dalej Spółka) i jej statut, natomiast Wójt nie dysponuje dokumentami świadczącymi o tym, kto został powołany do zarządu Spółki ani też w jaki sposób nią gospodaruje. Obecnie mimo wezwań ze strony Wójta, Spółka nie ujawniła posiadanych przez siebie, na te okoliczności, dokumentów. Wójt podaje, że fakt nieprawidłowej gospodarki przez Spółkę, oparł na podstawie pisma osoby podającej się za członka jej komisji rewizyjnej, natomiast skład zarządu Spółki Wójt ustalił obserwując zawieranie przez oznaczone osoby umów cywilnoprawnych w imieniu Spółki Wspólnoty Gruntowej. Nawet gdyby przyjąć twierdzenia Wójta o braku potrzeby sporządzania uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, to zakres pozostałych, ujawnionych w tym postępowaniu braków i skala stwierdzonych błędów świadczą o tym, że Zarządzenie nr 314/21 mimo wszystko nie mogło się ostać (k. 42, 44-49 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Lutomiersk reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk, zastępowana przez r. pr. S.R., zaskarżając wyrok II SA/Łd 809/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 ppsa przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że zarządzenie Wójta Gminy Lutomiersk z 30 kwietnia 2021 r. nr 314/21 w przedmiocie odwołania Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk zostało wydane bez merytorycznego uzasadnienia w sytuacji gdy organ na etapie wyjaśnień do organu nadzoru przedstawiał treść uzasadnienia do ww. zarządzenia;
2. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej usg) przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie zawarte w zarządzeniu Wójta Gminy Lutomiersk z 30 kwietnia 2021 r. nr 314/21 w przedmiocie odwołania Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk nie zawierało uzasadnienia w sprawie i uznanie, że stwierdzone w sprawie uchybienia mogą zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa;
3. art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 9, art. 10, art. 77 § 4 i art. 80 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie przed wydaniem Zarządzenia nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie wyjaśniające;
4. art. 141 § 4 ppsa przez niewskazanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia.
II. prawa materialnego:
1. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 140, dalej uzwg) przez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do odwołania Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk, w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny dowodził, że dotychczasowy zarząd spółki niewłaściwie wykonywał swoje statutowe obowiązki i nienależycie gospodarował gruntami wspólnoty;
2. art. 25 ust. 1 i 2 uzwg w zw. z art. 1 i 2 kpa przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że do aktów nadzoru podejmowanych na podstawie art. 25 w zw. z art. 23 uzwg mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak przy wydawaniu decyzji, co skutkowało błędną oceną zgromadzonego materiału dowodowego i naruszeniem art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 usg.
Na podstawie art. 176 ppsa wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 ppsa; k. 57-59 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r. pr. D.M., podkreślił, że warunkiem skorzystania przez wójta [...] z uprawnienia wynikającego z treści czy to art. 25 ust. 1, czy też art. 25 ust. 2 uzwg jest wskazanie przesłanek, których zaistnienie skutkuje koniecznością odwołania (powołania) zarządu spółki. Przesłanki te winny zostać szczegółowo opisane w uzasadnieniu zarządzenia wydanego na podstawie powołanych wyżej przepisów. Wojewoda powołał się w tym zakresie na bogate orzecznictwo sądowe dotyczące odwołania dyrektora szkoły, które - jak wyjaśnia się w odpowiedzi na skargę kasacyjną - znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem Wojewody, niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia w każdej sytuacji, gdy ma dojść do odwołania osoby sprawującej daną funkcję. Stanowisko organu winno zostać szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia, tak by każdy (również organ nadzoru) mógł zapoznać się z motywami, którymi kierował się odwołujący. Poznanie tych motywów jest konieczne dla oceny legalności zarządzenia. W przypadku przedmiotowego Zarządzenia stanowisko to jest tym bardziej aktualne ze względu na fakt powołania w podstawie prawnej Zarządzenia przepisów dotyczących dwu wzajemnie wykluczających się sytuacji: art. 25 ust. 1 i ust. 2 uzwg. Zaskarżone Zarządzenie nie zawierało uzasadnienia (zostało ono przesłane dopiero w odpowiedzi na skargę), a samo Zarządzenie podjęto bez wyjaśnienia kluczowych kwestii, tj. wskazania odpowiednich dokumentów stanowiących podstawę zapisów w ewidencji gruntów, potwierdzających skład osobowy Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk i wyjaśnienia motywów, którymi kierował się organ podejmując akt o odwołaniu zarządu Spółki (k. 81-82 akt sądowych).
Zarządzeniem z 6 lutego 2023 r. I OSK 796/22, na podstawie art. 182 § 1 ppsa, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnadministracyjnej skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 85 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów powinno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.
W niniejszej sprawie warunki te zostały zasadniczo spełnione. Skarga kasacyjna jako podstawę kasacyjną przywołuje zarówno art. 174 pkt 2 ppsa (naruszenie przepisów postępowania), jak i art. 174 pkt 1 ppsa (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie). Zasadą jest, że w tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez wojewódzki sąd administracyjny przepis prawa materialnego.
Zamierzonego przez kasatora skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 ppsa). Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że Zarządzenie nr 314/21 zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, to prawidłowo orzekł o stwierdzeniu jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 ppsa jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Regulacja ta wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazując cele działania sądów administracyjnych, nakazuje im stosowanie środków określonych w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 ppsa ma w związku z tym miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że kasator nie zgadza się z wynikiem dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli sądowej - jak ma to miejsce w realiach niniejszej sprawy - nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Odnosząc się do przywołanego w tym zarzucie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, należy wyjaśnić, że przepis ten określa jedynie kognicję sądów administracyjnych. Do ewentualnego naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny zaniechał dokonania kontroli mimo skutecznego złożenia skargi na akt wymieniony w treści art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W drugim z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że brak uzasadnienia Zarządzenia Wójta w przedmiocie odwołania Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk stanowił uchybienie, które w procesie sądowej kontroli tego aktu zakwalifikowano jako istotne naruszenie prawa. Rozpoznając ów zarzut należy podkreślić, że kasator powołał w jego treści przesłanki nieważności aktu organu gminy określone w art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 usg, które - w jego ocenie - miał naruszyć Sąd I instancji. Zgodnie z powołanymi regulacjami ustrojowymi, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Uchybieniem takim jest m. in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz regulujących procedurę ich podejmowania, jeżeli na skutek tego naruszenia wydano akt innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Za istotne naruszenie prawa przyjmuje się m. in. podjęcie aktu przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Istotne naruszenie prawa nie musi przy tym spełniać kryteriów naruszenia rażącego w takim znaczeniu, jakie pojęciu temu nadaje brzmienie art. 156 § 1 kpa.
Co do zasady, obowiązujące regulacje nie statuują obowiązku uzasadniania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, ale obowiązek taki in abstracto wynika z § 131 w związku z § 141 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej ZTP). Zgodnie z wymienionymi przepisami ZTP, do projektu uchwał i zarządzeń dołącza się ich uzasadnienie.
W większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (np.: wyrok TK z: 23.5.2006 r. SK 51/05, OTK-A 2006/5/58; 16.12.2009 r. 5/08, OTK-A 2009/11/170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 51, 204-205).
Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 143 ZTP). Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie... W omawianym przypadku specyfika aktów prawa miejscowego jest zbliżona do specyfiki rozporządzeń (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 744, uw. 1, s. 746, uw. 6 akapit ostatni; s. 119 uw. 10). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejmowe 2012, s. 52, uw. 1 do § 12; s. 266 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP; Wyd. Sejmowe 2021, s. 44 uw. 1 do § 12; s. 234 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZPT, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu (G. Wierczyński - op. cit., s. 714-115, uw. 5). Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyroki NSA z: 25.9.2008 r. II OSK 945/08, 25.9.2018 r. II OSK 1666/18).
Konieczne jest przy tym poczynienie zastrzeżenia, zgodnie z którym, w sytuacji gdy organ samorządowy jest obowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia), zaś podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (wyrok WSA w Olsztynie z 27.6.2019 r. II SA/Ol 421/19, aprobowany przez P. Chmielnickiego w: red. P. Chmielnicki, K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 1151, uw. 10 do art. 91; także wyrok WSA w Krakowie z 24.4.2018 r. III SA/Kr 1194/17). Jedną z materialnoprawnych podstaw przywołanych w Zarządzeniu nr 314/21 był art. 25 ust. 2 uzwg, przyznający organowi wykonawczemu gminy uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie powołania organów spółki spośród osób niebędących członkami spółki. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot normatywny, zgodnie z którym "[...] właściwy wójt [...] może powołać organy spółki [...]". Dlatego w ślad za powyższymi stwierdzeniami, takie zarządzenie winno zawierać uzasadnienie (wobec możliwości wyboru różnorodnych sposobów skorzystania przez organ samorządowy z normy kompetencyjnej określonej w art. 25 ust. 2 uzwg). W konsekwencji brak uzasadnienia zarządzenia - jak słusznie uznał Sąd I instancji - musiał zostać zakwalifikowany jako istotne naruszenie prawa.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 9, art. 10, art. 77 § 4 i art. 80 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że żaden z tych przepisów kpa nie został wymieniony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 809/21. Dlatego nie sposób skutecznie zarzucać Sądowi I instancji naruszenie ww. regulacji. Odnosząc się do tej części zarzutu, w myśl której Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie przed wydaniem zarządzenia nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, należy wskazać, że takie zapatrywanie kasatora jest błędne. Błąd ten nie wynika z powiązania przepisów kpa z procedurą wydawania zarządzenia takiego w jak w realiach kontrolowanej sprawy, gdyż rację ma Autor środka prawnego twierdząc, że kontrolowane Zarządzenie nie jest wydawane w ramach postępowania administracyjnego, a więc z uwzględnieniem przepisów kpa. Chodzi tutaj o inną kwestię - o to, że wójt wydając zarządzenie w przedmiocie odwołania organu spółki wspólnoty gruntowej winien wyjaśnić stan faktyczny i znajdujące zastosowanie podstawy normatywne zarządzenia w taki sposób, by ustalić: po pierwsze, czy dana norma administracyjnego prawa materialnego w ogóle znajduje zastosowanie w sprawie; po drugie, by prawidłowo ustalić wiążące konsekwencje tej normy. Rację miał Sąd I instancji, kiedy wskazywał, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia organu wykonawczego gminy winno być dokładne. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP).
Ostatni z tej grupy zarzutów obejmuje naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez niewskazanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Także i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (m.in. wyrok NSA z 28.4.2020 r. II OSK 1271/19).
Wbrew twierdzeniom kasatora, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa, a zwłaszcza pozwala na odczytanie stanowiska Sądu I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Stan faktyczny i stan prawny sprawy przedstawiono w nim w sposób właściwy, zgodny z art. 141 § 4 ppsa, prezentując stanowiska stron, zarzuty przeciwko zarządzeniu i wyjaśniono podstawę prawną orzeczenia. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności Zarządzenia i argumenty, jakie legły u podstaw stwierdzenia jego nieważności. To, czy argumenty wojewódzkiego sądu administracyjnego są zasadne, nie podlega ocenie w ramach tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Autora środka prawnego co do zaniechania przez Sąd I instancji wskazania i wyjaśnienia przepisów uzasadniających stanowisko o konieczności stwierdzenia nieważności Zarządzenia w przedmiocie odwołania Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk. Sąd ten wyraźnie podniósł, które przepisy zostały naruszone przez organ wykonawczy gminy, a także wskazał dlaczego zostały one naruszone.
W pierwszym z zarzutów naruszenia prawa materialnego, kasator wywodzi, że Sąd I instancji naruszył art. 25 ust. 1 i 2 uzwg aprobując stanowisko, wedle którego nie zostały spełnione przesłanki do odwołania Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny dowodził, że dotychczasowy Zarząd Spółki niewłaściwie wykonywał swe statutowe obowiązki i nienależycie gospodarował gruntami wspólnoty. Sąd I instancji trafnie uznał ustalenia poczynione przez Wójta za szczątkowe, a przez to niewystarczające. Z wyjaśnień poczynionych w sprawie wynika, że istnieje Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk i jej statut. Brakuje dokumentów świadczących o tym, kto został powołany do Zarządu Spółki. Nie sposób jednoznacznie wskazać, w jaki sposób Zarząd gospodaruje Spółką. Do tej pory tego rodzaju dokumenty nie zostały ujawnione. Ustalenie poczynione w zakresie nieprawidłowej gospodarki prowadzonej przez Spółkę zostały oparte na piśmie osoby podającej się za członka jej komisji rewizyjnej, a skład Zarządu Spółki Wójt ustalił obserwując zawieranie przez konkretne osoby umów cywilnoprawnych w imieniu Spółki. Tymczasem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne, by organ wykonawczy gminy wiedział, czy okoliczności sprawy uzasadniają aktualizację norm z art. 25 ust. 1 względnie z ust. 2 uzwg. Przed wydaniem zaskarżonego Zarządzenia należało dążyć do wyczerpującego zebrania dokumentów poświadczających, że niewątpliwie istnieją uzasadnione przyczyny przemawiające za odwołaniem Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk.
W kwestii drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego (i zarazem ostatniego zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej) należy wyjaśnić, że rację ma Autor środka prawnego twierdząc, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że do aktów nadzoru podejmowanych na podstawie art. 25 w zw. z art. 23 uzwg mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka konkluzja wynika ze stwierdzenia Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 91 ust. 5 i art. 94 ust. "3" usg przewidują odpowiednie stosowanie przepisów kpa przy stosowaniu postępowania nadzorczego z uwzględnieniem specyficznego charakteru tego postępowania wynikającego z materii poddanej kontroli. To stosowanie przepisów kpa ma charakter głównie posiłkowy, a więc dopełniający już istniejącą normę w ustawie o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, miało to jednak istotne znaczenie, gdyż Wójt nie ustalił należycie żadnej z okoliczności istotnych mających znaczenie dla prawidłowości wydanego zarządzenia.
Powyższe stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów kpa w postępowaniu zmierzającym do wydania zarządzenia przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 25 w zw. z art. 23 uzwg, nie jest zasadne. W wyroku NSA z 17.6.2021 r. I OSK 284/21, wyrażono pogląd, który skład orzekający NSA w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zakres przedmiotowy stosowania kpa określa art. 1 i 2 kpa. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma w pewnych przypadkach zastosowanie kpa, kiedy ustawa ta przewiduje wydanie decyzji. Takiego wymogu nie stanowią wprost przepisy regulujące uprawnienia nadzorcze wójta, nie regulują one również przebiegu takiego postępowania nadzorczego, nie wskazują na stosowanie do niego przepisów kpa.
Nie sposób przekonująco twierdzić, jak uczynił to Sąd I instancji, że art. 91 ust. 5 i art. 94 ust. "3" usg przewidują odpowiednie stosowanie przepisów kpa przy stosowaniu postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie przepisów uzwg, nawet jeżeli założyć, że następuje to z uwzględnieniem specyficznego charakteru tego procesu. Przede wszystkim brakuje stosownego odesłania w samych regulacjach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Art. 91 ust. 5 usg stanowi: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.". Powołana regulacja została umiejscowiona w bloku regulacji normujących instytucję rozstrzygnięcia nadzorczego stosowaną przez organy nadzoru nad samorządem terytorialnym, tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewodę, a w zakresie spraw finansowych - regionalną izbę obrachunkową. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów kpa, wedle art. 91 ust. 5 usg, dotyczy orzekania przez organ nadzoru w sprawie uchwały lub zarządzenia organu gminy. Stąd też nie sposób przyjąć, by ta regulacja miała zastosowanie w przypadku wydawania zarządzeń przez organy wykonawcze gmin. Art. 94 usg po prostu nie zawiera ust. 3; Sąd I instancji zapewne omyłkowo powołał ustęp "3" w miejsce ustępu 2 art. 94 usg w uzasadnieniu.
Stosownie do art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w przypadku braku usprawiedliwionych podstaw, ale także w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3.2.2011 r. II GSK 221/10).
W tych okolicznościach zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wynika to z faktu, że kwestia odpowiedniego stosowania kpa do zarządzeń wydawanych na podstawie m. in. art. 25 uzwg jest wtórna wobec istotnej wady kontrolowanego przez Sąd I instancji Zarządzenia nr 314/21, jaką był brak jego uzasadnienia. Tego uzasadnienia nie mogły zastąpić argumenty przedstawione dopiero w wyjaśnieniach kierowanych do Wojewody czy podnoszone w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego aktu przez zamieszczenie w nim ocen i rozważań, które od początku, a więc w dniu jego wydania, należało zawrzeć w tym uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny wiele razy wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, także zarządzeń, zwłaszcza w sytuacji, gdy na ich podstawie dochodzi do ingerencji w sferę praw i obowiązków, w tym przypadku - w funkcjonowanie Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Lutomiersk. Obowiązek uzasadniania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego można wyinterpretować z zasad konstytucyjnych. W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał i zarządzeń organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek prawidłowego uzasadniania aktów organów samorządowych jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (np. wyroki NSA z: 8.4.2009 r. II OSK 1468/08; 16.2.2011 r. II OSK 2420/10; 25.2.2020 r. II GSK 3624/17, cbosa).
Obowiązek uzasadniania aktów organów wykonujących administrację publiczną wynika również wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 30 marca 2010 r. (Dz.Urz. UE C nr 83 poz. 389), a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej, zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe (wyroki WSA w: Opolu z 24.5.2022 r. II SA/Op 92/22; Poznaniu z 28.6.2022 r. III SA/Po 421/22, cbosa).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ppsa in fine, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).