I OSK 793/22

I OSK 793/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 13/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 13/21 w sprawie ze skargi K.C., M. O., E. P. i M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2021 r., I SA/Wa 13/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C., M.O., E.P. i M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], a także postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia K. C., M. O., J.K., J.K., R. K., T. K., E. P., M. P., T. K. i L.K. prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez T. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we L. przy ul. P. [...]. Powyższą decyzją Minister utrzymał również w mocy postanowienia Wojewody Śląskiego: z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie zmiany postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r.; z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie uchylenia postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. i zmiany postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister w motywach decyzji wskazał, iż wnioskami z dnia [...] grudnia 1990 r. A. K., J. K. i L. K. wystąpili do Urzędu Rejonowego w K. o rekompensatę z tytułu pozostawienia przez ich poprzedników prawnych – A. K. i R.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położnych m.in. we L. Do wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2017.2097 ze zm.) dalej jako "ustawa zabużańska", wnioski te nie zostały rozpoznane, a w konsekwencji podlegały rozpoznaniu na gruncie ustawy zabużańskiej przez Wojewodę Śląskiego. Wniosek o rekompensatę ponowiony został przez A. K. w dniu [...] listopada 2008 r., a jego autor wskazywał, że domaga się rekompensaty za pozostawione we L. gospodarstwo ogrodnicze przy ul. P. [...], na które składał się grunt o powierzchni 2 ha 21 ary i zabudowania o powierzchni 2237 m2, które pozostawione zostały przez M. K., A. K., R. K., B.K. i Z.K. W toku postępowania ustalono, że właścicielem nieruchomości położonej we L. przy ul. P. [...] przed wybuchem II wojny światowej był T.K., który zmarł we L. [...] września 1942 r. Spadek po nim nabyli zaś żona – M. K. w udziale 4/16 części oraz dzieci – A. K., Z. K., B. K. i R. K. po 3/16 części każde z nich. Spadkobiercy ci repatriowali się z dawnych Kresów do Polski w jej powojennych granicach latach 1944 – 1946. Spadek po M. K. nabyły jej dzieci: A., Z., B. i R. K. A. K. zmarł, a spadek po nim nabyli żona – M. K. oraz syn – A. K., który dziedziczył także po zmarłej w 1999 r. matce. Po A. K. dziedziczyła córka – M. O. Spadek po R.K. nabyli: żona – M. K. oraz dzieci – L.K. i J. K. Po L. K. dziedziczyli synowie: R.K., T. K., J.K. i J.K. Po J. K. s. R. spadek nabyła córka K. C. Po B. K. dziedziczyli: żona – C. K. oraz dzieci – T. K. i L. K.C i ostatni dziedziczyli także po matce. Spadek po Z.K. nabyli bratankowie – J. K. s. R. i A.K. Po M. K. spadek nabyli E. P. i M. P.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Wojewoda Śląski ocenił, że zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w zakresie pozostawienia przez spadkobierców T.K., tj. żonę – M. K. oraz dzieci – A., B., R. i Z. K. nieruchomości we L. przy ul. P. [...] i wezwał strony do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. Po jego przedłożeniu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ potwierdził na rzecz ich następców prawnych prawo do rekompensaty. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r., a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. uzupełnił swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie określenia naniesień znajdujących się na pozostawionej we L. nieruchomości. Kolejnymi postanowieniami z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r. zmienił postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. przez dookreślenie cech charakterystycznych pozostawionej nieruchomości. Z kolei postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda Śląski odmówił uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz zmiany postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie zgłaszanym przez strony. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda Śląski uchylił swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolejnym zaś postanowieniem z tej samej daty odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r.
W dalszej kolejności Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. odmówił K. C., M. O., J.K., J. K., R. K., T.K., E.P., M.P., T.K. i L. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez T. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we L. przy ul. P. [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał także w mocy zaskarżone w odwołaniu postanowienia Wojewody Śląskiego: z dnia [...] lipca 2020 r. oraz [...] marca 2019 r. W motywach tych decyzji wskazani, że T. K. – właściciel pozostawionej nieruchomości zmarł w 1942 r. we L., a więc nigdy nie opuścił byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co wskazuje, że nie spełnia zasadniczej przesłanki warunkującej możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty, jaką była konieczność opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego lub niemożność powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. Ma to zaś o tyle znaczenie dla nabycia prawa do rekompensaty przez jego spadkobierców, że owo prawo ma charakter pochodny względem prawa byłego właściciela. Jeśli zatem w odniesieniu do niego nie zostaną spełnione przesłanki z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej, to nie mogą nabyć prawa do rekompensaty jego spadkobiercy. Uzasadniając z kolei utrzymanie w mocy zakwestionowanych postanowień organu I instancji, Minister zwrócił uwagę, że wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej postanowienia nie są aktem, który potwierdza prawo do rekompensaty. Są to rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym, chociaż dotyczą również materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo. Zamykają one co prawda pewien wstępny etap w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jednakże nie oznacza to, że organ zwolniony zostaje od oceny stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania, a zwłaszcza od pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby decyzję o potwierdzeniu prawa do rekompensaty traktować wyłącznie jako rozstrzygającą kwestię wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Nie można zatem przyjmować, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze postanowienia wydawanego w toku postępowania, a przedmiotem decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej ją co do istoty są wyłącznie kwestie następcze związane z ustaleniem wysokości rekompensaty.
Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. C., M. O., E. P. i M. P. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zasadność skargi wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy zabużańskiej. W świetle przepisów tej ustawy, prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na dawnych kresach wschodnich Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje właścicielowi pozostawionych nieruchomości, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wymienionych przez ustawodawcę enumeratywnie przedwojennych przepisów oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ww. ustawy, a więc w wyniku wypędzenia z tego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w ustawie tzw. układów republikańskich; w związku z regulacja granicy wschodniej, na podstawie umowy granicznej pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a ZSRR z dnia 15 lutego 1951 r.; a także na skutek innych okoliczności związanych z wojną, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; posiada obywatelstwo polskie (art. 2 ustawy zabużańskiej). W przypadku jego śmierci prawo to, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tejże ustawy, tj. posiadają obywatelstwo polskie. Podkreślono przy tym, że przepisy ustawy zabużańskiej nie wymagały aby w samej dacie opuszczenia nieruchomości położonych na dawnych Kresach, opuszczający je byli ich właścicielami.
Analizując okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż niesporne jest, że właścicielem nieruchomości położonej we L. przy ul. P. [...], za którą dochodzono rekompensaty, do śmierci pozostawał T.K. Poza sporem jest również, że zmarł on w 1942 r., nie opuszczając dawnych Kresów, a spadek po nim nabyli jego żona M. K. oraz dzieci: A., Z., B. i R. K., którzy do momentu repatriacji do Polski w jej powojennych granicach, co miało miejsce w latach 1944-1946, również zamieszkiwali we L. Po ww. dziedziczą zaś m.in. skarżący.
Analizując powyższe okoliczności Sad I instancji nie podzielił stanowiska organu, że w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 2 ustawy zabużańskiej mieści się wyłącznie sytuacja, gdzie pozostawiający poza obecnymi terenami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość, był jej właścicielem w dniu 1 września 1939 r., a tym samym nie są nią objęte sytuacje gdzie tytuł własności do nieruchomości osoba ją opuszczająca w warunkach, o których mowa w art. 1 tejże ustawy, nabyła po tej dacie. Sąd stwierdził, że taka interpretacja ww. przepisu nie uwzględnia celu jaki przyświecał prawodawcy wprowadzającemu ujęte w ustawie rozwiązania, a czym było kompleksowe uregulowanie praw osób, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a to wobec konieczności wypełnienia zobowiązań publicznoprawnych, zawartych we wspomnianych umowach republikańskich z 1944 r., dotyczących przyznania obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na ww. terenach. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle niespornych ustaleń stanu faktycznego poprzednicy prawni skarżących, tj. M. K., A. K., B. K., R. K. i Z. K. należeli do kręgu osób, które po wybuchu wojny, a przed opuszczeniem dawnych Kresów i przemieszczeniem się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, nabyli prawa do nieruchomości położonej we L. (w drodze dziedziczenia) i na dzień 1 września 1939 r. legitymowali się obywatelstwem polskim, a przed repatriacją zamieszkiwali na dawnych Kresach, tym samym spełniali oni materialnoprawne przesłanki uzasadniające nabycie prawa do rekompensaty, określone w art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej. W konsekwencji czego ich spadkobiercy (w tym skarżący), stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, byli również uprawnieni do jego uzyskania. Odmawiając zatem potwierdzenia na ich rzecz owego prawa, Wojewoda Śląski i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszyli w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej przez jego błędną wykładnię, a to z kolei doprowadziło do naruszenia art. 3.ust. 2 tejże ustawy przez jego niezastosowanie oraz art. 7 ust. 2 tej ustawy przez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał. Konsekwencją tych naruszeń było także nieuprawnione, w okolicznościach faktycznych sprawy, uchylenie przez Wojewodę Śląskiego postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, postanowienia z dnia 24 stycznia 2013 r. o potwierdzeniu spełnienia przez wnioskujących o rekompensatę materialnoprawnych przesłanek jej uzyskania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 oraz art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej przez błędną wykładnię art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej, jak też art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, polegającą na przyjęciu, że
- w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 1 lub 2 ustawy zabużańskiej, to przesłanki ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II wojny światowej, co skutkowało de facto ustaleniem, że skoro T. K., właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r., nie przemieścił się na obecne terytorium RP, gdyż zmarł w czasie wojny nie opuściwszy Kresów, to na skutek spadkobrania po nim jego następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej;
- jak też przyjęciu, że z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych, to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem;
- przyjęciu, że z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej nie wynika, żeby ustawodawca ograniczał prawo do rekompensaty jedynie do osoby, która w dniu wybuchu wojny była właścicielem opuszczonej nieruchomości;
- złączeniu lub potraktowaniu zamiennie osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej z osobą, o której mowa w art. 2 tej ustawy i tym samym utożsamienie następców prawnych właściciela nieruchomości z właścicielem, wobec którego zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej należy badać wszystkie przesłanki do potwierdzenia prawa do rekompensaty, co doprowadziło de facto do przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że skoro właściciel nieruchomości T.K. nie spełniał przesłanek z ustawy zabużańskiej, to wniosek o rekompensatę złożony w niniejszej sprawie należało traktować jako wniosek za nieruchomości pozostawione przez jego spadkobierców, gdyż to oni z chwilą jego śmierci w 1942 r. stali się w drodze dziedziczenia właścicielami nieruchomości;
W sytuacji kiedy, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:
- prawidłowa wykładnia ustawy zabużańskiej prowadzi do wniosku, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność i to tylko w odniesieniu do takiej osoby należy badać przesłanki z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, a brak spełnienia choćby jednej z nich (jak np. przesiedlenie się w granice obecnego państwa polskiego) nie może powodować zasadności badania przesłanek z tej ustawy w odniesieniu do następców prawnych tej osoby;
- kwestia posiadania tytułu prawnego w momencie wybuchu II wojny światowej do nieruchomości pozostawionej jest konieczna dla uprawnienia wynikającego z ustawy zabużańskiej. Moment, na który oceniane jest spełnienie przez właściciela mienia pozostałych przesłanek wynikających z ustawy zabużańskiej (np. obywatelstwa), nie może bowiem rozmijać się czasowo z oceną tytułu własności do nieruchomości. Poza tym, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wolno zamiennie traktować i łączyć nawet niektórych tylko przesłanek uprawniających właściciela nieruchomości do rekompensaty, wynikających z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, z przesłankami uprawniającymi do rekompensaty jego spadkobierców, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej;
- dla potwierdzenia prawa do rekompensaty w myśl ustawy zabużańskiej ma znaczenie to, czy właściciel (przedwojenny) przemieścił się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- prawo do rekompensaty nie jest prawem cywilnym objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego i z tego względu nie wchodzi w skład spadku, a co za tym idzie nie powstaje ono po stronie spadkobiercy z mocy faktu samego spadkobrania, lecz na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy zaużańskiej;
- ustawowe i zamierzone przez ustawodawcę ograniczenie kręgu osób uprawnionych do rekompensaty za mienie zabużańskie nie stanowi luki prawnej, a wykładni przepisów nie można dokonywać poprzez analizę w jaki sposób ustawodawca powinien je uchwalić, aby był słuszny i sprawiedliwy i jakimi zasadami prawodawczymi powinien się kierować gdyż celem wykładni jest ustalenie treści norm prawnych takimi, jakimi one są.
Zdaniem Ministra zarzucane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż, gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, to nie doszłoby do wadliwych ustaleń, jakoby Minister naruszył przepisy prawa materialnego określone w art. 2 w zw. z art. 1 i art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej,, a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co, przy braku zaistnienia innych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, prowadzić winno do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 i art. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, wypada zauważyć, iż prawo do rekompensaty przysługuje osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. lub w związku z umową między Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich z dnia 15 lutego 1951 r. (art. 1 ustawy zabużańskiej). Do pozostawionych nieruchomości osobom tym musiało przysługiwać prawo własności, a nadto osoby te w dniu 1 września 1939 r. musiały być obywatelami polskimi, mieć miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, musiały opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn określonych w art. 1 lub z tych przyczyn nie mogły na nie powrócić (art. 2 ustawy zabużańskiej). Warunki te winny być spełnione kumulatywnie (vide: J.Wittlin, Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty, Warszawa 2019.).
Analiza powyższej regulacji prawnej nie prowadzi jednak do wniosku, że treść ustawy zabużańskiej daje podstawy do przyjęcia, że ustawodawca zastrzegł prawo do rekompensaty wyłącznie dla tych osób, które legitymowały się prawem własności nieruchomości zarówno w dniu 1 września 1939 r., a zatem w dniu rozpoczęcia II wojny światowej oraz w momencie pozostawienia nieruchomości w związku ze zdarzeniami, o których stanowi owa ustawa. Za wprowadzeniem takiego warunku nie przemawiają też względy celowościowe czy aksjologiczne. W realiach wojny nie tylko nieracjonalne, ale wręcz nieetyczne byłoby ograniczenie prawa do rekompensaty do tych osób, które były właścicielami nieruchomości przez cały okres wojny, z wyłączeniem np. następców prawnych właścicieli zmarłych w trakcie wojny. Wyłącznie zaś taka sytuacja faktyczna ma miejsce w niniejszej sprawie. Za wykładnią powyższej regulacji postulowaną w skardze kasacyjnej nie przemawiają również względy systemowe, albowiem ustawa zabużańska jest jedynym aktem regulującym przedmiotową kwestię, a zarzucając błędną wykładnię ww. przepisów, w skardze kasacyjnej nie wskazano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Podniesione natomiast argumenty funkcjonalne, wskazujące na możliwe skutki braku warunku, aby własność pozostawionej nieruchomości przysługiwała osobie wyłącznie w dniu 1 września 1939 r., nie mogą przeciwważyć argumentu językowego wynikającego z brzmienia powyższych przepisów. Tym bardziej, że skutkiem takiego ich rozumienia byłoby ograniczenie uprawnienia do uzyskania rekompensaty przez wprowadzenie warunku wprost w ustawie niewyrażonego. Należy przy tym mieć na uwadze, że rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (vide: wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02) i konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną na gruncie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co ogranicza możliwość prowadzenia wykładni zwężającej zakres stosowania przepisów ustawy zabużańskiej. Należy zatem postulować wprowadzenie przez organ takich rozwiązań organizacyjnych związanych z działaniem organów aby zapobiec zagrożeniom sugerowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1023/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osiągnięcie tych celów nie powinno natomiast następować poprzez ograniczenie możliwości stosowania przepisów ustawy zabużańskiej wskutek takiej wykładni art. 1, art. 2 i art. 3 ust. 2 tej ustawy, która nie znajduje oparcia w wynikach wykładni językowej, a nadto naruszając kontekst funkcjonalny i systemowy prowadzi do rezultatów nieetycznych, abstrahując zupełnie od skutków wojny dla ludności mieszkającej na Kresach i pomijając w prawie do rekompensaty następców prawnych tych właścicieli nieruchomości, którzy stracili życie w trakcie wojny.
Wypada także wskazać, iż uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13 nie dotyczy uprawnień do rekompensaty spadkobierców właścicieli nieruchomości kresowych, a jej przedmiotem jest wyjaśnienie wątpliwości związanych z przesłanką pozostawienia mienia w związku z opuszczeniem byłych terenów Rzeczypospolitej Polskiej. Uchwała ta nie znajduje zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Z tego powodu nie może mieć znaczenia ten fragment jej uzasadnienia, w którym w miejsce przesłanki legitymowania się prawem własności pozostawianej nieruchomości w dacie opuszczenia byłego terenu Rzeczypospolitej Polskiej przyjęto przesłankę uprzedniego legitymowania się tym prawem wskazując, że "Prawo do rekompensaty powinno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, który w związku z wojną obywatel polski był zmuszony opuścić". W trybie podjęcia powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny wykreować nowej, ustawowej przesłanki nabycia prawa do rekompensaty, dokonał natomiast wykładni art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w odniesieniu do przypadków, gdy przedwojenny właściciel nieruchomości utracił jej własność przez włączenie do kołchozu lub nacjonalizację. To w tym kontekście, wyznaczonym granicami rozstrzyganego uchwałą zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości, należy postrzegać i uwzględniać stanowisko, że w przypadku utraty własności nieruchomości przed opuszczeniem byłych terenów Rzeczypospolitej Polskiej, przesłankę pozostawienia nieruchomości należy łączyć z nieruchomościami, które przed nacjonalizacją lub włączeniem do kołchozu stanowiły własność osoby, która w dniu 1 września 1939 r. była obywatelem polskim. Również w przytoczonych skardze kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1544/17 oraz z dnia 8 grudnia 2020 r., I OSK 3077/19, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie prawne dotyczyło problemu repatriacji właściciela pozostawionych nieruchomości, nie zaś bezpośrednio warunku, aby właściciel pozostawiający nieruchomość na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej i podlegający repatriacji, musiał wykazać się prawem własności nieruchomości także na dzień 1 września 1939 r. (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1023/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Natomiast teza, że przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej odnoszą się tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, została postawiona w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2018 r., I OSK 1038/16. Teza ta pozostała jednak bez uzasadnienia i nie wskazano na jej normatywne umocowanie, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw, aby taką tezę podzielić. Przepisy art. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej nie zawierają takiego warunku, w związku z czym zarzut błędnej ich wykładni nie znajduje potwierdzenia (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1023/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie przy tym wskazuje Sąd I instancji, iż przepis art. 2 ustawy zabużańskiej odsyła co prawda do daty 1 września 1939 r. ale czyni to wyłącznie w odniesieniu do przesłanki legitymowania się przez ubiegającego się o prawo do rekompensaty obywatelstwem polskim. Brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw aby warunek ów rozciągać także na moment przysługiwania prawa własności do nieruchomości kresowej.
Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Analiza motywów zaskarżonego wyroku nie prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji postawił znak równości między właścicielem pozostawionej na Kresach nieruchomości i jego spadkobiercami. Przepis ten mówiąc o przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wskazuje daty śmierci owego właściciela jako okoliczności relewantnej prawnie. Tym samym otwarcie spadku przed repatriacją nie wyłącza uprawnienia spadkobierców do rekompensaty. Uprawnionym do rekompensaty jest bowiem osoba, która przed repatriacją na aktualne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była właścicielem nieruchomości położonej na Kresach i pozostawionej w związku z opuszczeniem tego terytorium lub brakiem możliwości powrotu na nie, z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1023/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.