I OSK 2065/22

I OSK 2065/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2235/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-23
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2235/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr SZ.gn.625.78.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2235/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 sierpnia 2021 r. nr SZ.gn.625.78.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu wniosku A. A., decyzją z 22 czerwca 2012 r. znak: WS-III.7515.2.16.2012.IB stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. znak: L.RL.lV/12/44/54 przejmującego na własność Państwa nieruchomości położone w gromadzie [...], w części stanowiącej w dacie przejęcia własność B. B., w części nieuchylonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach (dalej jako "PPRN w Gorlicach") z 23 czerwca 1969 r. znak: PZR.19-Vg/486/57/69.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 sierpnia 2021 r. nr SZ.gn.625.78.2020, po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych – X., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r.
Jak wskazał Minister, PPRN w Gorlicach 2 grudnia 1954 r. wydało orzeczenie, w którym orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o powierzchni 1 358,6 ha, położonych w gromadzie [...], pozostałych po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami. W treści orzeczenia PPRN w Gorlicach, pod pozycją 107, został wymieniony B. B. Zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że B. B. po przesiedleniu wrócił do [...] 9 kwietnia 1957 r. i przejął gospodarstwo po C. C. (zaświadczenie PGRN w [...] z 24 lipca 1959 r., pismo Wójta Gminy [...] z 19 października 2020 r.). B. B. zwrócił się do Prezydium z prośbą o uznanie go za właściciela tego gospodarstwa, ale nie otrzymał decyzji.
Następnie PPRN w Gorlicach decyzją z 23 czerwca 1969 r. znak: PZR.19-Vg/486/57/69 uchyliło orzeczenie PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. m.in. w części dotyczącej gruntów i budynków, objętych w użytkowanie do dnia 5 kwietnia 1958 r., stanowiących uprzednio własność B. B. (działki gruntowe nr [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7] i [8] o powierzchni 6,12 ha oraz budynek mieszkalno-gospodarczy). Dla nieruchomości położonej w [...], składającej się ze wskazanych działek, została założona księga wieczysta nr [...], w której B. B. został wpisany jako właściciel tej nieruchomości.
We wniosku z 21 października 1981 r. B. B., wystąpił do Wojewody Nowosądeckiego o zwrot nieruchomości leśnej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że prosi o wydanie decyzji przywracającej własność kompleksów leśnych o powierzchni ok. 6 ha, wchodzących niegdyś w skład nieruchomości objętych Iwh [9], Iwh [10] i Iwh [11], gm. kat. [...].
Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda Nowosądecki decyzją z 23 maja 1982 r. znak: WBG-PFZ-4632/35/82 w punkcie 4 odmówił B. B. (w decyzji omyłkowo wpisano imię [...]) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r., mocą którego przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziły nieruchomości leśne o powierzchni ok. 6 ha.
Odwołanie od decyzji Wojewody Nowosądeckiego złożył m.in. B. B.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z 14 marca 1983 r. znak: GZU.pg.0430/6242-108/82 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r.
A. A. we wniosku z 9 października 2006 r. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. Podniósł, że decyzja PPRN w Gorlicach z 23 czerwca 1969 r. "wydana została z naruszeniem prawa do uzyskania ekwiwalentu pomiędzy areałem zabranym a areałem odzyskanym", ponieważ B. B. po powrocie do [...] nie objął całego posiadanego wcześniej areału, pomimo licznych prób odzyskania lasu.
Wojewoda Małopolski, przywołaną wyżej decyzją z 22 czerwca 2012 r., stwierdził nieważność orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r., przejmującego na własność państwa nieruchomości stanowiące własność B. B., w części nieuchylonej decyzją PPRN w Gorlicach z 23 czerwca 1969 r.
Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych – X. wniosło w dniu 10 kwietnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając w decyzji z 20 sierpnia 2021 r. nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r. uznał, że sprawa, w której Wojewoda badał zgodność z prawem orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia od B. B. nieruchomości leśnych była już przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz w utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r.
Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sprawie nie ma znaczenia, że Wojewoda Nowosądecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r., ponieważ treść decyzji i przywołana w niej podstawa prawna wskazują, że organ rozpoznał wniosek merytorycznie. Wojewoda Nowosądecki wykazał bowiem brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. z uwagi na brak wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z 14 marca 1983 r. również zbadał orzeczenie PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. pod kątem tego, czy rażąco narusza obowiązujące wówczas przepisy. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej została wprawdzie złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale nie udało się jednak uzyskać informacji o sposobie jej rozpoznania.
Z tego względu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że decyzja Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r. pozostają w obrocie prawnym. W tej sytuacji niedopuszczalne było ponowne orzekanie przez Wojewodę Małopolskiego w tym samym zakresie. Wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Minister wskazał również, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 2 K.p.a., w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji wynika bowiem, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r. została doręczona: A. A. 28 czerwca 2012 r., D. D. 3 lipca 2012 r., E. E. 29 czerwca 2012 r. i Staroście Gorlickiemu 28 czerwca 2012 r. Tak więc od dnia jej doręczenia nie upłynęło 10 lat.
W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, badana decyzja Wojewody Małopolskiego nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Ministra, decyzja z 22 czerwca 2012 r. nie wywołała bezpośrednich skutków dla adresatów decyzji, ponieważ rozstrzygała jedynie o bycie prawnym innego aktu administracyjnego i nie była podstawą zmian własnościowych, np. wpisów w księdze wieczystej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 sierpnia 2021 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko, że orzeczenie z 2 grudnia 1954 r. było przedmiotem decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r. i jak wynika z uzasadnienia decyzji i przywołanej w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ rozpoznał wniosek skarżącego B. B. merytorycznie.
Oznacza to, że żądanie strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2 grudnia 1954 r., w zakresie przejęcia na rzecz państwa lasów, zostało merytorycznie rozpoznane i nie może być przedmiotem ponownej oceny do czasu pozostawania w obrocie decyzji z 23 maja 1982 r. i 14 marca 1983 r. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika także, że na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej była złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pomimo przeprowadzonej przez organ kwerendy nie udało się odnaleźć orzeczenia NSA. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, także postawa strony wskazuje, że nie było ono dla strony pozytywne, a decyzja Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r. nadal pozostają w obrocie prawnym. Niedopuszczalne było więc ponowne orzekanie przez Wojewodę Małopolskiego w tym samym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta ostatecznie decyzją Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane bez przeprowadzenia w sprawie jakiegokolwiek postępowania merytorycznego i stanowiły jedynie o odmowie wszczęcia przez organy administracyjne postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone we wsi [...], w części stanowiącej w chwili przejęcia własność B. B., w części dotyczącej nieruchomości, które nie zostały mu zwrócone po wydaniu orzeczenia z 23 czerwca 1954 r.;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo tego, że decyzja Ministra z 20 sierpnia 2021 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z 23 maja 1982 r. nie może być uznane za merytoryczne rozpoznanie wniosku. Z treści decyzji z 23 maja 1982 r. wyraźnie wynika, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. było jedynie stwierdzenie, że z uwagi na rozdysponowanie nieruchomości przejętych na własność Państwa na cele reformy rolnej, zostały one trwale rozdysponowane do Administracji Lasów Państwowych i w związku z tym brak jest przyczyn do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że Wojewoda Nowosądecki nie prowadził w tej sprawie jakiegokolwiek postępowania dowodowego i nie badał przesłanek merytorycznych stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wojewoda Nowosądecki wskazał także, że uprawnienia byłych właścicieli do otrzymania nieruchomości zamiennych już wygasły, co również miało stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Podobnie, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w decyzji z 14 marca 1983 r. wskazał, że skoro grunty zostały po ich przejęciu rozdysponowane na rzecz innych użytkowników, to nie mogą zostać zwrócone i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r.
Tymczasem, jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, wniosek jego poprzednika prawnego dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 grudnia 1954 r., a nie zwrotu na jego rzecz nieruchomości włączonych do Administracji Lasów Państwowych, bądź też przyznania nieruchomości zamiennych.
Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, realne szanse na uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji zaistniały dopiero z początkiem lat dziewięćdziesiątych XX wieku, po zmianach ustrojowych i wprowadzeniu zasad państwa prawa (cyt. za postanowieniem SN z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I CSK 704/12). Nie sposób więc przyjąć, że orzeczenie z 23 maja 1982 r. stanowiło merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności i w związku z tym nie można było ponownie wystąpić z takim wnioskiem.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, zbadanie przesłanek nieważności orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. wymagało od Wojewody Nowosądeckiego dokonania analizy przepisów prawnych, na podstawie których zostało ono wydane, to jest dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Nie miało to jednak miejsca w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe: X. oraz Y. wniosły o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem uczestników postępowania, nie budzi wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nieważności został rozpatrzony merytorycznie, biorąc pod uwagę treść oraz podstawą prawną tego rozstrzygnięcia. Wojewoda wykazał brak podstaw do stwierdzenia nieważności z uwagi na brak wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza że musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, a samo rozstrzygnięcie miało charakter merytoryczny. Zdaniem uczestników postępowania, mimo niewłaściwego od strony formalnej sformułowania rozstrzygnięcia decyzji, decyzja odpowiada prawu, gdyż jej merytoryczna treść oraz konsekwencje prawne i faktyczne są takie same jak w wypadku, gdyby zawarte w niej rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób zgodny z przepisami (taki pogląd zawarto w wyroku NSA z 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88).
Uczestnicy postępowania podzielają więc stanowisko Sądu I instancji oraz organu, że pomiędzy rozstrzygnięciem Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. i rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r. zachodzi tożsamość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak ich nie zniosło, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek zarzutów kasacyjnych. Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania, korygowania czy uzupełniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo). Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej pomimo tego, że formalnie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., to zarówno w zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania, wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w tym drugim przypadku wiążąc naruszenie tego przepisu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a.
Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut kasacji naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r. znak: WS-III.7515.2.16.2012.IB było naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi natomiast przesłankę nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., która jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). To właśnie przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. był podstawą prawną zaskarżonej decyzji z 20 sierpnia 2021 r., a zatem ten przepis był stosowany przez organ administracyjny i w kontekście tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Sąd I instancji sprawował kontrolę działalności organu administracji.
W sprawie niesporne przy tym było, że Wojewoda Nowosądecki decyzją z 3 maja 1982 r. znak: WBG-PFZ-4632/35/82 w punkcie 4 odmówił B. B. (w decyzji omyłkowo wpisano [...]) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r., mocą którego przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziły nieruchomości leśne o powierzchni ok. 6 ha. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z 14 marca 1983 r. znak: GZU.pg.0430/6242-108/82 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu i przyjął je za własne, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 było przedmiotem ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz w utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r. Sąd I instancji przyjął, że zachodzi tożsamość spraw, o czym świadczy udział w sprawie tych samych podmiotów, tj. w postępowaniu przed Wojewodą Nowosądeckim i Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej występował B. B., zaś postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r. toczyło się z udziałem spadkobierców B. B. Sprawa dotyczy tego samego przedmiotu (tj. zgodności z prawem orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości leśnych, które nie zostały zwrócone ówczesnemu właścicielowi) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Sąd I instancji zgodził się więc z zarzutem X., że w obrocie prawnym istnieją rozstrzygnięcia dotyczące zbadania prawidłowości orzeczenia PPRN w Gorlicach z 1954 r. w zakresie przejęcia przez Prezydium na własność państwa nieruchomości leśnych, stanowiących wcześniej własność B. B. Sąd I instancji uznał, że w tej sytuacji Wojewoda Małopolski wydał decyzję z 22 czerwca 2012 r. w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę nieważności rozstrzygnięcia, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. był więc oczywiście bezzasadny. Dodać należy, że nie można było uznać tak sformułowanego zarzutu za oczywistą omyłkę, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również wyraźnie wskazywany był przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Zauważenia przy tym wymaga, że zarzut ten jest właściwie niezrozumiały, skoro stan faktyczny w sprawie był niesporny. Analiza argumentacji skargi kasacyjnej podanej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazuje, że sporna w sprawie jest ocena prawna elementów stanu faktycznego, a mianowicie ocena decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r. w kontekście ich przedmiotu rozstrzygnięcia.
Autor skargi kasacyjnej upatruje bowiem błędu Sądu I instancji w przyjęciu, że sprawa legalności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. została rozstrzygnięta ostatecznie decyzją Wojewody Nowosądeckiego z 23 maja 1982 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 marca 1983 r., pomimo wydania tych decyzji bez przeprowadzenia w sprawie jakiegokolwiek postępowania merytorycznego i pomimo brzmienia rozstrzygnięcia, które dotyczyło jedynie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r., co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 22 czerwca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w istocie, że Sąd I instancji przyjął za organem administracyjnym, że pomimo brzmienia rozstrzygnięcia, zarówno treść uzasadnienia decyzji jak i przywołana w nim podstawa prawna wskazują, że organ rozpoznał wniosek skarżącego B. B. merytorycznie. W ocenie Sądu I instancji, świadczy o tym odwołanie się przez Wojewodę Nowosądeckiego w uzasadnieniu decyzji wprost do przepisu art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdzenie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. w zakresie przejęcia m. in. od B. B. na własność państwa gruntów leśnych, z uwagi na brak wad określonych w tym przepisie. Sąd I instancji w odniesieniu do tej kwestii, zgodził się z Ministrem, że taka praktyka w ówczesnym stanie prawnym była akceptowana i dopuszczalna. W latach 80. XX wieku rozstrzygnięcie odmowne (merytoryczne) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przybierało bowiem często formę decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie obowiązującego artykułu art. 157 § 3 K.p.a. Praktyka ta była aprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznawał, że uchybienie w zakresie niewłaściwego sformułowania rozstrzygnięcia nie ma wpływu na wynik sprawy – decyzja odpowiada prawu gdyż jej merytoryczna treść oraz konsekwencje prawne i faktyczne są takie same jak w wypadku, gdyby zawarte w niej rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób zgodny z przepisami. Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, że w przypadku decyzji wydanych w odmiennych warunkach ustrojowych, a takimi były decyzje wydawane w latach 80-tych XX w., i w odmiennej kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.
Odnosząc więc uzasadnienie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do wskazanego powyższej stanowiska Sądu I instancji, uzasadniony jest wniosek, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ administracyjny, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji, co do tego, czy pomimo rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 2 grudnia 1954 r. w zakresie przejęcia na rzecz państwa lasów, żądanie strony zostało merytorycznie rozpoznane i nie może być przedmiotem ponownej oceny do czasu pozostawania w obrocie decyzji z 23 maja 1982 r i 14 marca 1983 r. Skuteczne zarzucenie zaś błędnej oceny materiału dowodowego wymaga podniesienia, w powiązaniu z przepisami P.p.s.a., zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz przekonania organu. Zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna jednak nie zawiera.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. polegającym na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo tego, że decyzja Ministra z 20 sierpnia 2021 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazać należy, że i ten sposób sformułowania zarzutu jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14).
Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a., słusznie przyjmując, że w sprawie ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe X. oraz Y. w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestników i nie ma podstawy prawnej do uwzględniania ich wniosków. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę kasacyjną (art. 204 P.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.