II SA/BK 603/22

II SA/Bk 603/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 2803/22 - Postanowienie NSA z 2024-02-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1428
par. 8 ust. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Gminy C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Gmina Cz. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] czerwca 2022 r. znak [...], którym stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy Cz. nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.
Rozstrzygnięcie Wojewody zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarządzeniem z [...] marca 2022 r. nr 256/22 Wójt Gminy Cz. ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Cz.
W trakcie procedury konkursowej Wójt powołał komisję konkursową (zarządzenie nr [...] z [...] marca 2022 r.), w skład której weszli przedstawiciele Rady Rodziców Szkoły Podstawowej i Rady Rodziców Przedszkola w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Cz. (dalej: ZSP).
W dniu 5 kwietnia 2022 r. komisja konkursowa wyłoniła w głosowaniu tajnym kandydata na stanowisko Dyrektora ZSP.
Następnie Wójt podjął czynności wyjaśniające, bowiem – jak wskazał - z anonimowego pisma z 7 kwietnia 2022 r. wynikało, że wybór przedstawiciela Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w Cz. do składu komisji konkursowej był niezgodny z prawem.
Konsekwencją czynności wyjaśniających było wydanie przez Wójta zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Zdaniem Wójta, powody unieważnienia konkursu wynikają z nadesłanej przez p.o. Dyrektora ZSP dokumentacji. Jak wskazał, w Zespole Szkolno-Przedszkolnym funkcjonuje Rada Rodziców Szkoły Podstawowej i Rada Rodziców Przedszkola. Rady te posiadają Regulaminy uchwalone na podstawie przepisów nieobowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przewidujących określone sposoby zwoływania zebrań Rad Rodziców i podejmowania na nich uchwał, które to zasady nie zostały zachowane. Procedowanie w przedmiocie wyboru przedstawiciela do komisji konkursowej przez Radę Rodziców Przedszkola, w tym podjęcie uchwały, odbyło się drogą telefoniczną, czego Regulamin tej Rady nie przewiduje w § 7 ust. 5, 7 i 8 (przewiduje wyłącznie telefoniczne zawiadomienie o terminie i miejscu zebrania). Z kolei wybór przedstawiciela do komisji konkursowej przez Radę Rodziców Szkoły Podstawowej odbył się, w ocenie Wójta, na podstawie zmienionego w 2017 r. Regulaminu wprowadzającego głosowanie jawne (uchwała zmieniająca nr 4 z 20 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany przeprowadzania wyborów do Oddziałowych Rad Rodziców). Tymczasem z obecnie obowiązującego przepisu art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wynika, że wybory do rad oddziałowych i rad rodziców powinny odbywać się w głosowaniu tajnym. Zdaniem Wójta, z przekazanej dokumentacji - protokołów wyborów rad oddziałowych rodziców przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Cz. wynika, że wyborów dokonywano niezgodnie z ww. przepisem, tj. w głosowaniu jawnym. Wójt powołał się również na brzmienie §7 ust. 3, 5 i 6 Regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej wywodząc, że wbrew tym regulacjom wyłoniono przedstawiciela do komisji konkursowej w uchwale nr 10, która to uchwała nie wskazuje daty podjęcia. Nadto, podpisy osób znajdujące się pod nią wskazują, że wymienionych zostało sześć osób z imienia i nazwiska, zaś dodatkowo w zakresie trzech nazwisk figurują nieczytelne podpisy (przy pozostałych wymienionych osobach podpisów brak). Zdaniem Wójta, również więc wyłonienie przedstawiciela do komisji konkursowej w Radzie Rodziców Szkoły Podstawowej było nieprawidłowe. Tym bardziej, że brak jest również dokumentu o zawiadomieniu wszystkich członków Rady Rodziców, nie sposób ustalić prawidłowości procedury podjętej uchwały nr 10, a także brak jest protokołu z protokolarza dotyczącego powyższej uchwały.
W konsekwencji Wójt stwierdził wadliwy, bo niezgodny z Regulaminami Rad Rodziców, wybór przedstawicieli tych Rad do komisji konkursowej, co uzasadniało unieważnienie konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Wójt powołał się na wyrok w sprawie III SA/Lu 606/18 i wywiódł, że członkowie komisji konkursowej powinni być należycie umocowani, a na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek weryfikacji tych umocowań, w tym przez zażądanie od dyrektora szkoły protokołów z zebrań rady rodziców, co może uczynić w każdym czasie. Stwierdzenie nieprawidłowości procedury konkursowej mogących mieć wpływ na wynik konkursu może prowadzić nie tylko do odmowy powierzenia wyłonionemu kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły, ale organ prowadzący szkołę ma obowiązek unieważnienia konkursu niezależnie od momentu powzięcia o tym fakcie wiedzy, aż do momentu zatwierdzenia konkursu. Wójt wskazał również na wyrok NSA w sprawie I OSK 659/15 i wywiódł, iż niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej nie może być legalizowana przez sam fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. Uznanie, że przedstawiciel rady rodziców został nieprawidłowo wybrany do składu komisji, daje podstawę do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Wójt wywiódł więc, że skoro jeden z kandydatów na stanowisko Dyrektora ZSP w Cz. otrzymał głosów 8, a drugi 7, to wadliwy wybór przedstawicieli do komisji konkursowej mógł zdeterminować wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. Istnieje więc związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami a ich wpływem na wynik konkursu. Jeden głos mógł bowiem zdecydować o zmianie wyników głosowania.
Następnie do Wojewody P. wpłynęły dwie skargi na działanie Wójta Gminy Cz. związane z unieważnieniem konkursu na stanowisko Dyrektora ZSP, tj.:
- skarga A. J. N. – Przewodniczącej Rady Rodziców Szkoły Podstawowej ZSP w Cz., członka komisji konkursowej (pismo z 29 kwietnia 2022 r., data wpływu do Wojewody 4 maja 2022 r.). Do tej skargi dołączono zarządzenia Wójta Gminy Cz.: z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu, z [...] marca 2022 r. nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora ZSP w Cz., z [...] marca 2022 r. nr [...] i nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej;
- skarga I. W. – nauczycielki ZSP w Cz., która wygrała sporny konkurs. Do tej skargi dołączono Regulamin Rady Rodziców przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Cz. Szkoła Podstawowa, uchwałę nr 4 Rady Rodziców przy ZSP w Cz. z 20 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany przeprowadzania wyborów do Oddziałowych Rad Rodziców; pismo p.o. Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Cz. z 22 marca 2022 r. kierowane do Rady Rodziców Szkoły Podstawowej przy tym Zespole o podjęcie uchwały w sprawie wyboru przedstawiciela do komisji konkursowej, zawiadomienie o zebraniu Rady Rodziców Szkoły na dzień 23 marca 2022 r., protokół z tego zebrania, z którego wynika wyłonienie A. J. N. na przedstawicielkę tej Rady Rodziców do komisji konkursowej; protokół z głosowania, uchwałę nr 10 z przeprowadzonego wyłonienia przedstawiciela do komisji konkursowej; pismo Wójta z 11 kwietnia 2022 r. do p.o. Dyrektora ZSP o przekazanie dokumentacji szkolnej; pismo ww. Dyrektora do Rady Rodziców Szkoły Podstawowej z 14 kwietnia 2022 r. o przekazanie dokumentacji dotyczącej funkcjonowania Rady; dokumenty ze zwołania zebrania Rady Rodziców Szkoły Podstawowej dotyczącego przekazania dokumentacji w odpowiedzi na pismo Dyrektora z 14 kwietnia 2022 r.
Wojewoda P. w piśmie z 18 maja 2022 r. wezwał Wójta do udzielenia wyjaśnień w sprawie, w tym ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skargach na działanie oraz przesłanie zarządzenia unieważniającego konkurs.
Wójt w piśmie z 1 czerwca 2022 r. sformułował odpowiedź na zarzuty. Organ samorządowy skoncentrował się na argumentacji dotyczącej przeprowadzenia jawnych, zamiast tajnych, wyborów do rad oddziałowych, co pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo oświatowe i co doprowadziło do unieważnienia konkursu. Jako załącznik do odpowiedzi przesłał zarządzenie z [...] kwietnia 2022 r. nr [...].
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2022 r. Wojewoda P. stwierdził nieważność ww. zarządzenia Wójta nr [...] unieważniającego konkurs. Wyjaśnił, że po pierwsze - wybory do rad oddziałowych odbyły się w sposób jawny zgodnie z obowiązującą uchwałą nr 4 Rady Rodziców przy ZSP w Cz. z 20 czerwca 2017 r.; wprowadzenie jawnego sposobu głosowania w wyborach do rad oddziałowych podyktowane było względami organizacyjnymi: małą liczbą rodziców biorących udział w zebraniach, co przy konieczności powołania trzyosobowej komisji skrutacyjnej mogłoby uniemożliwić przeprowadzenie wyborów w trybie tajnym; po wtóre - wybory do rad oddziałowych polegają na wybraniu tzw. rad klasowych nie Rady Rodziców. Rada Rodziców składa się z przedstawicieli rad klasowych. Następnie, w razie potrzeby, Rada Rodziców podejmuje uchwałę o wyborze przedstawiciela do komisji konkursowej. Zdaniem Wojewody, brak jest związku pomiędzy trybem wyboru przedstawicieli do rad klasowych a prawidłowością przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w zakresie uchybień, które mogłyby mieć znaczący wpływ na wynik konkursu. Związku takiego nie wykazał również Wójt w wyjaśnieniach złożonych na wezwanie organu nadzoru. Wojewoda argumentował, że uchwała Rady Rodziców zmieniająca Regulamin Rady Rodziców i wprowadzająca jawny sposób głosowania w wyborach do rad oddziałowych została podjęta w 2017 r. i jej zapisy nie były kwestionowane przez organ prowadzący (jak i dyrekcję szkoły). Obowiązywanie tej regulacji przez 5 lat stawia pod znakiem zapytania celowość jej podważania dopiero po rozstrzygnięciu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Organ nadzoru wskazał na pogląd NSA sformułowany w sprawie III OSK 3141/21.
Dokonując analizy wyboru przedstawiciela do komisji konkursowej Wojewoda wskazał, że ustaleniu Wójta o przeprowadzeniu wyłącznie konsultacji telefonicznych pomiędzy członkami Rady przeczy treść dokumentów dostarczonych przez przedstawiciela Rady Rodziców: protokołu z zebrania Rady Rodziców z 23 marca 2022 r. wraz z listą obecności, na której widnieją podpisy rodziców obecnych na zebraniu Rady, wraz z protokołem przeprowadzenia wyborów, oraz uchwały nr 10 stanowiącej załącznik do protokołu, w sprawie wybrania przedstawiciela do komisji konkursowej. Jak wskazał organ nadzoru, uchwała wprawdzie nie jest opatrzona datą, ale z jej treści jasno wynika, że została podjęta w związku z przeprowadzeniem wyborów, o których mowa w protokole. Przepisy prawa nie określają przy tym sposobu głosowania Rady Rodziców w przedmiotowej sprawie, w tym brak jest wyraźnego wskazania, czy głosowanie to ma być tajne, czy też jawne. W zebraniu wzięła też udział wystarczająca liczba członków Rady, niezbędna dla dokonania ważnego wyboru przedstawicieli. Zastrzeżeń co do sposobu zwołania i trybu zebrania nie wniósł żaden członek Rady Rodziców.
Organ nadzoru wskazał, że podniesione w uzasadnieniu zarządzenia unieważniającego konkurs kwestie nie stanowią nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia. Nieprawidłowości te muszą wynikać z istotnego naruszenia procedury konkursowej, którego to naruszenia nie potwierdzają okoliczności sprawy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do sądu administracyjnego Gmina Cz. Zarzuciła naruszenie:
1) art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (dalej: P.o.) przez stwierdzenie, że organ nadzoru nie widzi związku pomiędzy trybem wyboru przedstawicieli do rad klasowych a prawidłowością przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, gdy uchwałą nr 4 Rady Rodziców przy ZSP w Cz. z 20 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany przeprowadzania wyborów do Oddziałowych Rad Rodziców - w rozdziale III Regulaminu w § 3 wprowadzono pkt 6a o jawnych wyborach do rad oddziałowych na wniosek rodziców danego oddziału oraz pkt 6b większością głosów, co stoi w opozycji ze wskazanym przepisem Prawa oświatowego, który w sposób determinujący stanowi, że w skład rady rodziców w szkołach wchodzi po jednym przedstawicielu rad oddziałowych, wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danego oddziału. Niedochowanie tajności wyborów spowodowało wyłonienie w sposób nieprawidłowy osoby z rady oddziałowej do składu rady rodziców, a co końcowo oznaczało nieprawidłowość wyłonienia osoby do komisji konkursowej;
2) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), dalej: "rozporządzenie", przez stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż skarżący w zarządzeniu nie wykazał wpływu nieprawidłowości na wynik konkursu, w sytuacji gdy w uzasadnieniu zarządzenia w sposób jasny, precyzyjny i dokładny przedstawiono argumenty wykazujące związek funkcjonalny pomiędzy nieprawidłowościami a ich wpływem na wynik konkursu;
3) art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g., przez wadliwe uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia i wskazanie, że uzasadniając zarządzenie Wójt wskazał na nieprzeprowadzenie głosowania i ograniczenie się do konsultacji telefonicznych pomiędzy członkami Rady, podczas gdy przeczy temu treść dokumentów dostarczonych przez przedstawicieli Rady Rodziców tj. protokołu z zebrania Rady Rodziców z 23 marca 2022 r. wraz z listą obecności, na której widnieją podpisy rodziców obecnych na zebraniu Rady wraz z protokołem przeprowadzenia wyborów oraz treść uchwały nr 10 stanowiącej załącznik do protokołu w sprawie wybrania przedstawiciela do komisji konkursowej. Tymczasem organ nadzoru nie zauważył, że konsultacje telefoniczne miały miejsce z członkami Rady Rodziców Przedszkola a nie Rady Rodziców Szkoły, co powoduje sprzeczność w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto, organ nadzoru nie odniósł się do nieprawidłowości wskazanych w zarządzeniu Wójta w zakresie pracy Rady Rodziców Przedszkola ZSP w Cz., które również były podstawą do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora ZSP, czyniąc tym samym wydane rozstrzygnięcie nieprawidłowym, myląc błędy poczynione faktycznie przez Radę Rodziców Przedszkola i przypisując je Radzie Rodziców przy ZSP, nie zważając na stosunek głosów jakie otrzymali poszczególni kandydaci tj. 8:7, co oznacza, że jeden głos mógł zdecydować o ostatecznym wyniku głosowania.
Skarżący wskazał, że akt nadzoru został wydany bezpodstawnie. Przede wszystkim Wojewoda nie zwracał się nigdy do Wójta o przedstawienie pisma informującego o niezgodnym z prawem wyborze przedstawiciela Rady Rodziców do komisji konkursowej, zatem nie może czynić z tego zarzutu. Wezwanie wystosowane przez Wojewodę dotyczyło ustosunkowania się do złożonych skarg na działanie (wyjaśnienia złożono) oraz przedłożenia zarządzenia unieważniającego konkurs. Drugim pismem od Wojewody było zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Skarżąca Gmina podtrzymała całą argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zarządzenia unieważniającego konkurs. Zakwestionowała wskazanie przez Wojewodę wyroku NSA w sprawie III OSK 3141/21 jako dotyczącego innego stanu faktycznego. Podkreśliła, że nieprawidłowy wybór członka rady oddziałowej podważa legalność jego działania w radzie rodziców, a następnie w komisji konkursowej jako członka wskazanego przez radę rodziców. Skarżąca przytoczyła wyroki NSA w sprawie I OSK 659/15 i I OSK 1683/18, w których wskazano, iż niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej nie może być legalizowana przez sam fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. Jak wskazał skarżący, organ nadzoru nie zwrócił uwagi na to, że regulamin Rady Rodziców przy ZSP w Cz. nie reguluje kwestii wyboru członka komisji konkursowej w konkursie na stanowiska dyrektora. Tymczasem istnieje obowiązek Rady Rodziców uregulowania tej kwestii w regulaminie, a Regulamin Rady Rodziców Szkoły przemilcza tę kwestię, co uniemożliwia weryfikację działania Rady w tym zakresie. Nadto, członkami komisji konkursowej mogli być wyłącznie prawidłowo wybrani (zgodnie z regulaminem Rady Rodziców obowiązującym w dacie dokonania wyboru) przedstawiciele Rady Rodziców. W ocenie skarżącego, organ nadzoru wyłącznie skupił się na sprawdzeniu ilości przedłożonych dokumentów, zaś pominął analizę ich treści, czy też okoliczności w jakich doszło do sporządzenia tych dokumentów. Wójt tymczasem sformułował argumentację korzystając ze stanowisk zawartych w prawomocnych orzeczeniach sądowych, tj. np. wyrok w sprawie III SA/Lu 606/18. W ocenie skarżącego, organ nadzoru nie sprostał również obowiązkowi uzasadnienia przypisanego Wójtowi naruszenia prawa. Pomylił okoliczności sprawy, gdyż konsultacje telefoniczne, o których organ nadzoru wspomina, miały miejsce z członkami Rady Rodziców Przedszkola ZSP w Cz. a nie Rady Rodziców przy ZSP w Czeremsze. Organ nadzoru w ogóle nie odniósł się do nieprawidłowości wskazanych w zarządzeniu skarżącego w zakresie Rady Rodziców Przedszkola ZSP w Cz., które również były podstawą do unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora ZSP. Podstawą unieważnienia konkursu była kwestia funkcjonowania obu Rad Rodziców, a nie tylko Rady Rodziców ZSP. Wojewoda nie zważył nawet na stosunek głosów jakie otrzymali poszczególni kandydaci tj. 8:7.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody Podlaskiego, skarżąca wywodzi, że na wynik konkursu wpływ miały domniemane nieprawidłowości w wyborach do rad klasowych oraz w zawiadomieniu o zebraniu rady rodziców, nie zaś nieprawidłowości w "postępowaniu konkursowym". Z kolei przywołany w zarzutach skargi wynik konkursu wyrażony liczbowo nie potwierdza istnienia związku między stwierdzonymi przez Wójta nieprawidłowościami a wynikiem konkursu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyboru przedstawiciela do komisji konkursowej przez Radę Rodziców Przedszkola ZSP w Cz. w drodze konsultacji telefonicznych organ nadzoru wyjaśnił, że z uzasadnienia zarządzenia wynika, iż Rada Rodziców Przedszkola ZSP w Cz. wybrała członka komisji konkursowej, co potwierdza treść uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. w sprawie wyboru przedstawiciela do komisji konkursowej. Pomimo wezwania z 18 maja 2022 r. Wójt nie przedstawił organowi nadzoru ww. dokumentu, jak i nie przedstawił anonimowego pisma, które miało stać się przyczynkiem do wszczęcia czynności wyjaśniających. Nie załączył go również do skargi. Zdaniem organu nadzoru, kontrowersyjne jest czynienie tak daleko idących zarzutów i unieważnianie konkursu na dyrektora szkoły na podstawie informacji zawartych w anonimowym piśmie. Ponadto, kontrola prawidłowości wyłonienia członków komisji konkursowej winna mieć miejsce przed powołaniem tejże komisji (przed wydaniem przez Wójta Gminy Cz. zarządzenia nr [...] z [...] marca 2022 r.), nie zaś po przeprowadzeniu całości postępowania konkursowego. Takiej kontroli Wójt nie przeprowadził, dopuszczając wszystkich zaproponowanych kandydatów do udziału w postępowaniu konkursowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności orzeka właściwy organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie do treści art. 90 u.s.g., Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (ust. 1); Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (ust. 2).
Z powyższego wynika, że o ile uchwały rady gminy oraz wyżej wymienione zarządzenia wójta podlegają obligatoryjnemu przekazaniu organowi nadzoru celem przeprowadzenia stosownego postępowania, o tyle pozostałe zarządzenia podlegają nadzorowi na wniosek organu nadzoru. Sytuacja taka wystąpiła w sprawie niniejszej, w której zainicjowanie postępowania nadzorczego nastąpiło w wyniku wpływu do Wojewody dwóch skarg na działanie Wójta Gminy Cz. związane z unieważnieniem konkursu na Dyrektora ZSP w Cz.
W przepisach u.s.g. nie wskazano jak powinno przebiegać postępowanie nadzorcze, tj. jak dokładnie procedować ma organ nadzoru. Bezspornie rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną w tym sensie, że nie jest werdyktem w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, wydawanym po przeprowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zawiera natomiast wynik oceny czy dana uchwała bądź zarządzenie organu gminy są sprzeczne z prawem w sposób istotny tj. prowadzący do stwierdzenia ich nieważności bądź w sposób nieistotny, co prowadzi do stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).
Wskazówką jak należy procedować w postępowaniu nadzorczym jest art. 91 ust. 5 u.s.g., stosownie do którego przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym K.p.a. stosuje się pomocniczo, gdy ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Odpowiednie stosowanie, jak utrwaliło się w doktrynie i orzecznictwie, jest stosowaniem wprost, z modyfikacjami oraz niestosowaniem. Żadna z tych sytuacji nie może być jednak dowolną, a wybór którejś z nich powinien wynikać ze specyfiki postępowania, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych, przy respektowaniu celu, jaki postępowanie ma zrealizować. Zdaniem zatem sądu, odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. przed organem nadzoru nie może prowadzić do nierespektowania w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z oczywistych przy tym względów zastosowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi do ustalania stanu faktycznego jak dla rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Natomiast konieczne jest ustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do stwierdzenia istotnej niezgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem. Precyzując, skoro do tzw. "istotnych naruszeń prawa" zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał czy zarządzeń, przepisów materialnych regulujących hipotetyczną treść uchwał i zarządzeń, przepisów ustrojowych czy przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał (zarządzeń) – to jeśli organ nadzoru zarzuca kontrolowanej uchwale bądź zarządzeniu którąś z ww. wad, powinien dysponować materiałem dowodowym bezspornie na jej wystąpienie wskazującym. Kontrola nadzorcza nie może być również wybiórcza, tzn. nie może dotyczyć niektórych aspektów zarządzenia bądź uchwały, z pominięciem pozostałych.
W ocenie Wojewody, zarządzenie Wójta Gminy Cz. z [...] kwietnia 2022 r. unieważniające konkurs na stanowisko dyrektora szkoły publicznej było istotnie wadliwe z powodu niewykazania związku funkcjonalnego między trybem wyboru przedstawicieli do rad klasowych (jawnym a nie jak wymaga przepis – tajnym) a prawidłowością przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Organ nadzoru rozważył również tryb wyboru przedstawiciela Rady Rodziców do komisji konkursowej (protokół z zebrania z 23 marca 2022 r., uchwałę nr 10), nie stwierdzając w tym zakresie nieprawidłowości.
Lektura akt nadesłanych sądowi przez organ nadzoru wraz ze skargą Gminy Cz. uprawnia jednak do wniosku, że stanowisko Wojewody selektywnie odnosi się do treści zarządzenia unieważniającego konkurs. Nie dowodzi tym samym przeprowadzenia pełnej kontroli okoliczności, z powodu których doszło do unieważnienia konkursu. Materiał dowodowy, na podstawie którego podjęto rozstrzygnięcie nadzorcze, był przy tym niepełny i niewystarczający do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta.
Przypomnieć zatem jeszcze raz należy, że unieważnienie konkursu przez Wójta było spowodowane ustaleniem:
- po pierwsze, że w Regulaminie Rady Rodziców Szkoły Podstawowej przy ZSP w Cz. znajduje się zapis o możliwości głosowania jawnego (na wniosek większości rodziców) a nie tajnego, jak wymaga ustawa (w dacie wprowadzenia zmiany w Regulaminie Rady Rodziców powyższy wynikało z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, obecnie z art. 83 ustawy Prawo oświatowe) - w wyborach do rad oddziałowych (co w ocenie Wójta świadczy nie tylko o wadliwości wyboru członków rad oddziałowych, ale i konsekwentnie rad rodziców wybranych spośród przedstawicieli rad oddziałowych, a skoro błędnie wybrano radę rodziców – to miało to wpływ na procedowanie przez tę Radę przy wyborze członka komisji konkursowej w tym konkretnym konkursie z uwagi na stosunek głosów 8:7).
W tym miejscu wskazać trzeba, że z uzasadnienia zarządzenia unieważniającego konkurs wynika, iż powodów nieważności konkursu w powyżej opisanym zakresie Wójt dopatrzył się analizując dokumenty przekazane przez p.o. Dyrektora ZSP po wezwaniu do przedstawienia regulaminów, protokołów z zebrań rodziców dotyczących wyborów trójek oddziałowych i wyborów przedstawicieli do komisji konkursowej oraz podjętych uchwał. Z tegoż uzasadnienia wynika również, że Wójt dysponował protokołami wyborów rad oddziałowych rodziców przy ZSP w Cz., jak też protokołem z wyboru przedstawiciela Rady Rodziców Szkoły Podstawowej do tego konkretnego konkursu oraz podjętą przez tę Radę uchwałą nr 10 z 23 marca 2022 r. ;
- po drugie, że Rada Rodziców Przedszkola przy ZSP w Cz. dokonała faktycznie wyboru swojego przedstawiciela do komisji konkursowej drogą telefoniczną, czego nie przewiduje jej Regulamin. Z uzasadnienia zarządzenia unieważniającego konkurs wynika, że Wójt dysponował Regulaminem tej Rady (Przedszkola) oraz dokumentacją z wyłonienia jej przedstawiciela do komisji konkursowej.
Z kolei organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie treści dwóch skarg na działanie Wójta, zawierających uwagi i stanowisko autorek tych skarg oraz załączonej do nich dokumentacji (wymienionej w niniejszym uzasadnieniu w części historycznej), jak również posługując się treścią wyjaśnień Wójta (pismo z 1 czerwca 2022 r.). Nie podzielił w nim stanowiska Wójta odnośnie związku funkcjonalnego między wynikiem konkursu a jawnym wyborem rodziców do rad oddziałowych.
Zdaniem sądu, organ nadzoru nie dokonał właściwej weryfikacji zarządzenia unieważniającego konkurs. Nie mógł tego uczynić, gdyż nie dysponował dokumentacją będącą w posiadaniu Wójta podejmującego zarządzenie o unieważnieniu konkursu. Z akt sprawy wynika, że wezwanie kierowane przez Wójta do p.o. Dyrektora ZSP w Cz. o nadesłanie dokumentacji, na podstawie której Wójt zamierzał zweryfikować poprawność procedury konkursowej (pismo z 11 kwietnia 2022 r. znak [...]), dotyczyło: "regulaminów, protokołów z zebrań rodziców dotyczących wyboru trójek oddziałowych i wyborów przedstawicieli do komisji konkursowej oraz podjętych uchwał". Nie wiadomo jednak, jakie konkretnie dokumenty zostały przesłane Wójtowi przez p.o. Dyrektora. Jedynie z uzasadnienia zarządzenia z 22 kwietnia 2022 r. wynika, że Wójt prawdopodobnie dysponował obydwoma Regulaminami, tj. Rady Rodziców Przedszkola i Rady Rodziców Szkoły Podstawowej oraz podjętymi przez te Rady uchwałami w sprawie wyłonienia przedstawicieli do komisji konkursowej, jak również dokumentami obrazującymi zwołanie zebrań Rad Rodziców w celu wyłonienia tych przedstawicieli (bowiem na te dokumenty wprost się powołuje). Natomiast nie wiadomo, czy Wójt dysponował dokumentami pozwalającymi mu na podważenie wyniku konkursu z uwagi na wyłonienie członków rad oddziałowych w głosowaniu jawnym a nie tajnym, co również było przedmiotem zarzutu Wójta odnośnie konkursu. W tym zakresie Wójt powołał się jedynie na treść zmienionego w 2017 r. Regulaminu a nie na konkretny dokument obrazujący wybór do rad oddziałowych. W związku z powyższym powstaje pytanie, w jaki sposób Wojewoda mógł ocenić prawidłowość ustalenia stanu faktycznego i prawnego w jakim wydano sporne zarządzenie oraz prawidłowość rozumowania i oceny sformułowanych przez Wójta, skoro nie dysponował dokumentami na podstawie których wydano zarządzenie unieważniające konkurs, tj. obydwoma Regulaminami Rad Rodziców oraz dokumentami obrazującymi konkretne wybory do rad oddziałowych.
Niezebranie przez organ nadzoru materiału dowodowego dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Cz. z [...] kwietnia 2022 r. stanowi o naruszeniu odpowiednio stosowanego w tym przypadku, na zasadzie art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisu art. 7 K.p.a.
Przedwczesne jest, w ocenie sądu, wypowiadanie się które z prezentowanych stanowisk (Wójta czy Wojewody) zasługuje na uwzględnienie, skoro nie sposób ustalić całokształtu stanu faktycznego, gdyż brak jest wszystkich dokumentów źródłowych. Skoro Wójt sformułował wobec przeprowadzonego konkursu dwa zarzuty: (-) dotyczący działania Rady Rodziców Szkoły Podstawowej (wyborów do rad oddziałowych, z których wyłoniono tę Radę a także przeprowadzenia wyboru członka komisji konkursowej przez tę konkretną Radę) oraz (-) dotyczący działania Rady Rodziców Przedszkola, który to zarzut wprost i bezpośrednio odnosi się do wyboru przez tę Radę przedstawiciela do komisji konkursowej – to nawet gdyby podzielić stanowisko Wojewody, iż Wójt błędnie przypisał Radzie Rodziców Szkoły nieprawidłowe procedowanie, to nadal sąd nie mógłby oddalić skargi. Wojewodzie umknął bowiem drugi z zarzutów postawionych przez Wójta konkursowi – błędne procedowanie przez Radę Rodziców Przedszkola przy wyborze członka komisji konkursowej. Ten zarzut w ogóle nie został oceniony przez organ nadzoru, a z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż organ nadzoru nie rozróżniał zarzutów Wójta dotyczących procedowania przed dwiema ww. Radami Rodziców. Innymi słowy, na podstawie przedłożonych sądowi dokumentów nie można w sposób niewątpliwy stwierdzić, że nawet jeśli podstawą wyeliminowania zarządzenia Wójta z obrotu prawnego nie mogły być wady wyboru przedstawiciela Rady Rodziców Szkoły Podstawowej do komisji konkursowej, to nie były nimi wady wyboru przedstawiciela Rady Rodziców Przedszkola. Te ostatnie zupełnie uszły uwadze Wojewody. Ten zaś wybór (w Radzie Rodziców Przedszkola) był wyborem bezpośrednio do komisji konkursowej, zatem powinien podlegać ocenie z punktu widzenia jego związku przyczynowego z wynikiem konkursu w kontekście § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. To jednak nie nastąpiło, zatem nie ma podstaw do sformułowania wniosku, iż unieważnienie konkursu przez Wójta było istotnie wadliwe, jak orzekł Wojewoda.
W kwestii zaś wyboru do rad oddziałowych to sąd zauważa, że zgodnie z § 3 ust. 6 Regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej "Wybory do rady oddziałowej odbywają się w głosowaniu tajnym". Zmiana wprowadzona w 2017 r. ma następującą treść (ustaloną przez sąd na podstawie dokumentów dołączonych do jednej ze skarg na działanie): "Wybory do Rad Oddziałowych mogą być przeprowadzone w głosowaniu jawnym na wniosek rodziców danego oddziału, pkt 6b większością głosów". A zatem zasadą są wybory tajne, a możliwością (z inicjatywy rodziców) są wybory jawne (według ww. Regulaminu). Istotnie, podzielić należy stanowisko Wojewody, iż wywodzenie wystąpienia naruszenia z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia tylko na tej podstawie, że wybory do rad oddziałowych odbyły się w głosowaniu jawnym a nie tajnym, może być potraktowane jako zbyt daleko idące, bo przedstawiające istotne trudności w wykazaniu związku funkcjonalnego między tym ewentualnym naruszeniem a wyborem przedstawiciela Rady Rodziców do komisji konkursowej i w efekcie wynikiem konkursu (por. w szczególności rozważania sądu pierwszej instancji przytoczone w uzasadnieniu wyroku w sprawie III OSK 3141/21). Tym bardziej jest to zbyt daleko idące w sprawie niniejszej, że w istocie nie wiadomo,
jak odbyły się wybory do rad oddziałowych Szkoły Podstawowej, rzutujące na wybory do Rady Rodziców. Rozważania prawne zarówno Wójta jak i Wojewody skoncentrowały się na tym, czy można było zapisać w Regulaminie Rady Rodziców opcję o głosowaniu jawnym w wyborach do rad oddziałowych i przeprowadzić takie głosowanie, co według Wójta miało rzutować na ważność konkursu a według Wojewody nie miało znaczenia – podczas gdy w ogóle nie wiadomo jaka rzeczywiście sytuacja miała miejsce w tym konkretnym przypadku. Wójt bowiem dokumentów w tym zakresie nie dołączył, a Wojewoda tego nie zweryfikował. Innymi słowy, nie wiadomo jak faktycznie odbyły się wybory do rad oddziałowych i czy były jawne czy tajne. Przy braku jakiejkolwiek dokumentacji w aktach sprawy nie da się przecież wykluczyć i tego, że wybory do rad oddziałowych w Szkole Podstawowej były tajne, nie skorzystano z zapisu § 3 pkt 6a-6b Regulaminu, a cała dyskusja na ten temat jest zwyczajnie bezprzedmiotowa.
Zdaniem sądu, w okolicznościach sprawy nie było możliwe aby weryfikację dokumentacji przeanalizowanej przez Wójta przed unieważnieniem konkursu przeprowadzał sąd w sprawie niniejszej na zasadzie uzupełniającego postępowania dowodowego (przez zawnioskowanie o nadesłanie akt przez organ gminy i dopuszczenie z nich dowodu). Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istotą tej regulacji jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji gdy organ, którego postępowanie sąd kontroluje, dopuścił się pewnych uchybień w wyjaśnieniu sprawy i należy je usunąć. Jednak sąd nie może w trybie ww. przepisu przeprowadzać dowodów od początku, za organ nadzoru. W istocie nastąpiłoby to w sprawie niniejszej, gdyby sąd wezwał Wójta do nadesłania dokumentacji, która była podstawą do unieważnienie konkursu. Powinien był to uczynić Wojewoda na zasadzie art. 7 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.g.n., co jednak nie nastąpiło i skutkowało niepełną weryfikacją zarządzenia unieważniającego konkurs.
Pismo z 18 maja 2022 r. kierowane do Wójta zawierało wezwanie do wyjaśnień i przesłania zarządzenia unieważniającego konkurs. Nie zawierało wezwania do przesłania pełnej dokumentacji sprawy. Istotnie, Wójt mógł we własnym zakresie taką dokumentację przesłać. Tego nie uczynił. Jednak gospodarzem postępowania nadzorczego jest organ nadzoru, który powinien był organ prowadzący szkołę publiczną zdyscyplinować. Tym bardziej, że był na te wyjaśnienia czas, gdyż zarządzenie unieważniające konkurs wpłynęło do Wojewody 7 czerwca 2022 r., a organ nadzoru miał trzydzieści dni na podjęcie rozstrzygnięcia, tj. do 7 lipca 2022 r. Gdyby tego czasu było zbyt mało, organ nadzoru ma możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem doszło do sytuacji, w której organ nadzoru przypisał organowi gminy uchybienia, których wszystkich nie zweryfikował. Czyni to rozstrzygnięcie nadzorcze przedwczesnym i niepełnym, a przez to wadliwym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na naruszenie art. 7 a także art. 107 § 3 K.p.a. (w zakresie uzasadnienia nieodnoszącego się do wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g.
Jednocześnie wskazać należy, że przepis § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie wskazuje, aby do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowego powołania komisji konkursowej mogło dojść wyłącznie przed przeprowadzeniem konkursu jako całości. Literalnie w § 8 ust. 2 wskazano, że "Organ prowadzący ... zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie". Nie występuje rozróżnienie, kiedy może a kiedy nie może dojść do unieważnienia konkursu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika – z uwagi na ustawowe zwolnienie Gminy Cz. od kosztów sądowych na zasadzie art. 100 u.s.g.