I OSK 789/22

I OSK 789/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 491/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-12-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
w art. 136 ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80, art. 7 i 77 oraz art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 491/21 w sprawie ze skargi B.F. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.64.2021.DL w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że nr "NSP-VIII7581.1.64.2021.DL" zastępuje nr "NSP-VIII.7581.1.64.2021.DL"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r, sygn. akt II SA/Gd 491/21 po rozpoznaniu skargi B.F. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2021 r. Nr NSP-VIII.7581.1.64.2021.DL w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Puckiego z 12 marca 2021 r., Nr GN.6821.16.2020 (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego B.F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Pomorski, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: “P.p.s.a." w związku z art. 80, art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a przez uznanie, iż działanie organu II instancji narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organy te nie przeprowadziły ustaleń faktycznych co do tożsamości lub braku tożsamości wniosków o zwrot A.F. i B.F. i przedwcześnie wydały postanowienia o zawieszeniu postępowania z powodu konieczności ustalenia spadkobierców T.F., podczas gdy organy prawidłowo ustaliły, iż zachodzi tożsamość roszczeń o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w P., gmina K. stanowiącej działkę nr [...] (dawna parcela nr [...]) bowiem częściowo nierozpoznany wniosek A.F. z dnia 3 października 1990 r. i obecnie przez B.F. z dnia 25 marca 2020 r. dotyczą tej samej działki i w tej sytuacji nie ma odrębnego, nowego postępowania zainicjowanego przez B.F. w 2020 r. i w takiej sytuacji termin, określony w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), nie ma zastosowania gdyż w tym postępowaniu konieczne jest ustalenie następców prawnych T.F. dla pełnego zobrazowania wszystkich stron postępowania i nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że B.F. jako jedyny ze spadkobierców złożył w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. wniosek o zwrot nieruchomości, gdyż w takim wypadku roszczenia względem innych, nawet nieustalonych spadkobierców, nie wygasły i dlatego konieczne było ustalenie wszystkich stron a zatem zawieszenie postępowania z powodu zagadnienia wstępnego, gdyż organy powinny ocenić nie tylko żądanie B.F. dotyczące przysługującego mu udziału w nieruchomości.
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonych postanowień zlecając jeszcze raz przeprowadzenie czynności ustalających takich jak ustalenie lub wykluczenie tożsamość sprawy o zwrot działki [...] (dawna parcela nr [...] z wniosku A.F. i B.F. przed ewentualnym zawieszeniem postępowania podczas gdy ocena taka została dokonana i organ II instancji uznał, że jest tożsamość sprawy o zwrot działki [...] i mamy do czynienia z jednym postępowaniem wszczętym w latach 90-tych, a nie z nowym zainicjowanym w 2020 r. i z tej przyczyny należy ustalić spadkobierców T.F., następczyni prawnej pierwotnego wnioskodawcy zwrotowego A.F. do zobrazowania wszystkich stron postępowania.
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez przyjęcie, że organ II instancji nie poczynił prawidłowych ustaleń co do tożsamości lub odrębności sprawy o zwrot działki nr [...] z wniosku z lat 90-tych. A.F. a następnie wniosku B.F. z 2020 r. i wydały błędnie przedwczesne postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia spadkobierców T.F. podczas gdy Wojewoda Pomorski prawidłowo ustalili, że zachodzi tożsamość sprawy o zwrot działki [...] gdyż wniosek A.F. w części dotyczącej tej działki nie został w ogóle rozpatrzony a wniosek B.F. jako jednego z następców prawnych A.F. dotyczy właśnie tej działki i jest zatem kontynuacją zainicjowanego wcześniej postępowania zwrotowego co przesądza konieczność zawieszenia postępowania gdyż konieczne jest uprzednie ustalenie spadkobierców zmarłej T.F. , która wstąpiła w miejsce pierwotnego wnioskodawcy A.F.
4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ocenie pozostającej w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym;
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd Pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie we wszystkich aspektach jest prawidłowe.
Przede wszystkim, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż żądanie zawarte we wniosku A.F. złożonym w dniu 3 października 1990 r. dotyczyło całej nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...]. Jest również bezsporne, iż wniosek ten został rozpoznany decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 1998 r., wyłącznie co do działki nr [...], natomiast, brak jest natomiast rozstrzygnięcia tego wniosku, co do działki nr [...]. Z tych też powodów, przyjąć trzeba, iż wniosek złożony przez B.F. w dniu 25 marca 2020 r., dotyczący zwrotu udziału 1/3 działki nr [...], jest kontynuacją postępowania zwrotowego zainicjowanego w 1990 r.
Pomimo to nie ma podstaw aby zawieszać postępowanie zwrotowe w celu ustalenia następców prawnych T.F.. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze SK 26/14 z dnia 14 lipca 2015 r., wymóg uzależnienia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od zgody wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) narusza art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji tego orzeczenia za niekonstytucyjne uznano rozwiązanie, zgodnie z którym pojedynczy współwłaściciel lub jego następca prawny był obciążony koniecznością ustalania i uzyskiwania zgody pozostałych uprawnionych. Trybunał uznał, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter samodzielnego prawa majątkowego, które przysługuje indywidualnie każdemu z byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców). W sytuacji, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia, konstytucyjnie gwarantowane prawo własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) oraz prawo majątkowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) powoduje, że każdy ze współwłaścicieli (lub ich następców prawnych) powinien mieć możliwość odzyskania swojego udziału niezależnie od stanowiska pozostałych współwłaścicieli. Trybunał wskazał, że z chwilą wywłaszczenia ustaje współwłasność, a osoby wywłaszczone tracą jakiekolwiek wzajemne prawa i obowiązki wynikające ze stosunku współwłasności. Stąd też brak jest podstaw, by wnioskodawca miał ponosić obowiązek ustalania czy poszukiwania innych następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości. Z chwilą wywłaszczenia, więź prawna między współwłaścicielami nieruchomości zostaje bowiem definitywnie zerwana. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że obowiązek poszukiwania i ustalania innych następców prawnych prowadziłby do nadmiernego i nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia praw osoby uprawnionej do zwrotu nieruchomości. Wymóg ten naruszałby konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż obciąża wnioskodawcę nieproporcjonalnymi obowiązkami, które często są niemożliwe do spełnienia (np. z powodu braku wiedzy o pozostałych współwłaścicielach lub ich spadkobiercach). Skutecznie blokuje też możliwość restytucji nieruchomości, która jest zbędna na cel publiczny, co prowadzi do nieuzasadnionego wzbogacenia podmiotów publicznych kosztem obywateli. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, możliwe i dopuszczalne jest przywrócenie współwłasności między podmiotem publicznym a prywatnym. W przypadku odzyskania przez jednego ze współwłaścicieli udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie narusza to interesów pozostałych współwłaścicieli, ponieważ zachowują oni prawo samodzielnego ubiegania się o zwrot przysługujących im udziałów. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że każdy następca prawny wywłaszczonego współwłaściciela nieruchomości powinien mieć prawo samodzielnie i niezależnie od pozostałych osób uprawnionych dochodzić zwrotu przysługującego mu udziału. Nie jest więc zobowiązany do poszukiwania, ustalania, ani uzyskiwania zgody innych następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Rozwiązanie przeciwne prowadziłoby, bowiem do naruszenia istoty prawa majątkowego oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Podsumowując, obowiązek ustalenia kręgu wszystkich następców prawnych wywłaszczonego właściciela nieruchomości nie powinien obciążać osoby, która indywidualnie ubiega się o zwrot swojego udziału w nieruchomości.
W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Organ błędnie przyjęły, że istnieje konieczność ustalania spadkobierców T.F.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należy zauważyć, iż zalecenia Sądu pierwszej instancji dotyczące potrzeby ponownego ustalenia kwestii tożsamości spraw, mimo pewnych błędów w uzasadnieniu, nie prowadzą do innego rozstrzygnięcia niż uchylenie postanowień organów. Mimo że Sąd pierwszej instancji mógł bezpośrednio stwierdzić brak podstaw do zawieszenia postępowania, wydane rozstrzygnięcie pozostaje trafne co do meritum.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Chociaż Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał za konieczne wyjaśnienie korelacji między żądaniami wniosków A.F. i B.F., kluczowe pozostaje to, że brak jest podstaw do uzależniania dalszego prowadzenia postępowania co do zwrotu udziału 1/3 własności działki nr [...] od uprzedniego ustalenia kręgu następców prawnych.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. jest również niezasadny, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, pomimo niepełnej precyzji w uzasadnieniu, odpowiada prawu, a dokonana przez Sąd ocena zgromadzonego materiału dowodowego znajduje oparcie w aktach sprawy. W konsekwencji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Podsumowując, mimo niedoskonałości uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a przedstawione przez organ zarzuty kasacyjne są niezasadne i nie prowadzą do konieczności uchylenia wyroku. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu I instancji w zakresie numeru zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).