I OSK 789/10

I OSK 789/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Krupiński
Joanna Banasiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1040/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-10-27
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 141 § 4, 145 § 1 pkt a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 77, 80, 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
art 9h ust 1 i 2
Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 260 poz 2593
§ 2 ust 3, § 10 ust 1 i § 12 ust 3
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ I SPORTU1) z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu  zawodowego przez nauczycieli
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1040/09 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia[...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od A. S. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1040/09, oddalił skargę A.S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:
A.S. – nauczyciel Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej we W. w dniu 28 lutego 2006 r. złożyła wniosek wraz z dokumentacją do Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. W dniu 17 maja 2006 r. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty nie udzieliła A.S. akceptacji, o której mowa w art. 9b ust. 1 pkt 3 Karty Nauczyciela. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty odmówił nadania A.S. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Minister Edukacji Narodowej po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]uchylił wymienioną wyżej decyzję Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej organ stwierdził, że w toku postępowania naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu.
Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]ponownie powołał Komisję Kwalifikacyjną, która w dniu [...] grudnia 2006 r. po dokonaniu oceny spełnienia przez A. S. wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, nie udzieliła wnioskodawczyni akceptacji. Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]odmówił nadania wyżej wymienionej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu organ podał, że Komisja Kwalifikacyjna na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2006 r. dokonała analizy przedstawionej przez A. S. dokumentacji, przeprowadziła rozmowę i dokonała oceny spełnienia przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593), nauczyciel uzyskał akceptację komisji kwalifikacyjnej, jeżeli obliczona średnia arytmetyczna punktów wynosi co najmniej 7. Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty wskazał, że A.S. otrzymała średnią arytmetyczną punktów 6,25, a tym samym nie uzyskała akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej. Podał, że wnioskodawczyni była powiadomiona o prawie wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do materiałów zebranych w postępowaniu kwalifikacyjnym.
Od powyższej decyzji A.S. złożyła odwołanie w którym podniosła głównie zarzuty dotyczące prac Komisji Kwalifikacyjnej powołanej w dniu 8 grudnia 2006 r.
W toku postępowania odwoławczego Minister Edukacji Narodowej przeprowadził, na podstawie art. 9h ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, postępowanie nadzorcze, w wyniku którego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], stwierdził nieważność postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2006 r. przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w dniu 8 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec wiążącej organ sprawujący nadzór pedagogiczny oceny spełnienia przez A. S. wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego dokonanej przez Komisję Kwalifikacyjną w dniu 17 maja 2006 r., ponowne przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego stanowi naruszenie przepisów Karty Nauczyciela dotyczących powoływania komisji kwalifikacyjnych dla nauczycieli ubiegających się o stopień nauczyciela dyplomowanego.
Następnie Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.S. utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]o odmowie nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził m.in., że organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest związany merytorycznym stanowiskiem komisji kwalifikacyjnej. W postępowaniu przed organem I i II instancji nie może być badana kwestia prawidłowości oceny spełnienia przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego dokonanej przez komisję kwalifikacyjną. Minister wskazał, że Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty decyzję o odmowie nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, uzasadnił brakiem akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej, która w dniu [...] grudnia 2006 r. dokonała oceny spełnienia przez wnioskodawczynię warunków niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Komisję w dniu 17 maja 2006 r., organ stwierdził, że skład Komisji Kwalifikacyjnej powołanej w dniu 21 kwietnia 2006 r. ustalono zgodnie z przepisami art. 9g ust. 3 Karty Nauczyciela oraz § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Komisja w dniu 17 maja 2006 r. dokonała analizy dorobku zawodowego na podstawie przedłożonej przez wnioskodawczynię dokumentacji, w obecności wymaganego składu swoich członków. Z wnioskodawczynią przeprowadzono rozmowę, a każdy z członków Komisji ocenił spełnienie przez A. S. wymagań. Komisja Kwalifikacyjna nie udzieliła wnioskodawczyni akceptacji, ponieważ średnia arytmetyczna uzyskanych punktów wyniosła 5.5, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1686/07 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, brak akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej powołanej w dniu 8 grudnia 2006 r. stanowił podstawę odmowy nadania A.S. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W ocenie Sądu, Minister Edukacji Narodowej utrzymując w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że podstawą odmowy nadania przez Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty stopnia awansu zawodowego, był wynik prac Komisji Kwalifikacyjnej, której posiedzenie odbyło się w dniu 12 grudnia 2006 r. i której ustalenia stanowiły podstawę uznania, że nie został spełniony warunek konieczny do uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Organ II instancji po stwierdzeniu nieważności postępowania kwalifikacyjnego obowiązany był zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Organ podniósł, że ponowne przeprowadzenie w dniu 12 grudnia 2006 r. postępowania kwalifikacyjnego, było naruszeniem przepisów ustawy – Karta Nauczyciela, dotyczących powoływania komisji kwalifikacyjnej dla nauczycieli ubiegających się o stopień nauczyciela dyplomowanego, tym samym decyzja Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie nadania A.S. stopnia nauczyciela dyplomowanego, oparta na ustaleniach Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 12 grudnia 2006 r. musi zostać uchylona, bowiem Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty był związany oceną spełnienia przez skarżącą uzupełnień niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, dokonaną przez Komisję Kwalifikacyjną w dniu 17 maja 2006 r., organ ponadto podniósł, że Komisja Kwalifikacyjna, która w dniu 17 maja 2006 r. przeprowadziła postępowanie zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593) orzekła o nie wydaniu A.S. akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego, ponieważ średnia arytmetyczna uzyskanych przez wnioskodawczynię punktów, obliczona zgodnie z § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, wyniosła 5,5, tj. mniej niż 7.
W ocenie organu działania Komisji Kwalifikacyjnej, której posiedzenie odbyło się w dniu 17 maja 2006 r., były zgodne z prawem. A.S. nie spełniła warunków do nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela, zgodnych z art. 9b ust. 1 pkt 3, gdyż nie otrzymała akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej.
Od powyższej decyzji A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca odnosząc się do protokołu z posiedzenia Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 17 maja 2006 r., z którym zapoznała się – jak podała – 7 miesięcy później, stwierdziła, że ustalenia tej Komisji były nieprawdziwe, a członkowie Komisji byli niekompetentni. Zdaniem skarżącej w istocie Komisja nie przeprowadziła analizy dokumentacji dorobku zawodowego, pomijając jej istotne fragmenty, nadto, w ocenie A.S. w skład Komisji Kwalifikacyjnej nie został powołany ekspert o specjalności zawodowej skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia fatyczne, jak i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Sąd wskazał, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż A.S. spełniła dwa pierwsze wymogi określone w art. 9b ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela czyli: posiadanie wymaganych kwalifikacji oraz odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego, natomiast nie uzyskała akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej i w związku z tym zgodnie z art. 9b ust. 6 organ – Minister Edukacji Narodowej – decyzją, odmówił skarżącej nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Uzyskana przez skarżącą ilość punktów obliczona zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskania stopnia awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593) wyniosła 5.5, tj. mniej niż 7 i przesądziła o niespełnieniu niezbędnego warunku do wydania pozytywnej decyzji nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Zdaniem Sądu zarówno przepisy ustawy – Karta Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli nie zawierają uregulowania umożliwiającego zmianę oceny komisji kwalifikacyjnej. W art. 9h ust. 1 i 2 ustawy – Karta Nauczyciela, ustawodawca powierzył organom wymienionym w przepisie jedynie nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi awansu zawodowego. W ramach tego nadzoru organ sprawujący nadzór pedagogiczny lub właściwy minister w przypadku ujawnienia, że czynności podjęte zostały z naruszeniem prawa, stwierdza w drodze decyzji administracyjnej jej nieważność. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie została jednak wykazana.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł w działaniach Komisji Kwalifikacyjnej naruszeń procedury określonej w rozporządzeniu z dnia 1 grudnia 2004 r., które by upoważniały uprawnione organy do skorzystania z uprawnień nadzorczych. Z formularza analizy dokumentacji A.S. wynika, że przedstawiona dokumentacja potwierdzająca spełnienie wymogów do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego była oceniana przez Komisję Kwalifikacyjną z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593).
Sąd podniósł, że postępowanie kwalifikacyjne jest postępowaniem szczególnym, które zostało uregulowane w ustawie – Karta Nauczyciela oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Z przepisów tych wynika, że komisja kwalifikacyjna nie jest organem administracji. Jako ciało opiniodawcze wyraża jedynie swoje zdanie w kwestii awansu zawodowego nauczyciela, to zaś – jako jeden z warunków – wpływa na decyzję w przedmiocie awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Prace tej komisji nie podlegają zatem procedurze administracyjnej, i w konsekwencji przedstawione przez skarżącą zarzuty Sąd uznał za bezpodstawne, a skoro zarzuty te nie mogły być wzięte pod uwagę, Sąd uznał za niecelowe ustosunkowanie się do nich. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z uzasadnieniem oceny Komisji nie stanowi podstawy do uznania, iż działania Komisji były niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 944/05 niepublikowany).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.S., zaskarżając w całości wyrok i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 9h ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz przepisów § 10 ust. 1 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593 ze zm.), poprzez:
(i) błędne przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy do wykonania przez Ministra Edukacji Narodowej nadzoru, pod względem proceduralnym i legalnościowym, zgodności czynności podjętych przez Komisję Kwalifikacyjną z dnia 17 maja 2006 r. z przepisami ustawy – Karta Nauczyciela, przepisami o kwalifikacjach nauczycieli oraz przepisami w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli,
(ii) błędne przyjęcie, iż nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia przez Ministra Edukacji Narodowej w trybie nadzoru, niezgodności działania komisji kwalifikacyjnej z dnia 17 maja 2006 r. z prawem a tym samym błędne przyjęcie, iż nie zachodziły przeszkody do wydania przez Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. decyzji nr [...]opierającej się na obarczonych błędami proceduralnymi i formalnymi ustaleniach Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 17 maja 2006 r.,
(iii) błędne przyjęcie, iż nie zachodziły przesłanki do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezgodnej z prawem decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].
Skarżąca zarzuciła również:
(i) naruszenie przepisów postępowania – przepisu art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego, w zakresie przedstawionych przez skarżącą dowodów na okoliczność błędów formalnych i proceduralnych popełnionych przez Komisję Kwalifikacyjną z dnia 17 maja 2006 r.,
(ii) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania dowodów na okoliczność błędów formalnych i proceduralnych popełnionych przez Komisję Kwalifikacyjną z dnia 17 maja 2006 r.
Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, że ustalenia Sądu sprowadzają się do niezgodnego z prawem ograniczenia ustawowego uprawnienia organu nadzoru do kwestionowania błędów proceduralnych i formalnych komisji kwalifikacyjnej jak również braku jakiejkolwiek kontroli legalnościowej nad działaniami komisji kwalifikacyjnej jako rzekomo wyłączonej z procesu administracyjnego. Sąd winien zbadać, czy zaprezentowane przez komisję kwalifikacyjną stanowisko, jako jeden z warunków uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, nie jest obarczone wadą formalną, która w konsekwencji mogłaby podważyć trafność wydanego przez Ministra Edukacji Narodowej rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącej, ocena dokonana przez Komisję Kwalifikacyjną i zawarta w protokole Komisji, nie wyjaśniała w sposób niebudzący wątpliwości co legło u podstaw braku akceptacji Komisji, a treść protokołu wykazuje rozbieżności i sprzeczności jak również brak uzasadnienia proponowanej punktacji.
Sąd nie wziął pod uwagę dowodów, przedstawionych w toku postępowania przez skarżącą, dotyczących naruszenia przez Komisję przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
W składzie Komisji zabrakło doradcy zawodowego, a więc osoby, która mogłaby w sposób kompetentny dokonać oceny osiągnięć profesjonalnych skarżącej. Powyższe uchybienie formalne skutkowało brakiem możliwości pełnej i prawidłowej oceny wyników pracy zawodowej skarżącej przez członków Komisji Kwalifikacyjnej.
W ocenie A.S. Sąd nie wziął również pod uwagę formalnego naruszenia przez Komisję Kwalifikacyjną przepisu § 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Komisja nie odniosła się do szeregu przedstawionych przez skarżącą dokumentów i wyników pracy.
Skarżąca wskazała ponadto, że po zakończeniu posiedzenia komisji w dniu 17 maja 2006 r. pomimo licznych wniosków nie udostępniono skarżącej odpisu protokołu prac Komisji, naruszając przepis z art. 10 § 1 k.p.a. Zarzuciła także, że Sąd nie wziął również pod uwagę, że Minister Edukacji Narodowej we wcześniejszej decyzji z dnia 6 listopada 2006 r. uznał działania przedmiotowej Komisji za obarczone wadą formalną i w konsekwencji doszło do powołania drugiej Komisji z dnia 12 grudnia 2006 r. W zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do poprzednio stwierdzonych uchybień w działaniu Komisji z dnia 17 maja 2006 r., które stały się podstawą do powołania drugiej Komisji, a jedynie lakonicznie stwierdził, iż działania Komisji – wcześniej kwestionowane przez organ – były zgodne z prawem.
Skarżąca wskazała, że Sąd także nie wziął pod uwagę, iż organ nadzoru wymieniony w art. 9h ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela był zobowiązany w toku postępowania odnieść się do kwestii legalności działań podejmowanych przez komisję kwalifikacyjną, w ramach nadzoru sprawowanego na podstawie tego przepisu, a przedmiotem sprawowanego w tym trybie nadzoru winny być kwestie proceduralne.
Zdaniem skarżącej, Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 9h ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela oraz przepisów § 10 ust. 1 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli i bez podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organu administracji odnośnie rzekomej prawidłowości formalnej działania Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 17 maja 2006 r.
Sąd całkowicie pominął fakt, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, organ nadzoru powinien w toku kontroli nadzorczej dokonać analizy zgodności działań Komisji Kwalifikacyjnej pod względem formalnym i proceduralnym a także zakwestionować ustalenia Komisji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości formalnych, które w niniejszej sprawie miały miejsce.
Nie jest zasadne twierdzenie Sądu, że prace komisji nie podlegają procedurze administracyjnej. Przedmiotem stwierdzenia nieważności czynności podjętej w postępowaniu o nadanie stopnia awansu zawodowego mogą bowiem być również akty i czynności organów prowadzących postępowanie o nadanie stopnia awansu niemające formy decyzji administracyjnej.
Skarżąca podkreśliła, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z dotychczasowym orzecznictwem w sprawie nadawania nauczycielom stopni awansu zawodowego. Przepis art. 9h ustawy – Karta Nauczyciela wprowadza odrębny tryb nadzorczy wobec czynności wszystkich organów uczestniczących w postępowaniu o nadanie stopnia awansu zawodowego. Nadzór ten ma charakter nadzoru legalnościowego, tj. dotyczy oceny zgodności danej czynności z przepisami Karty Nauczyciela, przepisami o kwalifikacjach wymaganych od nauczycieli oraz innymi przepisami wydanymi na podstawie art. 9g ust. 10 ustawy – Karta Nauczyciela. Przepisy te statuują bezwzględną nieważność z mocy prawa każdej czynności podjętej w ramach poszczególnych etapów postępowania o nadanie stopnia awansu zawodowego z naruszeniem przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając zawarty w skardze kasacyjnej wniosek postanowieniem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1040/09, przywrócił A.S. termin do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r.
Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pisma odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9h ustawy – Karta Nauczyciela stwierdzono, że organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż postępowanie Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 17 maja 2006 r. było zgodne z prawem. Ponadto podkreślono, że organ odwoławczy nie ma kompetencji do merytorycznego weryfikowania odmowy udzielenia akceptacji przez komisję kwalifikacyjną lub zmiany dokonanej oceny. Umotywowany brak akceptacji Komisji uniemożliwia organowi wydanie decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego.
Zdaniem organu nie został też w sprawie naruszony § 10 i § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego nauczycieli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy należało rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej obejmowały obydwie podstawy wskazane w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej więc kolejności należało ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć istotnie nieco lakoniczne, w pełni odpowiada powyższym wymogom i dostatecznie wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że zarówno przepisy ustawy – Karta Nauczyciela, jak i rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli nie zawierają uregulowania umożliwiającego zmianę oceny komisji kwalifikacyjnej. W art. 9h ust. 1 i 2 ustawy – Karta Nauczyciela, ustawodawca powierzył organom uprawnionym w tym przepisie jedynie nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielom awansu zawodowego.
Sąd stwierdził, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł w działaniach Komisji Kwalifikacyjnej naruszeń procedury określonej w rozporządzeniu z dnia 1 grudnia 2004 r., które by upoważniały wymienione organy do skorzystania z uprawnień nadzorczych i podkreślił, że postępowanie kwalifikacyjne jest postępowaniem szczególnym i z przepisów ustawy – Karta Nauczyciela oraz powołanego rozporządzenia wynika, że komisja kwalifikacyjna nie jest organem administracji, zatem jej prace nie podlegają procedurze administracyjnej i z tego względu przedstawione przez skarżącą zarzuty nie mogły być wzięte pod uwagę, dlatego tez Sąd uznał za niecelowe ustosunkowanie się do nich. Nie wystąpiły więc w sprawie przesłanki by uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za uzasadniony.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość (...), zgodnie zaś z § 2 powołanego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i w tak określonym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił zaskarżoną decyzję Ministra Edukacji Narodowej. Sąd, podobnie jak organ, nie mógł oceniać merytorycznie stanowiska komisji kwalifikacyjnej, do czego w istocie zmierzały zarzuty skarżącej. Jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt. I OSK 944/05 okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z uzasadnieniem oceny Komisji nie stanowi podstawy do uznania, iż działania Komisji były niezgodne z prawem. Nie są więc również zasadne zarzuty naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 9h ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela oraz przepisów § 10 ust. 1 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
Artykuł 9h ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela stanowi: "Nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego przez: 1) dyrektorów szkół, organy prowadzące szkoły oraz komisje, o których mowa w art. 9g ust. 1 i 2 – sprawuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny; 2) organy sprawujące nadzór pedagogiczny oraz komisje, o których mowa w art. 9g ust. 3, 6a i 7a – sprawuje właściwy minister". Stosownie do art. 9h ust. 2: "Czynności, o których mowa w ust. 1, podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów wydanych na podstawie art. 9g ust. 10 są nieważne. Nieważność czynności stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, odpowiednio organ sprawujący nadzór pedagogiczny lub właściwy minister".
Nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle treści motywów zaskarżonego wyroku zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że Sąd I instancji przyjął, iż przepis art. 9h ust. 1 ustawy nie stanowi podstawy do wykonania przez Ministra Edukacji Narodowej kontroli pod względem proceduralnym i legalnościowym zgodności czynności podjętych przez Komisję Kwalifikacyjną z dnia 17 maja 2006 r. z przepisami ustawy – Karta Nauczyciela, przepisami o kwalifikacjach nauczycieli oraz z przepisami w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Przeciwnie bowiem, Sąd ten podniósł, że w art. 9h ust. 1 i 2 ustawy – Karta Nauczyciela ustawodawca powierzył organom wymienionym w przepisie jedynie nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi awansu zawodowego i wskazał, że w ramach tego nadzoru właściwy organ, gdy stwierdzi, że czynności podjęte zostały z naruszeniem prawa, stwierdza w drodze decyzji administracyjnej jej nieważność.
Podzielając stanowisko Ministra, który nie dostrzegł w działaniach Komisji Kwalifikacyjnej naruszeń procedury określonej w rozporządzeniu z dnia 1 grudnia 2004 r., które by upoważniały organy do skorzystania z uprawnień nadzorczych, Sąd nie uchybił – jak zarzucono w skardze kasacyjnej – § 10 ust. 1 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli.
Zgodnie z § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia organ powołujący komisję kwalifikacyjną, ustalając skład tej komisji, zapewnia w niej udział ekspertów posiadających kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole tego samego typu i rodzaju co szkoła, w której nauczyciel jest zatrudniony i z których co najmniej jeden jest zatrudniony w szkole tego samego typu i rodzaju oraz co najmniej jeden naucza tego samego przedmiotu lub prowadzi ten sam rodzaj zajęć. A.S. staż z tytułu ubiegania się o stopień nauczyciela dyplomowanego odbywała w trzech placówkach. Początkową jego część odbyła będąc zatrudniona w Zespole Szkół B. we W. jako nauczyciel teoretyczny przedmiotów zawodowych (od 1 września 2002 r. do 31 sierpnia 2003 r.) następnie pracowała w Centrum Doskonalenia i Edukacji we W. jako nauczyciel – doradca zawodowy (od 1 września 2003 r. do 31 sierpnia 2004 r.) i końcową część stażu odbyła będąc zatrudniona w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej we W. jako nauczyciel – doradca zawodowy. W tej sytuacji udział w składzie komisji ekspertów, z których jeden jest ekspertem w zakresie pedagogiki szkolnej i dyrektorem poradni psychologiczno-pedagogicznej, w której jest zatrudniona skarżąca, drugi ekspert w zakresie pedagogiki, terapii pedagogicznej zatrudniony jest jako nauczyciel-pedagog w szkole podstawowej i gimnazjum, zaś trzeci ekspert w zakresie teoretycznych przedmiotów zawodowych, pedagogiki, resocjalizacji jest nauczycielem teoretycznych przedmiotów zawodowych – pedagogiem w szkole zawodowej, nie budzi zastrzeżeń. Okoliczność, że w sprawie nie powołano do składu komisji eksperta – doradcy zawodowego nie uzasadnia zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia.
Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r. komisja kwalifikacyjna analizuje dorobek zawodowy nauczyciela mianowanego ubiegającego się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego na podstawie przedłożonej przez nauczyciela dokumentacji oraz przeprowadzonej rozmowy, podczas której nauczyciel odpowiada na pytania członków komisji dotyczących wpływu działań i zadań realizowanych przez nauczyciela w okresie stażu na podniesienie jakości pracy szkoły, w której nauczyciel odbywał staż.
Komisja powyższe zadanie wypełniła. Zarzuty podnoszone przez skarżącą polemizują z merytorycznym stanowiskiem Komisji, które nie mogło podlegać ocenie ani w postępowaniu administracyjnym w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, ani w ramach oceny dokonywanej przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jak wielokrotnie w sprawie podnoszono organ podejmujący decyzję w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela jest uprawniony jedynie do zbadania trybu działania komisji kwalifikacyjnej pod względem zgodności z przepisami. W razie stwierdzenia braku naruszeń rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej jest wiążące. Brak jest podstaw do wysnucia wniosku, by w decyzji odmawiającej nadania stopnia awansu zawodowego organ decyzyjny zobowiązany był powtórnie dokonać oceny dorobku zawodowego nauczyciela i to w zakresie objętym postępowaniem przed komisją kwalifikacyjną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1056/06, Lex nr 344635).
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje stwierdzenie, że po zakończeniu posiedzenia Komisji w dniu 17 maja 2006 r., naruszając przepis art. 10 § 1 k.p.a. nie udostępniono skarżącej odpisu protokołu prac komisji, choć przysługiwało jej jako stronie prawo zapoznania się z aktami sprawy. Z tej bowiem przyczyny, nie zaś jak stwierdzono w skardze kasacyjnej z uwagi na stwierdzone przez Ministra Edukacji Narodowej wady w działaniu Komisji, uchylona została wcześniejsza decyzja z dnia 6 listopada 2006 r., a uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie dostępu do akt sprawy w ponownym postępowaniu nie miały miejsca.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., a wobec stwierdzenia, że wystąpił w sprawie przypadek szczególnie uzasadniony w oparciu o art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpił w całości od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.