I OSK 784/08

I OSK 784/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 40/08 - Wyrok WSA w Lublinie z 2008-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1, art. 157 § 2, art, 157 § 3  i art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jastków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 40/08 w sprawie ze skargi Gminy Jastków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 40/08 oddalił skargę Gminy Jastków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Wójta Gminy Jastków z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], zatwierdzony został geodezyjny podział działki nr [...] o powierzchni 1,51 ha, położonej w M. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr [...], co do której organ wskazał, iż działka ta przeznaczona jest pod drogę i zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przechodzi na własność Gminy Jastków w dniu, w którym decyzja stanie się prawomocna.
W dniu [...] kwietnia 2007 r. Gmina Jastków złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przejścia na własność Gminy Jastków działki nr [...] wydzielonej pod drogę, z uwagi na rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy Jastków nie jest stroną w sprawie, gdyż organ ten wydawał decyzję w pierwszej instancji w niniejszej sprawie, co wyłącza możliwość dochodzenia przez Gminę Jastków jej interesu prawnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało swoją wcześniejszą decyzję w mocy.
Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Jastków, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2007 r. skarżąca podkreśliła, iż posiada ona interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności części własnej decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., która wpływa bezpośrednio na interes majątkowy Gminy, jak i na interes publiczny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem podniósł, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 182/1995). Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś przepisu art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Gmina Jastków nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] grudnia 1997 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w M., w części dotyczącej przejścia na własność Gminy Jastków działki nr [...], wydzielonej pod drogę. Okoliczność, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła Gmina, której organ załatwił indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej kwestionowaną decyzją, stanowi bowiem podmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Powierzenie Wójtowi Gminy Jastków właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez Gminę Jastków jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Referując obszernie poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w literaturze prawniczej w kwestii czy jednostka samorządu terytorialnego posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w którym organ tej jednostki rozstrzygał sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że podziela stanowisko Kolegium co do braku legitymacji Wójta Gminy Jastków do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji własnej. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że w przypadku, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organ ten może "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114). Oznacza to, iż zaskarżoną decyzją prawidłowo odmówiono, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] grudnia 1997 r. W tej sytuacji skarżąca Gmina nie jest pozbawiona prawnych możliwości ochrony własnego interesu prawnego na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdyż ochronę taką może zapewnić udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, do którego obowiązków należy kontrola legalności decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stojąc na stanowisku braku legitymacji Wójta w kwestii żądania stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji, nie miało podstaw do badania merytorycznego, czy przedmiotowa decyzja Wójta rażąco narusza przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zostało wszczęte nie narusza ona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Od powyższego wyroku Gmina Jastków wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej Gminie Jastków przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku której stwierdzono, że Gmina Jastków nabyła własność działki wydzielonej pod komunikację, a nie drogę publiczną, w sytuacji gdy teren ten nie był w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod drogę;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na pominięciu w badaniu sądowym sprawy podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy we wniosku skarżącej wskazane były przesłanki uzasadniające wszczęcie takiego postępowania z urzędu i skupienie się przez WSA jedynie na badaniu czy w sprawie dopuszczalny jest wniosek Gminy Jastków o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, podczas gdy Sąd Administracyjny zobowiązany jest do badania całokształtu sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi;
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to nierozpoznanie istoty sprawy przejawiające się tym, że WSA nie zajął się w ogóle meritum, skupiając się tylko na udziale Gminy Jastków - wnioskodawcy w sprawie, a pomijając przy rozstrzyganiu sprawy czy ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, jeżeli uznano, że niedopuszczalne jest, by Gmina Jastków złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno WSA, jak i wcześniej SKO skupiły się jedynie na podmiotowym aspekcie sprawy, tzn. czy Gmina Jastków jako osoba prawna może występować w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy rozstrzygniętej uprzednio przez Wójta Gminy Jastków działającego w charakterze organu administracji publicznej. WSA kwestię dopuszczalności takiego wniosku rozstrzygnął negatywnie. Skarżący nie zgadza się z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarzucając mu "spłaszczenie" form działania organów gminy. Wg poglądu skarżącego Wójt gminy może działać: 1) w charakterze organu gminy - osoby prawnej, kierującej jej działaniem, zarządzającej mieniem i składającej oświadczenia woli w jej imieniu, 2) w charakterze organu administracji publicznej - rozstrzygając indywidualne sprawy z zakresu szeroko pojętego prawa administracyjnego w drodze decyzji lub postanowień. Zdaniem skarżącej są to różne funkcje tego samego podmiotu i utożsamianie ich jest wadliwe. W niniejszej sprawie chodzi o inne postępowanie administracyjne niż to, w którym zatwierdzono projekt podziału działki. Zdaniem skarżącej błąd rozstrzygnięcia wynika z faktu, że WSA przyjął jedność postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej z postępowaniem administracyjnym mającym doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Są to dwa różne postępowania i ograniczenie występowania Wójta w drugim postępowaniu w charakterze organu strony wnoszącej wniosek jest niezasadne.
Naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polega na tym, że WSA nie zbadał wszechstronnie sprawy, skupiając się jedynie na kwestii udziału w postępowaniu administracyjnym gminy jako osoby prawnej. Próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań Sądu dotyczących istnienia zasadności lub jego braku w kontekście wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z urzędu. Tryb i sposób postępowania z art. 156 i następnych k.p.a. służą eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji. WSA tym aspektem sprawy nie zajął się w ogóle. Postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem sprawdzić miało czy są podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i czy nie naruszono art. 157 k.p.a. Sąd ograniczył badanie jedynie do zagadnienia czy gmina Jastków wystąpić może z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.). W sprawie niniejszej przyczyną, dla której organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] grudnia 1997 r. była okoliczność, że wniosek złożyła Gmina Jastków, której organ wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Uznano więc, że zachodzą przyczyny podmiotowe niedopuszczalności wszczęcia tego postępowania, gdyż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Ze stanowiskiem organu zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.
Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i odwołując się do orzecznictwa i literatury wskazanej w motywach tego wyroku należy wskazać, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (vide: powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114).
Nie negując zatem przywołanej w skardze kasacyjnej możliwości występowania Wójta Gminy jako reprezentanta interesów Gminy oraz jako organu administracji publicznej załatwiającego indywidualne sprawy w formie decyzji administracyjnej należy wskazać, iż powyższe nie może mieć miejsca w takiej sytuacji, jak w sprawie niniejszej. Organ gminy nie może w jednej i tej samej sprawie występować jako broniący interesów Gminy i jako organ administracji publicznej, który wydał kwestionowaną obecnie przez siebie decyzję ostateczną. Powyższe oznacza zatem, że Gmina nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej wcześniej przez organ tej gminy decyzji i oceny tej nie może zmienić powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność nabycia przez gminę własności wydzielonej pod drogę działki. Trafnie więc uznał organ administracji orzekający w sprawie niniejszej, iż wniosek Wójta Gminy Jastków o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] grudnia 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki był niedopuszczalny ze względów podmiotowych - należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z dwoma różnymi postępowaniami, z pierwszym, które zakończyło się w 1997 r. i dotyczyło podziału działki, w którym jako organ administracji publicznej występował Wójt Gminy Jastków i z drugim, którego wszczęcia odmówiono, a które miało doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w którym jako organ administracji publicznej występuje SKO, zaś Gmina występuje jako właściciel "bezprawnie wydzielonej działki" stwierdzić należy, że wskazana odrębność postępowania zwykłego i nadzwyczajnego nie może zmienić oceny co do słuszności stanowiska Sądu. Zasadne nadal pozostają wskazane powyżej argumenty dotyczące niedopuszczalności występowania organu gminy w jednej sprawie w podwójnej roli - jako reprezentanta interesów gminy i organu administracji publicznej, który wydał kwestionowaną decyzję. Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. uznać należało za niezasadny.
Nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej nie podano paragrafu wskazanego artykułu, jednak analiza treści uzasadnienia skargi pozwala przyjąć, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a.) w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd I instancji skupił się jedynie na podmiotowym aspekcie sprawy - kwestii legitymacji Gminy do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie badając całokształtu sprawy i pominięcia przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w stosunku do rozstrzygnięć podjętych w sprawie administracyjnej mają charakter kasatoryjny i sąd administracyjny dokonując kontroli administracji publicznej nie może jej zastępować orzekając merytorycznie w sprawie. Kontrola Sądu jest delimitowana zakresem rozstrzygnięcia podjętego przez kontrolowany organ. Niezależnie od tego podnieść należy, że w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych. Kolegium nie analizowało, bo nie było w takim przypadku do tego uprawnione, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wypełnia którąś z przesłanek nieważnościowych zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., również i sąd administracyjny nie mógł wypowiadać się w tym zakresie. Kwestia ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest uzależniona od uznania organu i pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.