I OSK 783/23

I OSK 783/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1586/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 57 § 5 pkt 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 154 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 214b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1586/22 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr KOC/311/Go/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1586/22 oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 kwietnia 2022 r. nr KOC/311/Go/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. i B. B. we wniosku z 7 stycznia 2021 r. wnieśli, w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", do Prezydenta m. st. Warszawy o zmianę decyzji z 24 września 2020 r. nr 151/SD/2020 o umorzeniu postępowania w zakresie części nieruchomości o powierzchni 74 m2, stanowiącej obecnie fragment działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Decyzja objęta wnioskiem o zmianę została wydana w wyniku rozpoznania wniosku C. C., D. D., E. E. i F. F. z 18 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako hip. [...], dz. (plac) nr [...]. Decyzja z 24 września 2020 r. nr 151/SD/2020 została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", oraz art. 214b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 4 listopada 2021 r. nr 313/SD/2021 odmówił uchylenia własnej decyzji z 24 września 2020 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. A. i B. B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 27 kwietnia 2022 r. nr KOC/311/Go/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2021 r.
Organ II instancji wyjaśnił, że tryb nadzwyczajny określony w art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 K.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu, taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Jak zaznaczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przepis art. 214b u.g.n. nie pozwalał organowi na podjęcie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia. Analiza podstawy materialnoprawnej decyzji z 24 września 2020 r. wskazuje wyraźnie, że ma ona charakter decyzji związanej. Przepisy, na podstawie których została wydana decyzja, nie przewidywały żadnego luzu decyzyjnego. Organ wydając tę decyzję uznał, że ze względu na brak możliwości ustalenia stron postępowania dekretowego, może podjąć wyłącznie decyzję o umorzeniu tego postępowania. Dlatego też, uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie jest dopuszczalne.
Ponadto, organ podkreślił, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Tymczasem, wraz z wnioskiem z 4 stycznia 2021 r. o uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 września 2020 r., pełnomocnik odwołujących się dołączył do materiału dowodowego m.in. kopie postanowień stwierdzających nabycie spadku po C. C. oraz kopię umowy sprzedaży, zawartej 2 stycznia 1947 r. w formie aktu notarialnego, w istocie wnosząc o uwzględnienie tych dokumentów przy orzekaniu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a., i tym samym o uchylenie zakwestionowanej decyzji. Zdaniem SKO, takie działanie nie jest dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że nie mają one odniesienia wprost do zaskarżonej decyzji z 4 listopada 2021 r., lecz dotyczą wadliwości prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania, zakończonego decyzją z 24 września 2020 r., od której nie wniesiono odwołania i która stała się ostateczna. Dlatego też, zarzuty te nie mogą mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 listopada 2021 r.
A. A. oraz B. B. wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga ta jest niezasadna. Sąd I instancji podzielił zarówno ustalenia, jak i stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, prowadzone w trybie art. 154 K.p.a., jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, a do tego, zdaniem Sądu I instancji, zmierzali skarżący. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. jest zatem uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej.
W opinii Sądu I instancji, uwzględnienie obu tych interesów (społecznego i strony) będzie możliwe, jeżeli decyzja nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art.155 K.p.a., nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia.
Jak podkreślił Sąd I instancji, rozpoznając sprawę w ramach postępowania nadzwyczajnego, uregulowanego w art. 154 K.p.a., organ nie rozstrzyga ponownie sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji. Tymczasem, jak zasadnie wskazały organy, skarżący żądają uchylenia decyzji w oparciu nowe okoliczności, które dodatkowo wymagają ustalenia w drodze postępowania. W efekcie, skarżący domagają się zmiany stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.
Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, strona nie może, powołując się na interes społeczny, czy własny interes, domagać się w trybie art. 154 K.p.a. ukształtowania na nowo stanu faktycznego odmiennego od tego, który był podstawą wydanej decyzji i w konsekwencji, ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. Okoliczności podnoszone przez skarżących, to jest wykazywanie następstwa prawnego po właścicielach dekretowych, a także ustalenia czy został złożony skutecznie wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przez skarżących, wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego i zmierzają w efekcie do zmiany stanu faktycznego, który stanowił podstawę kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, może to ewentualnie nastąpić w postępowaniu o wznowienie postępowania, ale nie w trybie art. 154 K.p.a.
W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, a także właściwie zastosowały przepisy procedury administracyjnej, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi wobec naruszenia przez organ II instancji:
a) art. 154 K.p.a. i uznanie, że w tym trybie nie było możliwe uchylenie decyzji związanej, podczas gdy nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej czy uznaniowej; w postępowaniu w trybie art. 154 K.p.a. właściwy organ ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych;
b) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego niezgłoszenia się przez skarżących do udziału w postępowaniu dekretowym, podczas gdy z materiału dowodowego wynikało, że 4 lutego 2004 r. A., B. i D. D. złożyli do Urzędu m.st. Warszawy – Biura Nieruchomości, Geodezji i Katastru wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, a zatem zgłosili swój udział w postępowaniu dekretowym; pismo zostało wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego – Poczty Polskiej, organ dokonał więc wadliwej oceny dowodów z dokumentów: pisma z 4 lutego 2004 r. wraz z załącznikami oraz potwierdzenia nadania pisma z 4 lutego 2004 r. listem poleconym;
c) art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. przez wadliwe uznanie, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgłosili swojego udziału w postępowaniu dekretowym, podczas gdy:
i. z materiału dowodowego wynika, że 4 lutego 2004 r. został złożony wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a zatem A., B. i D. D. zgłosili swój udział w postępowaniu dekretowym;
ii. oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym – Poczty Polskiej, jest równoznaczne z wniesieniem go do organu; zatem, bez znaczenia pozostaje, że organ zagubił pismo z 4 lutego 2004 r., bądź z innych przyczyn nie dołączył go do akt sprawy;
iii. data nadania przesyłki listem poleconym jest datą pewną i wywołuje skutki prawne w postaci przyjęcia tej daty jako daty dokonania czynności;
d) art. 154 K.p.a. przez wadliwe uznanie, że nie zachodziły przesłanki do uchylenia przez organ I instancji własnej decyzji z 24 września 2020 r., podczas gdy za uchyleniem tej decyzji przemawiał zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny, ponieważ spadkobiercy po C. C. skutecznie zgłosili swój udział w postępowaniu w 2004 r., a w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 214b u.g.n.;
e) art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. przez wadliwe uznanie, że zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ I instancji tego przepisu i w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy:
i. skarżący skutecznie zgłosili swój udział w sprawie w 2004 r.;
ii. organ I instancji w toku postępowania ustalił tożsamość spadkobierców zmarłych właścicieli (a więc ustalił strony), lecz nie skierował do nich korespondencji;
iii. w sprawie organ I instancji ustalił faktycznie tożsamość skarżących jako stron postępowania (następców prawnych), w szczególności uzyskał odpis aktu urodzenia A. A. oraz B. B.;
iv. dyspozycja art. 214b ust. 1 i ust. 2 u.g.n. odnosi się do obiektywnej przeszkody w ustaleniu adresów stron, a nie do sytuacji, w której organ I instancji z własnej winy nie ustala ich adresów;
co oznacza, że nie zaistniała przesłanka niemożliwości ustalenia stron postępowania bądź ich adresów, a więc organ I instancji nie było uprawniony do umorzenia postępowania; powyższe świadczyło jednocześnie, że zaistniały podstawy do uchylenia przez organ własnej decyzji na podstawie art. 154 K.p.a.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz każdego z wnoszących skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle podwójnej stawki minimalnej z uwagi na znaczny nakład pracy pełnomocnika (art. 203 P.p.s.a.). Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu podkreślono, że przewidziana w art. 154 K.p.a. możliwość zmiany lub uchylenia decyzji nie jest uzależniona od tego, czy decyzja ostateczna ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie (przywołano wyrok NSA z 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1153/11, dotyczący art. 155 K.p.a., oraz wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1457/17). Przytoczono rozważania zawarte w wyroku o sygn. akt 1457/17, w którym wskazano, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo dopuszczają możliwość zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym w trybie art. 154 K.p.a. Przy czym, możliwość zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy, i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Zatem, wszystko zależy od okoliczności danej sprawy. Ponadto, wykazanie zaistnienia wad postępowania wynikłych w związku z zastosowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnia uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 154 § 1 K.p.a., jeżeli jednocześnie brak jest możliwości wzruszenia wadliwej decyzji w innych nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, a za zmianą bądź uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony i nie prowadzi to do stanu niezgodnego z prawem.
Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, wprowadzenie dodatkowej przesłanki, niewynikającej z art. 154 K.p.a., dotyczącej charakteru decyzji, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa. Nie jest więc prawidłowe dokonywanie rozszerzającej wykładni art. 154 K.p.a.
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnili, że wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania wraz z postanowieniem spadkowym po C. C. (celem wykazania następstwa prawnego), aktem notarialnym z 2 stycznia 1947 r. oraz pismem Wojewody Mazowieckiego z 30 grudnia 2003 r., został nadany 4 lutego 2004 r. listem poleconym. Oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Zatem, o dacie wniesienia pisma rozstrzyga data stempla pocztowego. Data nadania przesyłki listem poleconym wywołuje skutki prawne w postaci przyjęcia tej daty jako daty dokonania czynności. Jak wynika z orzecznictwa, wątpliwości co do doręczenia, powstałe z przyczyn leżących po stronie organu, nie powinny pogarszać sytuacji strony. To na organie ciąży obowiązek prowadzenia akt administracyjnych i dbania o ich kompletność. Jeżeli więc organ nie jest w stanie przedstawić przekonujących dowodów pozwalających na ustalenie konkretnej daty złożenia pisma przez stronę, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla strony skutków prawnych, np. w postaci ustalenia, że odwołanie wniesiono po terminie (tak NSA w wyroku z 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 362/06).
Dlatego też, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, należy uznać, że spadkobiercy po C. C. zgłosili skutecznie swój udział w niniejszej sprawie pismem z 4 lutego 2004 r. Pismo zaadresowano do urzędu m.st. Warszawy – Biura Nieruchomości, Geodezji i Katastru, a więc do Prezydenta m.st. Warszawy, jako organu prowadzącego postępowanie dekretowe. W tamtym czasie postępowania dekretowe prowadziło Biuro Nieruchomości, Geodezji i Katastru. Bez znaczenia pozostaje, że organ zagubił pismo skarżących, bądź z innych przyczyn nie dołączono go do akt sprawy.
W opinii wnoszących skargę kasacyjną, przepis art. 154 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a za wzruszeniem tej decyzji przemawiają względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie zostały spełnione obie przesłanki. Jak wskazano, słuszny interes strony przejawia się w potrzebie ochrony praw majątkowych, nabytych w drodze dziedziczenia po zmarłych rodzicach, których roszczenia nigdy (od 1948 r.) nie zostały zaspokojone przez właściwe organy. Wnioskodawcy od 2004 r. domagali się ustanowienia na ich rzecz użytkowania wieczystego, lecz ich pismo pozostało bez odpowiedzi. Wnioskodawcy zostali pozbawieni możliwości ochrony swoich interesów w zainicjowanym przez ich rodziców postępowaniu dekretowym.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócili też uwagę, że brak było podstaw do umorzenia postępowania dekretowego, wobec niezaistnienia przesłanek z art. 214b u.g.n., co powinno stanowić dodatkowy argument do zastosowania art. 154 K.p.a. i do uchylenia przez organ własnej decyzji. Na mocy art. 214b ust. 1 u.g.n., umorzenie postępowania może nastąpić jedynie, gdy nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Tymczasem, organ ustalił faktycznie tożsamość skarżących jako stron postępowania (następców prawnych), w szczególności uzyskał odpisy aktów urodzenia A. A. oraz B. B. – synów dawnych właścicieli nieruchomości, o czym świadczy treść pisma Urzędu Stanu Cywilnego z 29 marca 2016 r. W aktach sprawy znajdują się odpisy ww. aktów stanu cywilnego. Organ zaniechał ustalenia adresów zamieszkania stron, co jednak nie może rodzić dla nich negatywnych konsekwencji. Ustalenie adresów było możliwe chociażby za pośrednictwem rejestru PESEL. Skoro organ mógł ustalić adresy zamieszkania skarżących, lecz nie podjął takiej próby, to brak było podstaw do publikowania ogłoszenia w trybie art. 214b ust. 2 u.g.n. Ponadto, z uwagi na to, że skarżący zgłosili skutecznie swój udział w postępowaniu dekretowym już w 2004 r., nie istniały podstawy do zastosowania art. 214b u.g.n., a tym samym do umorzenia postępowania. Również z tego względu organ powinien uchylić własną decyzję umarzającą postępowanie.
Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, skoro decyzja umarzająca postępowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to organ I instancji powinien był uchylić własną decyzję na mocy art. 154 K.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oznacza, że za uchyleniem kwestionowanej decyzji przemawiał także interes społeczny. W interesie społecznym jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji rażąco naruszającej prawo, aby urzeczywistnić zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.).
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na uchybienia w sposobie sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Określenie podstaw zaskarżenia wymienionych w art. 174 P.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. - nie ma kompetencji (poza sytuacjami wymienionymi w § 2 tego przepisu) do badania w szerszym zakresie legalności postępowania pierwszoinstancyjnego. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, pomimo wskazania, że oparł skargę kasacyjną zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 tej ustawy, podał, że zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. W rzeczywistości, jednak wśród naruszonych przepisów postepowania wymienił również przepis prawa materialnego, tj. art. 214b ust. 1 i 2 u.g.n.
Wskazany brak spójności w sposobie zredagowania zarzutów skargi kasacyjnej nie uniemożliwił jednak ustalenia zakresu zaskarżenia, gdyż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a. Potwierdzeniem tego stanowiska jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że zasadnicza część zarzutów skargi kasacyjnej nie odnosi się w istocie do prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 154 K.p.a., ale do prawidłowości decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 151/SD/2020 z 24 września 2020 r., o zmianę której wnieśli A. A. oraz B. B.
W sprawie nie jest sporne, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją Nr 151/SD/2020 z 24 września 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku C. C., D. D., E. E. i F. F. z 18 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako hip. [...], dz. (plac) nr [...], umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej dawniej jako hip. [...] dz. (plac) nr [...] w zakresie części o powierzchni 74 m2 stanowiącej obecnie fragment działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją prowadzone było na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 tego dekretu dotychczasowi właściciele gruntu, prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące (...) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przepis ustępu 2 stanowił zaś, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
Z dniem 17 września 2016 r. w ustawie o gospodarce nieruchomościami dodano m. in. art. 214b i ustawodawca zdecydował, że do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy ustawy w nowym brzmieniu (art. 1 pkt 3 i art. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., Dz. U. z 2016 r. poz. 1271). Przepis ten – w brzmieniu obwiązującym na dzień wydania decyzji z 24 września 2020 r. - stanowił, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów (ust. 1). Podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu (ust. 2).
Skarżący kasacyjnie w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 57 § 5 pkt 2 i powtórnie wymienionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 154 K.p.a. oraz w związku z naruszeniem art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n., podnoszą wyłącznie okoliczności związane z prawidłowością decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 151/SD/2020 z 24 września 2020 r. W zarzutach tych wskazują na wadliwe uznanie przez organ, że skarżący nie zgłosili się w postępowaniu dekretowym, co ma wynikać z wadliwej oceny dowodów, tj. pisma z 4 lutego 2004 r. wraz z załącznikami oraz potwierdzenia nadania pisma z 4 lutego 2004 r. listem poleconym. Kolejno skarżący podnoszą okoliczność zgubienia przez organ pisma z 4 lutego 2004 r., bądź z innych przyczyn niedołączenia go do akt sprawy, okoliczność ustalenia w postępowaniu administracyjnym tożsamości spadkobierców zmarłych właścicieli (a więc ustalenia stron), a pomimo tego nieskierowania do nich korespondencji. Wreszcie skarżący wskazują, że nie zaistniała przesłanka niemożliwości ustalenia stron postępowania bądź ich adresów, a więc nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 214b u.g.n i w konsekwencji organ I instancji nie był uprawniony do umorzenia postępowania dekretowego. Te wszystkie okoliczności prowadzą skarżących kasacyjnie do wniosku, że zaistniały podstawy do uchylenia przez organ własnej decyzji na podstawie art. 154 K.p.a.
Argumentacja powyższa przedstawiana była przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji. Z akt sprawy wynika, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, wyjaśniły skarżącym, że okoliczności podnoszone przez nich wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego i zmierzają w efekcie do zmiany stanu faktycznego, który stanowił podstawę kwestionowanej decyzji, co może ewentualnie mieć miejsce w postępowaniu o wznowienie postępowania, ale nie w trybie art. 154 K.p.a. Argumentacja Sądu Wojewódzkiego została szczegółowo przedstawiona na str. 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Stanowisko Sądu I instancji i organów administracyjnych, jako prawidłowe, należy podzielić. Dlatego dla podjętego rozstrzygnięcia - z uwagi na jego charakter i przedstawione motywy - zarzuty skargi musiały pozostawać bez znaczenia, w związku z tym prawidłowo Sąd I instancji odstąpił od merytorycznego ustosunkowania się do nich. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie mogą odnieść spodziewanego skutku zarzuty błędnych ustaleń faktycznych sprowadzające się jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji aprobującego ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może bowiem sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 154 K.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, polega na błędnym uznaniu Sądu I instancji, że w tym trybie nie było możliwe uchylenie decyzji związanej, podczas gdy nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej czy uznaniowej. Skarżący kasacyjnie podali dalej, że w postępowaniu w trybie art. 154 K.p.a. właściwy organ ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.154 kpa uwarunkowana jest (...) prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej (...). O uwzględnieniu obu tych interesów (społecznego i strony) można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art.155 kpa nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia.".
Nie można nie dostrzec, że dominujący w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że tryb przewidziany w art. 154 K.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Wyrazem powyższego stanowiska są argumenty prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95, z 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, a także wyrokach z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06, czy z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie art. 214b u.g.n.
Odmienny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2404/10, cytowanym również przez skarżących kasacyjnie. Uznano tam, że stanowisko co do tego, że tryb przewidziany w art. 154 K.p.a. nie może być stosowany do decyzji związanych, można zaaprobować tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostałoby wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym, takie są bowiem przesłanki przewidziane w art. 154 K.p.a. Podkreśla się przy tym, że o ile rzeczą niesporną jest, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem (słuszny interes strony bowiem to przede wszystkim interes zgodny z prawem), o tyle ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu w ww. trybie, ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W wyroku NSA z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1932/13 stwierdzono, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, a jej zmiana lub jej uchylenie w omawianym trybie nadzwyczajnym prowadziłaby do naruszenia prawa. Stąd też przyjmuje się, że poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a jednocześnie czy jej zmiana doprowadzi do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. także wyrok NSA z 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1153/11 oraz artykuł P.Gołaszewskiego, Dopuszczalność zmiany/uchylenia decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym - uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy 10/2012 oraz wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. w sprawie I OSK 2139/15, LEX nr 2255262; por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex/el, kom. do art. 154 K.p.a.). Niemożliwość zastosowania trybu z art. 154 K.p.a. zachodzi zatem wówczas, gdy bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał organ, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek do wydania decyzji o określonej w tym przepisie treści, a zmiana decyzji naruszałaby ów przepis prawa. W innych przypadkach art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie w stosunku do każdej decyzji; a przy tym już z samego założenia tryb ten ustanawia odstępstwo od zasady trwałości i związania ostateczną decyzją administracyjną. Istotne jest bowiem, że weryfikacji w tym szczególnym trybie podlegają zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe, przy czym gdy chodzi o wadliwość kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 K.p.a. - zastosowanie trybu z art. 154 K.p.a. uznaje się za niedopuszczalne. W trybie określonym w art. 154 § 1 K.p.a. nie chodzi zatem o badanie kwestii legalności decyzji, a jego przedmiotem jest kwestia zaistnienia przemawiającego za zmianą interesu społecznego bądź słusznego interesu strony, a przy tym doktryna i orzecznictwo, coraz częściej wskazują na to, że powodem zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. może być zmiana interpretacji przepisów (vide np. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, CH Beck 2017, wyd. 4, str. 1108).
Z powyżej zacytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprawdzie, że Sąd I instancji odnosi instytucję określoną w art. 154 K.p.a., co do zasady, do sytuacji, gdy organ w "obszarze luzu" ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, to jednak - nawet gdyby podzielić odmienny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2404/10 (podzielany przez skarżących kasacyjnie) - nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w sytuacji, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika z art. 184 in fine P.p.s.a. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada zatem prawu. Istotne są bowiem w niniejszej sprawie prawidłowo akcentowane przez Sąd I instancji pozostałe elementy konstrukcji przepisu art. 154 § 1 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja art. 154 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Przepis art. 154 K.p.a. nie upoważnia także do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 K.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10).
W kontekście powyższego, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej i należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w istocie do tego zmierzali skarżący. Zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Tymczasem skarżący - powołując się na interes społeczny czy własny interes - domagali się w tym trybie, ukształtowania na nowo stanu faktycznego odmiennego od tego, który był podstawą wydanej decyzji i w konsekwencji ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji.
Warto tu podkreślić znaczenie przepisów art. 214b u.g.n. przez odwołanie się do w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 (publ. OTK-A 2016/66), w którym przepisy te przed wejściem w życie były przedmiotem oceny. TK nie dopatrzył się sprzeczności tego przepisu z konstytucją. W uzasadnieniu napisano: "Drugi z przepisów poddanych kontroli TK, art. 214b u.g.n., także służy realizacji wartości konstytucyjnych w postaci bezpieczeństwa prawnego i stabilizacji stosunków własnościowych. Wprowadza on nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w sprawach dekretowych. Przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Rozwiązanie przyjęte w art. 214b u.g.n. zmierza do usunięcia, trwającego od kilkudziesięciu lat, stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej nieruchomości. Umorzenie postępowań wszczętych w okresie powojennym nie następuje z mocy prawa, w sposób automatyczny. Ustawodawca nakazuje organowi podjąć realne działania mające na celu ustalenie osoby wnioskodawcy lub jego następców prawnych i powiadomienie uprawnionych o toczącym się postępowaniu. W sytuacji, gdy nie są znane strony lub ich adresy, a sprawy zawisły często od kilkudziesięciu lat, poszukiwanie zainteresowanych przez ogłoszenie w prasie i internecie jest środkiem prawnym dobranym bardzo trafnie do zamierzonego celu. Należy przyjąć, że bierność osób potencjalnie uprawnionych dostatecznie wyraża brak woli ubiegania się o restytucję. Przewidziany w art. 214b ust. 2 u.g.n. termin sześciu miesięcy jest wystarczający do podjęcia ewentualnych działań przez osoby uprawnione. Umorzenie postępowania nie będzie zatem naruszać praw strony, która przez bardzo długi okres nie podejmuje działań we własnej sprawie, a realne starania organu w celu ustalenia miejsca jej pobytu nie przyniosły skutku. W konsekwencji TK uznał, że kontrolowany przepis jest zgodny z powołanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej.". Należy przypomnieć, że zgodnie z intencją projektodawców, celem przywołanej wyżej regulacji jest uporządkowanie sytuacji prawnej nieruchomości, w stosunku do których w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, nierozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie można rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania. Prowadzi to do sytuacji, w której postępowanie administracyjne od blisko 70 lat jest w toku, lecz nie może zostać zakończone wydaniem decyzji, gdyż były właściciel, oprócz złożenia wniosku, nie przejawił już żadnego zainteresowania sprawą, nie są znane jego aktualny adres ani tożsamość oraz adresy jego następców prawnych. Jak wskazywał Prezydent m.st. Warszawy, skutkiem takiego stanu rzeczy "nieruchomość od ponad 60 lat nie ma prawdziwego gospodarza. Miasto nie może racjonalnie gospodarować nieruchomością ze względu na zgłoszone roszczenia (...)" (s. 40 pisma z 14 września 2015 r.).
Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.