I OSK 783/08

I OSK 783/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II SA/Lu 39/08 - Wyrok WSA w Lublinie z 2008-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 i art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jastków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 39/08 w sprawie ze skargi Gminy Jastków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 39/08 oddalił skargę Gminy Jastków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:
Wójt Gminy Jastków decyzją z dnia [...] stycznia 2001r. znak [...] zatwierdził geodezyjny podział działki nr [...] o pow. 1,0634 ha, położonej w M. W wyniku podziału wydzielono trzy działki nr [...],[...],[...], co do których organ wskazał, iż działki te przeznaczone są pod drogi i zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi na własność Gminy Jastków w dniu, w którym decyzja stanie się prawomocna. W dniu 27 kwietnia 2007 r. Gmina Jastków złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przejścia na własność Gminy Jastków działek wydzielonych pod drogi, z uwagi na rażące naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż Wójt Gminy Jastków nie jest stroną w sprawie. Organ ten wydawał decyzję w pierwszej instancji w niniejszej sprawie, co wyłącza możliwość dochodzenia przez Gminę Jastków jej interesu prawnego.
Utrzymując w dniu [...] listopada 2007 r. w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub z przyczyn przedmiotowych. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie zachodzą zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...], zatwierdzającej podział działki nr [...], położonej M. Podmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła Gmina Jastków, której organ załatwił indywidualną sprawę z zakresu, administracji publicznej wnioskowaną decyzją. Za niedopuszczalną uznało Kolegium sytuację, w której Wójt Gminy Jastków jako organ administracji publicznej wydał decyzję na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie wnioskuje o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako reprezentant Gminy Jastków.
W sprawie zachodzą również dwie przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - osnowa decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2001 r., zatwierdzającej podział działki nr [...], nie zawiera rozstrzygnięcia, o którego nieważność wnioskowano, a także skutek prawny w postaci przejścia własności działki na rzecz Gminy z mocy prawa.
Kolegium podkreśliło, iż indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej rozstrzyga wyłącznie treść osnowy decyzji administracyjnej. W osnowie decyzji Wójta z dnia [...] lipca 1998 r. brak jest rozstrzygnięcia, co do przeniesienia własności działek nr [...],[...] i [...] na rzecz Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a rozstrzygnięcie to znalazło się dopiero w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium nie można tego uznać za władcze rozstrzygnięcie przesądzające o prawach i obowiązkach uczestników postępowania, ponieważ ani treść uzasadnienia, ani tym bardziej treść osnowy decyzji nie wywołała skutku w postaci przejścia własności działki na rzecz gminy. Jest to przeznaczona dla adresata decyzji informacja o treści przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność, że pouczenie to zostało błędnie umieszczone w treści uzasadnienia decyzji, w żadnym wypadku nie może być podstawą dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Organ wskazał również, iż na podstawie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Z przepisu tego wynika zatem, że przejście działki na własność gminy następowało z mocy prawa, a nie z mocy decyzji. Decyzja miała dla przejścia własności wyłącznie takie znaczenie, że zaistnienie tego przejścia było uzależnione czasowo od momentu, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Również ta okoliczność, w ocenie organu, stanowi przedmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] lipca 1998 r.
Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Jastków, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2007 r. Zdaniem skarżącej posiada ona interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności części własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2001r., która wpływa bezpośrednio na interes majątkowy Gminy, jak i na interes publiczny. Decyzja Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2001r. rażąco narusza art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w miejscu dokonywania podziału przebiegu drogi publicznej, a mimo to trzy działki o podanych wyżej numerach zostały wydzielone pod drogi publiczne. Gmina Jastków podniosła również, iż zaskarżeniu podlega cała decyzja administracyjna, a w związku z tym, dla ustalenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2001r. nie ma znaczenia fakt, że jedynie w uzasadnieniu decyzji powołany został przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niezbadanie statusu Gminy Jastków jako osoby prawnej mającej interes prawny i sprowadzenie jej działania do funkcji organu administracji publicznej, to jest Wójta tej Gminy, co prowadzi do stwierdzenia, iż gmina nie jest stroną postępowania, gdyż jest organem administracji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, chociaż jej uzasadnienie jest częściowo błędne.
W ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, okoliczność, iż osnowa decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2001r., znak: [...], nie zawierała rozstrzygnięcia co do przeniesienia własności działki na rzecz Gminy Jastków na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), a rozstrzygnięcie to było zawarte jedynie w uzasadnieniu tej decyzji, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wójta. Sąd podkreślił iż w świetle art. 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna stanowi integralną całość, a zarówno sentencja decyzji, jak i jej uzasadnienie stanowią elementy tego aktu administracyjnego, które nie mogą być ze sobą sprzeczne.
Decyzja Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2001r. w podstawie prawnej oraz w uzasadnieniu decyzji wskazuje przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Dlatego też sam fakt niewskazania w osnowie decyzji rozstrzygnięcia co do przeniesienia własności działek nr [...],[...] i [...] na rzecz Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy, nie może stanowić o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wójta.
Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania zdaniem Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej była uzasadniona innymi względami.
Na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 182/1995). Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś przepisu art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
Sąd zaznaczył występujące w literaturze i orzecznictwie rozbieżności w kwestii, czy jednostka samorządu terytorialnego posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w którym organ tej jednostki rozstrzygał sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podzielił jednak stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, co do braku legitymacji Wójta Gminy Jastków do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji własnej. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że w przypadku, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., organ ten może "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl.; uchwała 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.).
Pogląd ten został przyjęty również przez przedstawicieli nauki prawa, którzy podnoszą dodatkowo, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, s. 42-43; T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40).
Sąd podkreślił również, iż występowanie przez gminę o stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem na interes prawny gminy, bez uwzględnienia interesów mieszkańców tworzących - na podstawie art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - gminę, jest sprzeczne z zadaniami gminy oraz wójta jako jej organu i reprezentanta. Interes jednostki samorządu terytorialnego nie może być bowiem pojmowany jako interes abstrakcyjnej osoby prawnej, w oderwaniu od interesów członków wspólnoty. Ochronę interesów prawnych gminy, gdy jest powołana do wydawania decyzji, na płaszczyźnie praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. M. Stahl, op. cit, s. 43). Oznacza to, że gmina może w takiej sytuacji, w celu ochrony swojego interesu prawnego, wystąpić do właściwego prokuratora o podjęcie działań prawnych prowadzących do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prokuratorowi, jako organowi stojącemu na straży praworządności i ochrony prawa, służy bowiem, stosownie do przepisów działu IV K.p.a. (art. 182-189) oraz art. 8 P.p.s.a., szereg uprawnień procesowych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmujących zwłaszcza prawo inicjowania postępowania oraz prawo udziału w każdym stadium postępowania.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko zaskarżonej decyzji, że Gmina Jastków nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2001r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] o pow. 1,0634 ha, położonej w M., w części dotyczącej przejścia na własność Gminy Jastków trzech działek nr [...],[...] i [...] wydzielonych pod drogi. Okoliczność, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła Gmina Jastków, której organ załatwił indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej wnioskowaną decyzją, stanowi bowiem podmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż zaskarżoną decyzją prawidłowo odmówiono, na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy Jastków z dnia [...] stycznia 2001r., w części dotyczącej przejścia na własność Gminy trzech działek wydzielonych pod drogi.
Sąd stwierdził nadto, iż SKO stojąc na stanowisku braku legitymacji Wójta w kwestii żądania stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji, nie miało podstaw do badania merytorycznego, czy podmiotowa decyzja Wójta rażąco narusza przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też nie uznał za zasadny zarzutu skarżącej Gminy, co do naruszenia przez Kolegium art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem Sądu, nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niezbadanie statusu Gminy Jastków jako osoby prawnej mającej interes prawny i sprowadzenie jej działania do funkcji organu administracji publicznej, to jest Wójta Gminy Jastków. Organ administracji wyjaśnił należycie wszystkie istotne okoliczności rozpoznawanej sprawy i prawidłowo ustalił, iż Gmina Jastków nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Zaskarżona decyzja nie narusza także, wbrew zarzutom skargi, przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zostało wszczęte.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę Gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Jastków i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 28 K.p.a. przez odmówienie Gminie Jastków przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji, w wyniku której Gmina Jastków nabyła własność działek wydzielonych pod drogi w sytuacji gdy teren ten nie był w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod drogi,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. polegające na pominięciu w badaniu sądowym sprawy podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy we wniosku skarżącej wskazane były przesłanki uzasadniające wszczęcie takiego postępowania z urzędu i skupienie się przez WSA jedynie na badaniu czy w sprawie dopuszczalny jest wniosek Gminy Jastków o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy Sąd Administracyjny zobowiązany jest do badania całokształtu sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi,
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to nierozpoznanie istoty sprawy przejawiające się tym, że WSA nie zajął się w ogóle meritum, skupiając się tylko na udziale Gminy Jastków - wnioskodawcy w sprawie, a pomijając przy rozstrzyganiu sprawy czy ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, jeżeli uznano, że niedopuszczalne jest by Gmina Jastków złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenia kosztów postępowania.
Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi "spłaszczenie form działania organów gminy". Według poglądów skarżącego wójt może działać:
1) w charakterze organu gminy - osoby prawnej, kierującej jej działaniem, zarządzającej mieniem i składającej oświadczenia woli w jej imieniu;
2) w charakterze organu administracji publicznej - rozstrzygając indywidualne sprawy z zakresu szeroko pojętego prawa administracyjnego w drodze decyzji lub postanowień.
Zdaniem Skarżącej są to różne funkcje tego samego podmiotu i utożsamianie ich jest wadliwe. Wywody WSA dot. niedopuszczalności reprezentowania gminy przez jej organ w postępowaniu prowadzonym przez ten organ nie odpowiadają stanowi faktycznemu i prawnemu tej sprawy. W niniejszej sprawie chodzi o inne postępowanie administracyjne niż to, w którym zatwierdzono projekt podziału działki.
W sprawie mamy do czynienia z dwoma postępowaniami administracyjnymi:
1) z postępowaniem, które zakończyło się w 2001 r. i dot. podziału działki
2) oraz postępowaniem, którego odmówiono wszczęcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., w którym Gmina Jastków występuje jako strona, będąc bezprawnym jednakże właścicielem działek wydzielonych pod drogi. Sąd błędnie przyjął jedność postępowania, w którym wydano decyzję, z postępowaniem mającym doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W tym drugim postępowaniu ograniczenie udziału Wójta w charakterze strony składającej wniosek jest niezasadne. W postępowaniu poddanym sądowej kontroli organem administracji publicznej jest SKO, co umożliwia innym podmiotom i osobom prawnym, które wykażą interes prawny udział w tym postępowaniu.
Naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polega na tym, że WSA nie zbadał wszechstronnie sprawy skupiając się jedynie na kwestii udziału w postępowaniu administracyjnym gminy jako osoby prawnej, o czym było wyżej w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań Sądu dot. istnienia zasadności lub jego braku w kontekście wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z urzędu. Tryb i sposób postępowania z art. 156 i następnych K.p.a. służą eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji. WSA tym aspektem sprawy nie zajął się w ogóle.
Postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem sprawdzić miało, czy są podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i czy nie naruszono art. 157 K.p.a. WSA ograniczył badanie jedynie do zagadnienia, czy gmina Jastków wystąpić może z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. WSA przesądzając negatywnie to zagadnienie powinien był zbadać pozostałe aspekty sprawy, czyli czy są inne możliwości i podstawy, do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącej Sąd zbadał "połowę" sprawy, a drugą "połowę" - wszczęcie postępowania z urzędu, równie istotną, pozostawił bez rozpoznania, czym naruszył art. 134 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a.
Poza rozstrzygnięciem bowiem, nawet przy przyjęciu przez WSA Gminy Jastków jako strony, SKO winno rozpoznać sprawę merytorycznie i poinformować Gminę Jastków o ewentualnym prawdopodobieństwie wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, czego nie uczynił. Gmina jest organem administracji publicznej i stoi na straży prawa, uznając w ramach własnego nadzoru wydanie własnej decyzji niezgodnie z prawem, jedynym wyjściem prawnym było zawiadomienie organu nadzoru o tym fakcie. Stanowisko organów w przedmiotowej sprawie jest tak naprawdę przyzwoleniem na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji sprzecznych z prawem a nie zakwestionowanych przez strony postępowania. Nie wydaje się, aby takie stanowisko w państwie prawa mogło cieszyć się aprobatą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu uwzględniając tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 w tej sprawie nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna oparta została o dwie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. przez pozbawienie Gminy Jastków przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej podział nieruchomości. Przepis ten mający charakter mieszany (materialno-procesowy) stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W przedmiotowej sprawie skarżąca Gmina nie wskazuje wprawdzie przepisu prawa materialnego, dającego jej przymiot strony, lecz powołując się na wynikający z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości skutek w postaci nabycia z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę - interes prawny wywodzi z wadliwie przyznanego jej prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opierając się i przywołując wieloletni dorobek orzecznictwa i poglądy doktryny prawidłowo przyjął, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, trybów nadzwyczajnych jak i postępowania sądowoadministracyjnego.
Aprobując stanowisko Sądu I instancji należy stwierdzić, iż powoływanie się na tytuł własności gminy nie uprawnia jej do weryfikacji decyzji Wójta wydanej w pierwszej instancji. Gmina wydająca decyzję przez swoje organy nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Natomiast jako osoba prawna upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich - i wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej to wówczas gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela.
Błędnie skarga kasacyjna różnicuje uprawnienia gminy w zależności od trybu postępowania wywodząc, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności, będąc odrębnym od postępowania zwykłego (w którym decyzję wydał wójt gminy), prowadzonym przez inny organ umożliwia udział gminy w tym postępowaniu.
Pogląd ten jest wadliwy, gdyż przepis art. 157 § 2 K.p.a. wyraźnie określa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Pomijając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, jako niemającą miejsca w tej sprawie, tylko strona mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego. Z uwagi na jednolite pojęcie strony na gruncie K.p.a. należy dojść do wniosku, iż gmina nie jest legitymowana do żądania weryfikacji w trybie art. 157 i następnych K.p.a. decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wójta Gminy.
Tak też w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/2000, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), a nie ma żadnych argumentów, aby odmiennie traktować postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie jest także trafnym zarzut naruszenia przepisu art. 134 ustawy P.p.s.a., który oprócz tego wadliwie wskazuje naruszony przepis. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. Powołanie jako związkowego przepisu art. 157 § 2 K.p.a. wskazuje, iż zarzut sprowadza się do tego, że Sąd pominął badanie sprawy w aspekcie obowiązku wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu.
Błędnie kasator utożsamia prowadzenie postępowania na wniosek strony z postępowaniem z urzędu. Żądanie zgłoszone w trybie art. 157 § 2 K.p.a. jeżeli pochodzi od strony inicjuje wszczęcie postępowania nadzorczego, jeżeli zaś podmiot nie jest legitymowany - wywołuje konieczność wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., a więc odmawiającej wszczęcia postępowania. W takim razie sąd administracyjny bada tylko legalność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, nie jest zaś uprawniony do badania, czy istniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.
Tak dokonana kontrola wykraczałaby poza granice danej sprawy i naruszała przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.
Zarzut zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej jako sformułowany wadliwie, z pominięciem przepisów, które - zdaniem kasatora - zostały naruszone przez Sąd i wykazaniem, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy pozostaje poza kontrolą instancyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny będąc bowiem związany granicami skargi kasacyjnej nie może jej uzupełniać, odczytywać intencji autora, jakie ewentualnie przepisy postępowania miał na uwadze, jak również zastępować kasatora w formułowaniu motywów.
Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.