I OSK 781/21

I OSK 781/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Ke 728/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-12-03
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 728/20 w sprawie ze skargi S.O.N. z siedzibą w S.K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 18 lutego 2020 r. nr II/14/20 w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. z siedzibą w S. na rzecz Gminy B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 728/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. z siedzibą w S. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "stowarzyszenie") na uchwałę Rady Gminy B. (dalej także: "organ") z 18 lutego 2020 r. nr II/14/20 w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym części nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Uchwałą z dnia 18 lutego 2020 r. nr II/14/20 Rada Gminy B. wyraziła zgodę na oddanie w dzierżawę na czas nieokreślony części nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem Publicznej Szkoły Podstawowej stanowiącej własność Gminy B. wraz z przynależnościami, położonej we wsi S. przy ul. (...) gm. B. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...), o powierzchni 0,8900 ha ujawnionej w Księdze Wieczystej nr (...) dla S. w S. w celu prowadzenia publicznej szkoły podstawowej (§ 1 ust. 1 uchwały). W uchwale wskazano, że przekazanie nieruchomości nastąpi w formie umowy dzierżawy, która określi szczegółowe jej warunki (§ 1 ust. 2). W § 2 organ wyraził zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości określonej w § 1 niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy B. (§ 4). W § 5 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "usg") oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: "ugn").
Skargę na powyższą uchwałę złożyło S. z siedzibą w S.
Wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że o nieuwzględnieniu skargi przesądziła ocena legalności podjętej uchwały w kontekście przepisu art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przesądza ich sprzeczność z prawem. Ocenę tę sprowadzić można do jednego zagadnienia, a mianowicie czy wydana uchwała naruszyła prawo, tj. czy obowiązujące przepisy ograniczają jednostkę samorządu terytorialnego w możliwości dysponowania nieruchomością stanowiącą jej własność, czy ograniczają jednostce swobodę bezprzetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy tej nieruchomości.
Sąd Wojewódzki podniósł, że podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ugn. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej: uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość: do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Stosownie do art. 13 ust. 1 ugn nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi. W myśl art. 37 ust. 4 ugn zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Gospodarowanie nieruchomościami szkolnymi, w tym ich przekazywanie na rzecz osób prawnych innych niż samorządowe (np. stowarzyszeń) i osób fizycznych odbywa się na ogólnych zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przy gospodarowaniu nieruchomościami zasadą jest odpłatność.
W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wywiódł, że w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029, dalej: "fzo") placówki wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki, placówki doskonalenia nauczycieli i kolegia pracowników służb społecznych oraz organy prowadzące te podmioty są zwolnione z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania i użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, zajętych na działalność oświatową. Zwolnienie od opłat z tytułów wymienionych w tym przepisie jest całkowite i bezwarunkowe. Z tego względu analizowany przepis jako wprowadzający wyjątki od ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nieruchomościami szkolnymi musi być interpretowany ściśle. Oznacza to, że nieruchomość podlegająca zwolnieniu musi stanowić własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i ich związków, jak również, że katalog praw do nieruchomości z tytułu których następuje zwolnienie z opłat odpowiednio: szkoły lub placówki bądź jej organu prowadzącego, jest zamknięty. Jeżeli więc przepis prawa lub umowa stron przewidują wnoszenie opłat za korzystanie z nieruchomości szkolnych na podstawie innych tytułów prawnych niż wyraźnie wymienione w art. 6 ust. 1 fzo, to będą one poza zakresem zwolnienia. Brak regulacji wskazanej w art. 6 w odniesieniu do umów obligacyjnych takich jak dzierżawa przesądza o tym, że podmiot prywatny prowadzący działalność oświatową w budynku szkolnym będącym własnością Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie może korzystać z przedmiotowego budynku nieodpłatnie, w drodze zastosowania wykładni rozszerzającej art. 6 fzo. Szkoły, lub ich organy prowadzące nie mają ustawowego prawa do zwolnienia np. z zapłaty wynagrodzenia, jakie należy się właścicielowi nieruchomości obciążonej prawem dzierżawy. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, oddanie budynku gminnego na cele edukacyjne na podstawie odpłatnej umowy dzierżawy, nie jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 fzo. Zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gminnych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, są regulowane przez uchwały rady gminy. Rada gminy jest uprawniona do decydowania o formie zadysponowania nieruchomością z zachowaniem reguł wskazanych w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ugn. Uwzględniając powyższe rozważania, w analizowanej sprawie stowarzyszenie jako prywatny podmiot prowadzący szkołę publiczną nie może skutecznie żądać od Gminy B. podjęcia uchwały dotyczącej zawarcia umowy użyczenia nieruchomości szkolnej. Zawarcie takiej umowy wymaga bowiem zgody Gminy B., zaś o jej braku świadczy treść uchwały nr II/14/20 z dnia 18 lutego 2020 r.
Końcowo Sąd Wojewódzki wskazał, że w myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, dalej: "po") organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). W świetle wykładni systemowej nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że organem odpowiadającym za działalność szkoły jest podmiot, który ją założył i prowadzi. Z woli ustawodawcy obowiązki z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy wprost i bezpośrednio zostały nałożone na podmiot prowadzący szkołę. Prowadząc określone przedsięwzięcie skarżący jako organ prowadzący szkołę powinno liczyć się z koniecznością zapewnienia warunków wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie może być tak, jak uważa skarżący, że odpowiedzialność podmiotu prowadzącego szkołę ogranicza się do wykonywania remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, o których mowa w pkt 3 ust. 1 art. 10, nie obejmuje zaś obowiązku pozyskania budynku. Nie budzi wątpliwości, że adresatem obowiązków wyszczególnionych w powołanych przepisach jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Stowarzyszenie nie może skutecznie przenieść obowiązku zapewnienia warunków działania szkoły na jednostkę samorządu terytorialnego, będącej właścicielem budynku, w którym odbywa się nauczanie, wyłączając tym samym własną odpowiedzialność - jako organu prowadzącego szkołę.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku stowarzyszenie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art 6 ust. 1 fzo, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji dopuszczalności zawarcia odpłatnej umowy dzierżawy jako formy udostępnienia budynku szkoły dla skarżącego – organu prowadzącego publiczną szkołę podstawową w sytuacji gdy wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu przemawia za obowiązkiem nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości podmiotowi (stowarzyszeniu) prowadzącemu szkołę publiczną na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego zajętych na działalność oświatową;
b. art. 25 ust. 1 fzo, poprzez brak rozważenia przez Sąd I Instancji celu tego przepisu zakładającego, że na ucznia publicznej szkoły niesamorządowej powinny być przeznaczone takie same środki finansowe z oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego jakie są przeznaczane na ucznia szkoły samorządowej i braku powiązania z tym przepisem treści zaskarżonej uchwały o oddaniu nieruchomości zabudowanej budynkiem szkoły w odpłatną umowę dzierżawy w miejsce umowy użyczenia, co skutkować będzie w przypadku konieczności uiszczania czynszu dzierżawnego z dotacji przez skarżącego do obejścia tego przepisu i de facto doprowadzi do obniżenia o 1/8 dotacji przysługującej ustawowo skarżącemu;
c. art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasady równości i zakazu dyskryminacji poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 32 Konstytucji RP w sytuacji stosowania przez Gminę B. odmiennych zasad oddawania do korzystania nieruchomości gminy na cele oświatowe organom prowadzącym niesamorządowe szkoły publiczne oraz stosowania odmiennych zasad finansowania szkoły publicznej w S. w stosunku do pozostałych szkół publicznych w Gminie B., w wyniku czego na dzieci uczące się w szkole skarżącego faktycznie wypłacana zostanie mniejsza dotacja niż na dzieci z innych szkół z tej gminy z uwagi na konieczność przekazywania - jako jedyna szkoła w gminie - części tej dotacji tytułem czynszu dzierżawnego za korzystanie z budynku szkoły, w sytuacji gdy pozostałe szkoły publiczne z terenu gminy korzystają z nieruchomości gminy wykorzystywanych na cele oświatowe nieodpłatnie;
d. art. 10 po, art. 35 fzo oraz art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 867 ze zm., dalej: "uofp") przez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że uiszczanie przez skarżącego czynszu dzierżawnego z otrzymywanej od gminy dotacji oświatowej jest zgodnym z tymi przepisami wydatkowaniem dotacji.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 10 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") poprzez rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w sytuacji gdy strona skarżąca wnosiła rozpoznanie sprawy na jawnej rozprawie;
b. art. 65 ppsa, poprzez nie doręczenie skarżącemu przez Sąd I Instancji przed wydaniem wyroku pisma procesowego Rady Gminy w B. z 27 października 2020 r. zawierającego wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów umowy użyczenia z 2 lipca 2019 r. zawartej pomiędzy Gminą B. a S. oraz projektu umowy dzierżawy pomiędzy Gminą B. oraz skarżącym nr PB.6845.18.2020 dołączonych do pisma procesowego Rady Gminy w B. z 27 października 2020 r., przez co skarżący nie mógł się wypowiedzieć odnośnie ww. dowodów, które nie były mu znane a ich treść była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;
c. art. 111 § 2 ppsa poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I Instancji wniosku o połączenie sprawy objętej niniejszą skargą ze sprawą prowadzoną przez WSA w Kielcach pod sygnaturą akt: II SA/Ke 729/20 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pomimo spełnienia przesłanek z tego przepisu do ich połączenia, albowiem pozostawały one ze sobą w związku, toczyły się między tymi samymi stronami, dotyczyły uchwał Rady Gminy B. wydanych na tej samej sesji z 18 lutego 2020 r., wyrażających zgodę na oddanie w dzierżawę tej samej nieruchomości skarżącemu z tą tylko różnicą, że w pierwszym przypadku było to z przeznaczeniem na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej, a w drugim niepublicznego przedszkola;
d. art. 133 § 1 ppsa poprzez nie uwzględnienie przy wydawaniu wyroku dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. umowy użyczenia z 2 lipca 2019 r. zawartej pomiędzy Gminą B. a S. oraz projektu umowy dzierżawy pomiędzy Gminą B. oraz skarżącym nr PB.6845.18.2020 dołączonych do pisma procesowego Rady Gminy w B. z 27 października 2020 r.;
e. art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ppsa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. pomimo wynikającego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (umowy użyczenia z niesamorządową szkołą publiczną w R. i projektu umowy dzierżawy ze skarżącym prowadzącym niesamorządową szkołę publiczną w S.) naruszenia przez zaskarżoną uchwałę Rady Gminy w B. art. 32 Konstytucji RP Sąd I instancji nie stwierdził nieważności tej uchwały.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie merytorycznie poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy B. z 18 lutego 2020 r. nr II/14/20, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych.
W piśmie z 9 marca 2021 r. skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż co do zasady dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów procesowych należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1933/12 oraz z 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2103/12).
Pierwszy spośród zarzutów procesowych dotyczy rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo wniosku strony o jej rozpoznanie na rozprawie. Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z 10 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o zajęcie stanowiska, czy w związku z ogłoszonym stanem epidemii z powodu COVID-19 wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – w terminie 14 dni. Przy piśmie z 5 października 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zarządzeniem z 16 października 2020 r. w związku z zaistniałą sytuacją epidemiczną, tj. zaliczeniem miasta Kielce oraz powiatu kieleckiego do strefy czerwonej zagrożenia wirusem SARS-CoV-2, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez Sąd I instancji, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wskazany przepis umożliwiał zatem rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, niezależnie od woli strony a wyłącznie na podstawie decyzji przewodniczącego. W takiej sytuacji art. 119 pkt 2 ppsa nie miał w sprawie zastosowania. W zakresie naruszenia art. 10 ppsa należy zauważyć, że zgodnie z wymienionym przepisem rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skoro na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach istniał przepis szczególny, który umożliwiał rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez względu na wolę strony w tym zakresie, to art. 10 ppsa nie został naruszony.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki błędnie wskazał, że: "sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa, na zgodny wniosek obu stron" (strona 7 uzasadnienia) – na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie. Niewątpliwie stanowi to uchybienie procesowe, które pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie ulega wątpliwości, że zarówno w momencie skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym jak i w momencie orzekania istniała podstawa prawna do rozpoznania sprawy w takim trybie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 65 ppsa należy w pierwszej kolejności podnieść, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że w przypadku podania jako podstawy kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12 i 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12). Nawet przyjmując, że analiza wskazanego zarzutu oraz jego uzasadnienia pozwala określić intencję skarżącego kasacyjnie, zarzut ten jest niezasadny. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że do naruszenia prawa procesowego miało dojść na skutek niedoręczenia mu odpisu pisma procesowego organu z 27 października 2020 r., podczas gdy w aktach sprawy brak jest pisma procesowego ze wskazanej daty. Kserokopia powyższego pisma dołączona została wszakże do skargi kasacyjnej i wynika z niej, że pismo to zostało złożone do sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach pod sygn. akt II SA/Ke 729/20, a zatem sprawy odrębnej od zakończonej kontrolowanym wyrokiem. Sąd Wojewódzki w rozpoznawanej sprawie nie mógł zatem naruszyć obowiązku doręczenia skarżącemu odpisu pisma organu, skoro pismo to zostało złożone w innej sprawie, zaś okoliczność powoływana przez skarżącego kasacyjnie w ramach przywołanego zarzutu, jako dotycząca innej sprawy sądowoadministracyjnej, pozostaje bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.
Co do zarzutu naruszenia art. 111 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przewidziana w powyższym przepisie możliwość połączenia do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia spraw pozostających w związku jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu ("sąd może zarządzić"), które ma przy tym charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Wprawdzie w piśmie z 5 października 2020 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Ke 728/20 i II SA/Ke 729/20, ale wobec treści art. 111 § 2 ppsa wnioskiem tym Sąd I instancji nie był związany. Połączenie spraw na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny, również w przypadku gdy zachodzi związek między sprawami, zaś ocena celowości tego połączenia w określonych realiach z woli ustawodawcy pozostawiona została do uznania sądu, gdzie stronie nie przysługuje w tym zakresie żaden środek zaskarżenia. Brak połączenia spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 ppsa nie może zatem stanowić o naruszeniu prawa procesowego.
Kolejny spośród zarzutów procesowych dotyczy naruszenia art. 133 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia ww. przepisu w tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił przy wydawaniu wyroku dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ramach powołanego zarzutu skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje zatem dokonaną przez organ a następnie zaakceptowaną przez Sąd Wojewódzki ocenę materiału dowodowego. Tego rodzaju zarzut nie dotyczy jednak przepisu art. 133 § 1 ppsa, gdyż przewidziana w tym przepisie zasada orzekania na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie, że sąd administracyjny ma obowiązek wyprowadzania oceny prawnej wyłącznie z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, innymi słowy oznacza to zakaz dokonywania takiej oceny na podstawie materiałów które nie znajdują się w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2063/22 i powołane tam orzecznictwo). Zarzutem naruszenia art. 133 § 1 ppsa nie można natomiast kwestionować dokonanej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, choćby nawet ocena ta była błędna (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2962/21).
W ostatnim z zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ppsa. W tym zakresie należy zauważyć, że przepis art. 3 § 1 ppsa ma charakter wyłącznie ustrojowy. Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zatem zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Do jego naruszenia mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający sprawę nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu bądź przeprowadził kontrolę aktu nie objętego właściwością sądu administracyjnego. Do sytuacji takiej nie doszło w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał bowiem kontroli uchwały objętej właściwością sądu administracyjnego. O uchybieniu powołanej normie nie może natomiast świadczyć fakt wydania wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 ppsa nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem przepis powyższy określa jedynie generalną kompetencję sądu administracyjnego, zaś realizacja tej kompetencji następuje na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wymogu tego nie spełnia powiązanie zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego z art. 147 § 1 ppsa, gdyż przepis ten określa sam wynik rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju przepis także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jego naruszenie, tj. wybór przez sąd niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy, może nastąpić wyłącznie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd przepisu o charakterze wynikowym zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Zarzut powyższy jest zatem nieskuteczny, gdyż powołano w nim jako naruszone wyłącznie przepisy których naruszenie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim wskazać należy, że zarzuty te nie zostały sformułowane prawidłowo. Wszystkie zarzuty materialnoprawne dotyczą błędnej wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego, tj.: art 6 ust. 1 fzo, art. 25 ust. 1 fzo, art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 po, art. 35 fzo oraz art. 236 ust. 2 uofp. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10). Oczywistym jest zatem, że naruszyć poprzez błędną wykładnię można wyłącznie przepis który był stosowany w sprawie. Ponieważ sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli administracji publicznej nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej, naruszony poprzez błędną wykładnię mógł zostać wyłącznie taki przepis prawa materialnego, który stosował organ administracji publicznej przy rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg oraz art. 13 ust. 1 oraz art. 37 ust. 4 ugn. Skarżący kasacyjnie nie podniósł jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie któregokolwiek z ww. przepisów. Przepisów podnoszonych w zarzutach naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji nie mógł natomiast naruszyć, ponieważ ich nie stosował, jako że nie były one stosowane przez organ w sprawie administracyjnej. Powołanie jako naruszonych przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów które nie były stosowane w sprawie czyni zatem nieskutecznymi wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1522/10).
Końcowo jeszcze należy zauważyć, że orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach przytoczonych podstaw kasacyjnych oznacza bowiem, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13 oraz z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13).
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).