I OSK 781/07

I OSK 781/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Małgorzata Borowiec
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1278/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1278/06 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1278/06 oddalił skargę Miasta [...] wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 maja 2006 r., nr [...] dotyczące zarządzenia Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie wypłaty pozaregulaminowych nagród pracownikom placówek oświatowych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] na podstawie art. 91 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] w sprawie wypłaty pozaregulaminowych nagród Burmistrza dla pracowników placówek oświatowych.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest podstaw prawnych upoważniających do wydawania przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zarządzeń w zakresie przyznania pozaregulaminowych nagród. Podkreślił przy tym, że przepisy nie zawierają pojęcia "pozaregulaminowe nagrody". Organ podniósł, że art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej podstawy do wydawania zarządzeń przez burmistrza w sprawie pozaregulaminowych nagród dla pracowników placówek oświatowych, wprawdzie burmistrzowi przysługuje wyłączne prawo do dokonywania wydatków budżetowych, ale nie do wydawania odrębnych aktów prawnych, tj. przedmiotowego zarządzenia Burmistrza z dnia [...] nr [...].
Organ wskazał, że Burmistrz wydając ww. zarządzenie naruszył art. 30 ust. 6 pkt 3, art. 49 ust. 2 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), bowiem wysokość i warunki wypłacania nauczycielom nagród oraz kryteria i tryb przyznawania nagród ustala rada gminy; art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), bowiem akty prawne określające wysokość i warunki wypłacania nauczycielom nagród oraz kryteria i tryb przyznawania nagród winny być jako akty prawa miejscowego ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych; art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), bowiem jednostki sektora finansów publicznych powinny dokonywać wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków; art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Burmistrza [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż na mocy swojego zarządzenia z dnia [...] nr [...] Burmistrz [...] przyznał pozaregulaminowe nagrody dla pracowników placówek oświatowych. W sprawie sporne jest czy zarządzenie Burmistrza podlega w ogóle nadzorowi, czy przedmiotowe nagrody można było przyznać na mocy aktu rangi zarządzenia Burmistrza oraz czy omawiane zarządzenie jest zgodne z prawem.
Sąd odnosząc się do kwestii dopuszczalności nadzoru nad zarządzeniem Burmistrza stwierdził, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03, OwSS, w którym stwierdzono, że "samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85". W ocenie Sądu z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, powołany jest Prezes Rady Ministrów (por. art. 143 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Tryb i formy nadzoru zostały określone w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym określił prawną formę działania wójta. O formach zarządzeń stanowią art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 omawianej ustawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (ust. 1). Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (ust. 2). Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.
Sąd Wojewódzki podniósł, że organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter czysto deklaratoryjny. Zatem każde zarządzenie wójta, w tym także zarządzenie dotyczące powołania zastępcy burmistrza, dotknięte wadami prawnymi jest nieważne od dnia jego wydania, bez względu na termin stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru.
Zdaniem Sądu powołane wyżej przepisy, określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzania nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Sąd stwierdził zatem, że z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, iż zarządzenia wójta (burmistrza) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi.
Zgodnie z utrwaloną w tym względzie linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, nr 2, poz. 48 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.
Na poparcie prezentowanego wyżej stanowiska Sąd przytoczył pogląd autorów Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, a konkretnie do art. 91 przedmiotowej ustawy. W komentarzu do art. 91 ustawy str. 542 pkt 4 stwierdzono, że ustawodawca wyliczył tylko enumeratywnie wypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia. Ponieważ zakładanie przypadkowości działania ustawodawcy nie ma uzasadnienia w świetle powołanej reguły interpretacyjnej, to trzeba przyjąć, iż jeżeli wymienił sprawy, które mają być załatwione przez wydanie zarządzenia, to uczynił to w określonym celu. Prowadzi to do wniosku, iż zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę (P. Chmielnicki, Przepisy..., s. 30). Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, że jest to zarządzenie w sensie "materialnym" (prawna forma działania przewidziana przez ustawodawcę dla załatwienia przez wójta enumeratywnie wyliczonych spraw, tak jak określenie aktu rady gminy uchwałą, nie przesądza, iż jest to uchwała w sensie materialnoprawnym - prawna forma działania organu kolegialnego jednostki samorządu terytorialnego).
Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie" konkretną, normatywną treść, to w ocenie Sądu należy konsekwentnie przyjąć, że ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy dla określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych, ustanowionych na mocy art. 91 ust. 1 powołanej ustawy. Ingerencja nadzorcza może odbywać się tylko w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Zakres zaś omawianego rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 powołanej ustawy, ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, kiedy wójt użyje innej nazwy dla określenia swojej formy działania, podczas gdy ustawodawca nakazał załatwienie sprawy (np. powołanie zastępcy wójta) w tej właśnie formie. Akt taki, mimo że nie jest nazywany "zarządzeniem", jest nim "w sensie materialnym".
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, w którym Wojewoda, działając jako organ nadzoru, stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie wypłaty pozaregulaminowych nagród Burmistrza dla pracowników placówek oświatowych. Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do wydania przez Burmistrza Miasta [...] zarządzenia w przedmiocie pozaregulaminowych nagród dla pracowników placówek oświatowych. Podstawy prawnej do wydania przedmiotowego zarządzenia nie stanowił przepis art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową odpowiada wójt (burmistrz), w tym za dokonywanie wydatków budżetowych. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w określeniu "za dokonywanie wydatków budżetowych odpowiada wójt (burmistrz)" nie można upatrywać prawa do zmiany budżetu (wydatków) na rzecz określonej grupy zawodowej.
W ocenie Sądu Burmistrz nie jest organem powołanym do tworzenia prawa. Jest organem wykonawczym, stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 26 ust. 1 stanowi, że organem wykonawczym gminy jest wójt. Już ze sformułowania "organem wykonawczym" wynika a contrario, iż nie jest organem ustawodawczym, prawotwórczym uprawnionym do przyznawania pozaregulaminowych nagród na rzecz określonej grupy zawodowej.
Sąd wskazał ponadto, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają kompetencje, uprawnienia, zadania burmistrza i rozszerzenia tych kompetencji, wbrew twierdzeniom skarżącego nie można upatrywać w art. 30 ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela stanowi, że ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni. A zatem Burmistrz Miasta [...], nie będąc nauczycielem, wychowawcą i pracownikiem pedagogicznym, nie mógł podlegać przepisom tej ustawy. A skoro w ogóle nie podlegał tym przepisom, to tym bardziej nie mógł upatrywać w niej upoważnienia do rozszerzenia swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym.
Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 87 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Natomiast przepis art. 85 omawianej ustawy stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 85 ustawy sformułowanie "nad działalnością gminną", oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością (bez wyłączeń). A zatem, cała działalność gminna podlega nadzorowi, poza decyzjami indywidualnymi, o których mowa w art. 102 ustawy. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których zarządzenia burmistrza pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta [...] zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 85, art. 87, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że każde zarządzenie wójta gminy podlega nadzorowi wojewody,
2) art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 30 ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że Burmistrz [...] dokonał zmiany budżetu na rzecz określonej grupy zawodowej.
W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest jasne i spójne, a przede wszystkim Sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii stanowiących zarzuty skargi, bowiem nie zajął stanowiska w kwestii naruszenia przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezastosowanie odpowiednio art. 156 § 2 K.p.a. oraz naruszenia art. 91 ust. 3 powołanej ustawy polegającego na braku w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody uzasadnienia prawnego. W ocenie strony skarżącej podkreślenia wymaga kwestia braku uzasadnienia prawnego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Obowiązek wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia został literalnie zamieszczony w przepisie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zastąpienie argumentacji prawnej oceną nadzoru bez próby analizy, zwłaszcza zarzuconego naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych sprzeciwia się obowiązkowi wskazanemu w art. 91 ust. 3 ustawy. Strona skarżąca wskazała, że środki finansowe, jakimi zarządził Burmistrz zostały wydatkowane zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia wykonawczego Ministra Finansów. Ponadto wydatkowane zostały w oparciu o decyzję Rady Miejskiej wyrażającą się w przeznaczeniu w budżecie gminy określonych środków finansowych na wynagrodzenia dla pracowników oświaty. W sytuacji gdy powstają w tej samej pozycji budżetowej oszczędności Burmistrz winien mieć prawo w ramach tego samego uprawnienia wydatkować zaoszczędzone kwoty na ten sam cel, na jaki były one przeznaczone, np. na wynagrodzenia dla pracowników oświaty. Nadwyżka w tej pozycji budżetowej rozdzielona pracownikom oświaty nie stanowiła nagród, o jakich mowa w art. 30 ust. pkt 4 Karty Nauczyciela, co do których obowiązują zasady ustalane regulaminem uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Dodatkowo użycie nazwy "nagrody pozaregulaminowe" potwierdzało właśnie tę odrębność.
W ocenie strony skarżącej błędny jest pogląd Sądu, że wszystkie zarządzenia organu wykonawczego podlegają nadzorowi wojewody w trybie nadzoru według przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby tak miało być to takiemu rozumieniu przepisu powinno odpowiadać rozwiązanie dotyczące obowiązku przedkładania wojewodzie tego rodzaju aktów. Jeżeli w zdaniu drugim art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest o orzekaniu o nieważności uchwały lub zarządzenia w terminie do 30 dni od doręczenia aktu w trybie art. 90, to a contrario jeśli akt nie podlega doręczeniu w tym trybie, wojewoda nie może orzec o jego nieważności. Trybowi temu przypisany jest równolegle tym samym przepisem obowiązek nałożony na wójta, tj. obowiązek przedłożenia aktu organowi nadzoru. Do aktów organu wykonawczego podlegających przedstawieniu nadzorowi wojewody zastosowanie ma zasada zawężająca zakres aktów tylko do przepisów porządkowych. Art. 90 ustawy o samorządzie gminnym nie zastrzega dla uchwał określenia "wszystkie" co należy rozumieć, że każda uchwała podlega przedłożeniu. Nie wymieniając w zdaniu pierwszym tego przepisu zarządzeń wójta ustawodawca nie zamierzał zrównać aktów organu wykonawczego z aktami organu stanowiącego w zakresie obowiązku poddania się działaniu nadzorczemu wojewody. Każde inne zarządzenie wójta, które nie jest przepisem porządkowym podlega nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej tylko w tym przypadku, jeśli mieści się w zakresie określonym przepisem art. 11 ust. 1 ustawy o rachunkowej izbie obrachunkowej. Pozostałe zarządzenia wójta, a więc te, które nie są przepisami porządkowymi ani też nie regulują kwestii wymienionych w art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, podlegają nadzorowi organu stanowiącego gminy czyli rady gminy stosownie do jej kompetencji wyrażonych w art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadanie uprawnień organu kontrolnego wobec organu wykonawczego organowi stanowiącemu jest też konsekwencją konstytucyjnego zagwarantowania samodzielności gminy. Tę samą konsekwencję wyraża treść art. 87 ustawy o samorządzie gminy zakreślająca granice nadzoru tylko do przypadków określonych ustawami.
W ocenie strony skarżącej Sąd dokonał błędnej wykładni art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca kształtując sprawowanie nadzoru nie przewidział terminu dla przedkładania wojewodzie innych zarządzeń wójta aniżeli zawierające przepisy porządkowe co potwierdza tezę, że obowiązek taki nie wynika z ustawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Przesłanki skutkujące nieważnością postępowania zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a., a ponieważ nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów w niej powołanych oraz ich uzasadnienia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje w swej podstawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 85, 87, 90 i 91 oraz art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, że każde zarządzenie wójta podlega nadzorowi wojewody, oraz że zarządzeniem nr 246/05 z dnia 16 grudnia 2005 r. Burmistrz [...] dokonał zmiany budżetu.
Dokonując oceny powołanej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, iż dla skuteczności tak postawionego zarzutu konieczne jest wykazanie przez autora skargi kasacyjnej, iż uchybienie przez Sąd I instancji przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem powinien zachodzić związek przyczynowy. W literaturze zgodnie przyjmuje się, że wystarczy, iż skarżący uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, LexisNexis).
Analiza skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, iż nie zawiera ona jakiejkolwiek argumentacji odnośnie wpływu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. na treść zaskarżonego wyroku, a w szczególności nie uprawdopodabnia istnienia związku przyczynowego pomiędzy nieodniesieniem się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, a treścią wyroku.
Stwierdzenie przez autora skargi kasacyjnej na jej str. 2, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w ogóle do niektórych zarzutów skargi, a charakter tych zarzutów jest takiego rodzaju, że ich rozpatrzenie mogłoby zdaniem skarżącego mieć wpływ na treść orzeczenia w tej sprawie, stanowi w istocie jedynie powielenie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podczas gdy należało rozwinąć i uzasadnić ten zarzut w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną w tym zakresie.
Skarga kasacyjna w tej części nie w pełni odpowiada formalnym wymogom, które zostały określone w art. 176 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania przepisane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Z tych przyczyn, wobec niewykazania w skardze kasacyjnej ewentualnego wpływu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. na treść zaskarżonego wyroku, odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu stało się niemożliwe.
Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanych przepisów prawa materialnego pozwala stwierdzić, iż zarzuty te są nieuzasadnione.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi.
Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Wprawdzie z art. 90 ust. 1 ustawy wynika, że wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy oraz zarządzenia wójta ustanawiające przepisy porządkowe, to określając zakres nadzoru należy mieć na uwadze zarówno art. 91 ust. 1, który mówi o zarządzeniach organów gminy, a więc też o wszystkich zarządzeniach wójta oraz art. 88 ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.
Z powołanych przepisów wynika, że zakresem działalności nadzorczej wojewody o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są nie tylko zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe, ale też wszystkie inne, których obowiązek przedkładania wojewodzie nie wynika z dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Potwierdzeniem powyższego w orzecznictwie sądowym jest trafnie powołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. II SA/Wr 854/03, OwSS 2004, nr 2, poz. 43, w którym sformułowana została teza, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi.
Z tych względów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia przepisów art. 85, 87, 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowa.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W myśl tego przepisu wójtowi przysługuje wyłączne prawo do dokonywania wydatków budżetowych.
Dokonywanie wydatków budżetowych jest wykonywaniem budżetu.
Zasady wykonywania budżetu zostały określone w rozdziale 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).
Z przepisów ustawy o finansach publicznych nie wynika, aby w ramach wykonywania budżetu wójt był upoważniony do dokonywania wydatków innych niż przewidziane w budżecie.
Zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2005 r. nr 246/05 Burmistrz [...] rozdysponował wolne środki finansowe uzyskane w wyniku racjonalizacji kosztów w dziale 801 - oświata i wychowanie oraz w dziale 854 - edukacyjna opieka wychowawcza w paragrafie 4010 i przeznaczył je na wypłaty pozaregulaminowych nagród nauczycielom, pracownikom oświaty i obsługi zatrudnionym w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...].
Czynność ta powinna pozostawać w zgodzie z treścią uchwały budżetowej, w przeciwnym razie, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji, stanowi o zmianie budżetu, do której wójt nie był uprawniony.
Skoro zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia, do wyłącznej kompetencji rady gminy należało w drodze regulaminu ustalanie warunków i wysokości wypłaty składników wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 (nagrody i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54) to wójt nie miał kompetencji w tym zakresie i nie mógł w drodze zarządzenia decydować o warunkach i wysokości nagród pozaregulaminowych, będących świadczeniem ze stosunku pracy, z powołaniem się na art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.