I OSK 779/05

I OSK 779/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Rausz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 62/04 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2005-01-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Czesława M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Gd 62/04 o odrzuceniu skargi Czesława M. na bezczynność Prezesa Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "J." z/s w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. postanawia oddalić skargę kasacyjną 2. zasądza od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu adwokata Bogusława G. kwotę 180 zł tytułem nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Czesława M. na bezczynność Prezesa Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "J." z/s w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, Czesław M. wniósł skargę na bezczynność Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w G. domagając się zobowiązania Zarządu Spółdzielni do dostarczenia kalkulacji stawek opłat czynszu i funduszu remontowego oraz uchwały Rady Nadzorczej dotyczących przyjętych wysokości opłat oraz rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jako członek Spółdzielni wielokrotnie bezskutecznie zwracał się do organów Spółdzielni o udostępnienie kalkulacji stawek czynszu. Skarżący stwierdził, iż działanie organów Spółdzielni narusza treść art. 2, 61 i 64 Konstytucji RP i powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r. /II SAB 113/02/ dotyczące zobowiązania spółdzielni mieszkaniowej do udostępnienia kalkulacji stawek czynszu jako informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że 11 września 2002 r. wystąpił z wnioskiem o ustanowienie odrębnej własności lokalu. Wniosek taki złożył ponownie 25 marca 2004 r. Wniosek ten nie został przez Spółdzielnię rozpoznany.
Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wskazując, że udzieliła odpowiedzi na pisma skarżącego, a obecnie Czesław M. nie jest członkiem Spółdzielni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też przepisy szczególne nie przewidują prawa wniesienia skargi na bezczynność organów spółdzielni mieszkaniowej w przedmiocie rozpoznania wniosku członka spółdzielni dotyczącego ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego. Skarga w tym zakresie podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sprawa nie podlega bowiem właściwości sądu administracyjnego.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 3 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewiduje bowiem w art. 16, 17 i 21 możliwość wniesienia skargi na bezczynność podmiotów nie będących organami władzy publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu przepisy tej ustawy nie mogą jednak stanowić podstawy wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem żądana przez skarżącego informacji dotycząca kalkulacji stawek czynszu i funduszu remontowego nie ma charakteru informacji publicznej.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, nie definiując pojęcia sprawy publicznej. W art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano, że do udzielenia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zdaniem Sądu przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /t.j. Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848/ oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /tj. Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116/ nie dają podstaw do uznania, że spółdzielnie mieszkaniowe wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Majątek spółdzielni zgodnie z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze jest prywatną własnością jej członków. Nie wyklucza to możliwości, że konkretna spółdzielnia wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, przesłanka taka winna wynikać z okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie powoływał się na takie okoliczności.
Zdaniem Sądu, członek Spółdzielni może domagać się udostępnienia wiadomości o kalkulacji czynszów nie z uwagi na fakt, iż stanowi ona informację publiczną, lecz jako członek konkretnej spółdzielni mieszkaniowej, w ramach posiadanych w tym zakresie uprawnień. Ewentualne trudności w realizacji uprawnień na tej drodze, nie mogą uzasadniać przyznania członkowi prawa do domagania się realizacji jego uprawnień w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której celem jest realizowanie zasady demokratycznego państwa przez zapewnienie obywatelom dostępu do informacji o działalności organów władzy i majątku publicznym. Przeciwna interpretacja obligowałaby spółdzielnie mieszkaniowe do udostępniania informacji na temat stawek czynszu i kalkulacji funduszu remontowego, jak i innych wewnętrznych informacji dotyczących stosunków finansowych w spółdzielni wszystkim podmiotom, niezależnie od stosunku członkostwa w spółdzielni.
Pismem z dnia 22 marca 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2005 r. złożył Czesław M., który wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ polegające na przyjęciu, iż sprawa udostępnienia informacji przez Spółdzielnię nie ma charakteru sprawy sądowoadministracyjnej
niezależnie od powyższego zarzucił:
naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie
- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż informacja, której żąda skarżący od Spółdzielni nie ma charakteru informacji publicznej
- art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż "Spółdzielnia, co do zasady nie należy do podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 5, gdyż nie wynika to z jej charakteru ani woli ustawodawcy"
W pierwszej kolejności skarga kasacyjna wskazuje, iż sprawa o udostępnienie informacji publicznej przez Spółdzielnię jest - z mocy art. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - sprawą sądowoadministracyjną. Wyraźnie bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują wydawanie decyzji administracyjnych, co z kolei obliguje podmioty podlegające tej ustawie do załatwiania wniosków stron w sposób zgodny z przepisami Kpa.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż informacje, których uzyskania żąda skarżący nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej". Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Kryterium wyróżniającym zatem ww. informację, jest wymaganie, by dotyczyła ona sprawy publicznej. Sprawa publiczna to taka sprawa, która nie dotyczy jedynie indywidualnie oznaczonej osoby /będąc wtedy sprawą prywatną/ lecz dotyczy szerszego kręgu osób. Jak wynika wyraźnie z art. 1 par. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze "Spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą". Mając na uwadze powyższą definicję, oczywistym jest, iż kwestie związane z działalnością spółdzielni nie dotyczą poszczególnych osób, lecz całej grupy osób, będących członkami spółdzielni.
W ocenie skarżącego z regulacji art. 3 ustawy prawo spółdzielcze, wskazującej, iż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, nie można wnosić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej spółdzielni nie dotyczy. Zwrócić bowiem należy, iż art. 1 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem informacji publicznej w znaczeniu każdej informacji o sprawach publicznych, nie uzależniając, by ta informacji miała związek z majątkiem publicznym.
Również analiza art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie daje podstaw do wyłączenia spod regulacji ustawy spółdzielni mieszkaniowych. Przepis ten mówi bowiem, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa również na "podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym". Oczywistym jest, iż spółdzielnia - będąc zrzeszeniem jej członków - reprezentuje te osoby oraz wykonuje zadania publiczne, czyli prowadzi działalność gospodarczą, społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz i w interesie ogółu jej członków, a niekiedy dysponuje majątkiem publicznym.
W tym kontekście warto zacytować orzeczenia NSA z 20.06.2002 r. II SAB 113/02, przytaczanego już przez skarżącego w toku postępowania "Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ ma zastosowanie również do spółdzielni mieszkaniowych. Należą one bowiem do grupy podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kwestia czy spółdzielnie mieszkaniowa podlegają przepisom powołanej ustawy budziła w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. /I OPS 1/05 - ONSAiWSA 2005 Nr 4 poz. 63/ Sąd ten wyraził w tej materii pogląd, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.
W uchwale powyższej podniesione zostało, iż wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy spółdzielnia mieszkaniowa w aktualnym porządku prawnym wykonuje zadania publiczne, a ściśle w ujęciu konstytucyjnym, czy spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zadania władzy publicznej. To kryterium oceny ma bowiem pierwszorzędne znaczenie. Wykonywanie zadań publicznych /wykonywanie władzy publicznej/ bowiem przez określony podmiot powinno pozostawać w związku /powinno wynikać/ z określonych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych o unormowania ustawowe, które powierzają /zlecają/ określone zadania publiczne określonym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez określone podmioty na skutek działań organów władzy publicznej, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym przypadku konieczna jest więc wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności określonego podmiotu w celu ustalenia, czy podmiot ten wykonuje zadania władzy publicznej /zadania publiczne/.
Ustawodawca wprowadzając w ust. 2 art. 4 ustawy osobną grupę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a mianowicie "związki zawodowe i partie polityczne, jeśli w ich posiadaniu znajdują się informacje publiczne" - tym samym przyjął, że podmioty te wykonują zadania publiczne. W wyliczeniu tym nie zostały wymienione spółdzielnie, co samo przez się nie przesądza, że nie zostały zakwalifikowane do podmiotów wykonujących zadania publiczne. W związku z tym należy powtórzyć, iż z analizy przepisu ust. 1 art. 4 ustawy wynika wyraźnie, iż obowiązek do udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne /zadania władzy publicznej/. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" /posiadające takie informacje/. Sformułowanie przepisu ust. 1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne /zadania władzy publicznej/.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848 ze zm./, który to przepis zawiera podstawową normę dotyczącą ogółu spółdzielni - spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. W myśl art. 3 tej ustawy majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie ustawy - Prawo spółdzielcze jak i innych ustaw oraz statutu /art. 2/.
Spółdzielnie mieszkaniowe działają w oparciu o Prawo spółdzielcze oraz ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116/. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem dobrowolnym zrzeszeniem /korporacją/ osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni.
Członkami spółdzielni mieszkaniowej są osoby fizyczne, chociaż mogą być i osoby prawne, ale osobom prawnym nie może przysługiwać spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu /użytkowych czy garaży/ czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej - tj. tej osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia /korporacji/. Należy także podnieść, że dopuszczalne jest prowadzenie przez spółdzielnię mieszkaniową innej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 1 par. 1 ustawy Prawo spółdzielcze, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, ale działalność ta musi być związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków tej spółdzielni oraz ich rodzin.
W związku z treścią art. 3 Prawa spółdzielczego podnieść należy, że spółdzielnie mieszkaniowe, jako osoby prawne, są podmiotem praw i obowiązków do majątku spółdzielni w znaczeniu cywilnoprawnym. Natomiast w znaczeniu ekonomicznym mienie spółdzielni jako ogół praw majątkowych jest prywatną własnością członków. Skoro ustawodawca podkreślił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tzn. osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, to nie jest to mienie ani państwowe ani komunalne, ani też korporacji /instytucji/ publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni przez wybierane organy decydują o majątku swej spółdzielni.
O tym, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu "władzy publicznej", tj. pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, nie wymaga szerszych rozważań, gdyż nie są "władzą publiczną", tj. organami państwowymi lub samorządowymi, lub innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Czy spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy należy rozważyć w obowiązującym stanie prawnym.
Brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Przy czym należy zwrócić uwagę, że aby stać się członkiem zrzeszenia, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, tzn. deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Nadto istnieje prawny wymóg wskazania liczby zadeklarowanych udziałów i wniesienia wpisowego. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny - jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 r. OSK 416/04. Skoro spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych, wymaga w tym kontekście normatywnym rozważenia kwestia - czy mieszczą się one wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z tego względu, że dysponują majątkiem publicznym /mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa/.
W czasie prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, iż majątek publiczny, oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w którym Skarb Państwa posiada ponad 50 % udziałów w kapitale zakładowym /Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów - nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej - Tomasz K. Aleksandrowicz, Wyd. Praw. LexisNexis 2002 r., str. 91-92./
Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./, ani nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielając argumentację zawartą w powyższej uchwale NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 par. 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił skargę kasacyjną oddalić.