I OSK 770/21

I OSK 770/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Ol 730/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-12-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 193, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1984
art. 3 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 11 f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 4f i 5
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 730/20 w sprawie ze skargi [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.49.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ol 730/20 oddalił skargę [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.49.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w O. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut:
1. naruszeniem prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. - dalej u.g.n.) w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175) przez uznanie, że w przypadku, gdy działka wydzielona w wyniku podziału nie przejdzie na własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego (nie została oznaczona w decyzji podziałowej jako publiczna) lub podział ten następuje z urzędu a nie na wniosek właściciela, w/w przepisy stoją na przeszkodzie ustalenia odszkodowania za przejęcie tak wydzielonej działki, nawet pomimo tego, że - choć nie została oznaczona jako publiczna - faktycznie służy do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości).
2. naruszeniem prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zaniechaniu zbadania przez organ czy działki nr: [...], [...], [...], [...] faktycznie nie służą do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości);
ewentualnie
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:
- nieprzeprowadzone zostały czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działkach nr: [...], [...], [...], [...] jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny, w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że ww. działki nie zostały przeznaczone pod drogę publiczną;
- pominięte zostały zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 27 lutego 2001 r., a mianowicie przeznaczenie działek nr: [...], [...], [...], [...] pod drogi publiczne oznaczone jako [...], [...], [...], co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, iż w/w działki gruntu nie przeszły na własność samorządu terytorialnego na skutek wydzielenia ich jako dróg publicznych.
Mając na względzie powyższe, Spółka wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;
ewentualnie:
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;
3. zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych;
4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca zauważyła, że przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie przyznania odszkodowania w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie - ustalonego przez właściwy organ na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego - za działkę gruntu, która w wyniku działania władz publicznych - niezależnie od formy prawnej tego działania - zostanie wydzielona pod drogi faktycznie służące do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości). WSA, tak jak i organy, nie uwzględnia dyrektyw systemowych wynikających z obowiązywania art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych." Według Spółki przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no.22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175). Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych.
Sąd I instancji koncentrując się jedynie na zagadnieniu, z czyjego wniosku zostały wydane te decyzje, czy też - kto był właścicielem tych działek w momencie ich podziału, stracił z oczu kluczowe okoliczności sprawy wskazujące na to, że analizowane decyzje podziałowe, jak i wydana w ich następstwie decyzja ZRID, w takim stopniu zaingerowały we własność Skarżącej, za co winno przysługiwać jej słuszne odszkodowanie, zagwarantowane w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, że nie można je uzasadniać rygorami przyznania odszkodowania wynikającego z brzmienia przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.
Zauważono, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 1998 r., Nr RR.7228-9/98, o podziale nieruchomości przewiduje przeznaczenie działki nr [...] na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej nr [...]. Na mocy decyzji Starosty S. nr 3/2014 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 20 listopada 2014 r. działki te zostały podzielone. W wyniku podziału powstały działki: nr [...], która jest obecnie własnością Gminy S. oraz działki nr [...], nr [...], które mają w sensie faktycznym publiczny charakter i z tego względu, Skarżąca domaga się odszkodowania za przejęcie ich własności z mocy prawa.
Tak samo decyzja Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 1998 r., Nr RR.7228-10/98 przewiduje, że działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej numerem [...]. Na dzień wydania w/w decyzji działka nr [...] była własnością Gminy S. Niemniej, potem została wniesiona jako aport do skarżącej spółki (na co nie miała wpływu), a w 2014 roku - podzielona na działki nr [...] oraz nr [...] na mocy decyzji ZRID. Gmina S. znowu została ujawniona w księgach wieczystych jako właściciel działki nr [...],a działki nr [...] - już nie. Niemniej, działka nr [...] wciąż jest działką pełniącą funkcję drogi publicznej, tak jak działka [...], co uzasadnia żądanie uzyskania analogicznego odszkodowania. Na marginesie wskazać warto, że WSA - eksponując okoliczność, że to Gmina S. była właścicielem działki nr [...], kiedy została decyzją Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 1998 r., Nr RR.7228-10/98, została przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej - nie wzięła pod uwagę ograniczone możliwości obrotu drogami publicznymi. Wątpliwe jest w tym świetle, czy Gmina mogła wnieść aportem nieruchomość, która jest drogą publiczną. Podważa to zaś stanowisko WSA, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], jest w rzeczywistości własnością Skarżącej.
Z kolei działka [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 1998 r., Nr RR.7228-7/98, została przeznaczona na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe przy jednoczesnym zakazie jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast ww. zakaz, położenie, kształt, a przede wszystkim przeznaczenie tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że została ona faktycznie wydzielona pod drogę. Zdumiewa sytuacja w której WSA, stojący na straży praworządności, uznaje za pozbawione znaczenia takie działania władz, które jedynie stwarzają pozory zachowania po stronie właściciela jego uprawnień. Nie można bowiem inaczej uznać sytuacji, w której Skarżąca formalnie zachowuje własność na działce, jednocześnie musząc znosić szereg ograniczeń w możliwościach jak zagospodarowania, w efekcie stając się drogą pełniącą funkcję publiczną.
Zdaniem Spółki, mając na względzie wykładnię art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n. pozostającą w zgodzie chociażby z art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie sposób zgodzić się z WSA, iż przepisy te nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone na postawie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Brak zaliczenia przedmiotowych działek do dróg publicznych na podstawie regulacji szczególnej uzasadnia zastosowanie przepisów o charakterze ogólnym a mianowicie art. 98 u.g.n. Przyjmując wykładnię organu, brak zaliczenia w decyzji ZRID przedmiotowych działek jako nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością samorządu terytorialnego, powodowałby pozbawienie właściciela prawa do odszkodowania za wywłaszczone z mocy prawa działki. Tymczasem, zgodnie z rozszerzającą wykładnią celowościową artykułu 98 u.g.n. dokonaną przez NSA, obowiązek zapłaty odszkodowania dotyczy każdego przypadku ograniczenia własności bez względu na jego formę. Wydzielone działki, zostały przeznaczone pod drogi publiczne zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach, organy nie powinny mieć wątpliwości, iż Skarżącej przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 u.g.n.
Według Skarżącej nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż o przejściu własności działki z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. rozstrzyga sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W orzecznictwie przeważa stanowisko, iż wpis w księdze wieczystej ma charakter wyłączenie deklaratoryjny. Skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje z mocy samego prawa, a zatem już sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu prawa rzeczowego. Dla powstania tego skutku nie są potrzebne jakiekolwiek inne, oprócz decyzji podziałowej, zdarzenia prawne, w szczególności nie są potrzebne zmiany wpisów w dziale II księgi wieczystej.
Za przyjęciem, iż działki nr [...], [...], [...], [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne przemawia położenie i kształt tych działek, które wspólnie z innymi działkami (np. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) w rzeczywistości tworzą ciąg komunikacyjny (oznaczona na aktualnym planie miejscowym jako [...], [...], [...]) zapewniający dojazd działkom sąsiednim do drogi publicznej, tj. do ul. [...] i planowanej drogi gminnej [...]. Przedmiotowe działki mają szerokość umożliwiającą budowę na nich jezdni o parametrach właściwych dla dróg publicznych.
W ocenie Skarżącej, działki nr [...], [...], [...], [...] spełniają wszelkie przesłanki do uznania ich za drogi publiczne, ponieważ są połączone z siecią dróg publicznych, są dostępne dla ogółu użytkowników i nie ma możliwości ograniczenia dostępu do tych dróg na rzecz konkretnych użytkowników.
Podniesiono też, że w niniejszej sprawie organy w ogóle nie badały w jaki sposób faktycznie wykorzystywane są przedmiotowe działki. W celu ustalenia tych okoliczności, pismem z dnia 24 lipca 2020 r., Skarżąca wniosła o przesłuchanie pracowników [...] Strefy Ekonomicznej, którzy wykonują czynności związane z administrowaniem Strefą w obrębie K. oraz przeprowadzenie oględzin działek objętych wnioskiem. Organ odwoławczy uznał, że nie istnieje taka potrzeba w niniejszym postępowaniu. Z tego względu, organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgromadzony bowiem w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie okoliczności skomunikowania przedmiotowych dróg z innymi drogami oraz stanowienia przez te drogi części ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych.
W wyniku działania władz państwa, w tym wyniku wydania decyzji ZRID, na Skarżącą Spółkę zostały przerzucone obowiązki w zakresie utrzymania dróg publicznych na terenie działek o nr [...], [...], [...], [...]. Organ, zamiast koncentrować się na kwestii, kto był właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] w momencie ich podziału, czy też w jakim trybie doszło do zainicjowania ich podziału, powinien zbadać, czy na Skarżącą nie został przerzucony wspomniany obowiązek utrzymania spornych działek, powstałych w wyniku wydania decyzji ZRID, aby mogły pełnić funkcję publiczną.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, pismem z 2 kwietnia 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy S., wniósł o jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych .
W ocenie uczestnika postępowania układ komunikacyjny, który powstał na terenie zarządzanym przez Spółkę nie pozwala uznać, iż ma charakter powszechny, ogólnodostępny w rozumieniu powołanego wyroku ETPCz w sprawie Bugajny. Spółka przez wiele lat zachowywała się jak właściciel tych działek i nie można uznać, iż doszło do nieformalnego wywłaszczenia nieruchomości na cele drogowe.
Obecny na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. pełnomocnik Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego
Ponadto postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i osobnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach I OSK 768/21, I OSK 769/21 i I OSK 770/21.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd., p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Przed przystąpieniem do oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, iż z mocy decyzji z dnia 20 listopada 2014 r. (dalej zwanej jako ZRID) wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej zwana jako specustawa drogowa) Starosta S. udzielił dla Zarządu Powiatu S. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie ciągu drogowego [...] – [...] (droga - powiatowa, gminna i ulica [...]). W decyzji tej punkcie VI. zatwierdzono projekty podziałów opisanych tam nieruchomości. Powstałe w wyniku podziałów działki nr: [...], [...], [...] i [...] na mocy ostatecznej decyzji ZRID stały się własnością Gminy S. i za nie Spółce przysługiwało odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie przepisów specustawy drogowej i odpowiednio przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku natomiast działek nr: [...], [...], [...], [...] własność na mocy decyzji Starosty nie przeszła na Gminę S. Spółka wystąpiła do Starosty S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania jako za działki wydzielone pod drogi gminne w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie Spółki działki o nr: [...], [...], [...], [...] stanowią ciągi komunikacyjne połączone z drogami gminnymi.
W skardze kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Spółka stanęła na stanowisku, iż decyzje podziałowe, jak i wydana w ich następstwie decyzja ZRID, w takim stopniu zaingerowały we własność Skarżącej, za co winno przysługiwać jej słuszne odszkodowanie.
Warto w tym miejscu odnotować, iż przedmiotem decyzji ZRID z 20 listopada 2014. rozbudowa drogi ciągu drogowego [...] – [...]. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że części działek należących do Skarżącej leżących w ciągu tej drogi (ul. [...]) przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy – art. 11f ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 ust. 1 i 4 specustawy drogowej. Za nieruchomości te dotychczasowym właścicielom przysługuje odszkodowanie – art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. W odniesieniu do odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele inwestycji drogowej, na podstawie przepisów ww. specustawy, przepisy u.g.n. stosuje się odpowiednio jedynie z zakresie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania – art. 12 ust. 5 u.g.n. Zatem w odniesieniu do nieruchomości wydzielonych na podstawie specustawy drogowej przepisy u.g.n. stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie sposobu ustalenie wysokości odszkodowania i w zakresie jego wypłaty, a nie w zakresie ustalenia podstawy prawnej do przyznania tego odszkodowania. Podstawę taką stanowi art. 12 ust. 4f w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, a nie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Spółka podstawy do przyznania odszkodowania upatruje także w decyzjach podziałowych z końca lat 90-tych ubiegłego wieku wdanych na podstawie przepisów u.g.n.
Zgodnie za brzmieniem art. 98 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowił z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Jak wynika z akt sprawy działki [...] oraz [...] powstały wskutek podziału dokonanego w wyniku decyzji ZRID z 20 listopada 2014 r. działek odpowiednio o nr [...] i [...]. Działka nr [...] powstała wskutek decyzji podziałowej z 16 czerwca 1998r. nr RR.7228-10/98 wydanej przez Wójta Gminy S. w celu poszerzenia drogi gminnej (działki nr [...]). Jak wynika z tej decyzji, podziału dokonano z urzędu, a nieruchomość dzielona stanowiła własność Gminy w chwili podziału. Z kolei działka [...] powstała wskutek decyzji podziałowej Wójta Gminy S. 16 czerwca 1998r. o nr RR.7228-9/98 w celu poszerzenia drogi gminnej nr [...]. W chwili podziału dzielona nieruchomość również stanowiła własność Gminy.
Zgodnie art. 98 ust. 1 u.g.n. z daty wdania powyższych decyzji podziałowych ( tj. 16 czerwca 1998 r) działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, ze art. 98 ust. 3 u.g.n znajduje zastosowanie wobec działek gruntu wydzielonych pod drogi, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości , które przeszły z mocy prawa na rzecz gminy z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Podstawą przyznania odszkodowania jest zatem przejście prawa własności przeznaczonych pod drogi działek na rzecz podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Odszkodowanie to ma charakter kompensacyjny i jest konstytucyjnie gwarantowane – art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jego celem jest zrekompensowanie właścicielowi utraty prawa własności nieruchomości.
Tymczasem w odniesieniu do działek [...] i [...], wskutek decyzji podziałowych Wójta Gminy S. RR.7228-9/98 oraz RR.7228-10/98 z 16 czerwca 1998 r. nie doszło do pozbawienia Spółki prawa własności tych działek. Z treści decyzji podziałowych wynika, iż działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z urzędu z nieruchomości należącej w tamtym czasie do Gminy S. Działki te nie mogły zatem wskutek decyzji podziałowej przejść na rzecz gminy, skoro już do niej należały. Nie doszło do pozbawienia Skarżącej prawa własności tych działek, bowiem prawo to jej wówczas nie przysługiwało. Nie doszło tym samym do wywłaszczenia Spółki, które mogłoby uzasadnić przyznanie jej odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Skarżąca prawo własności tych działek uzyskała później, jednak prawo dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie mogło przejść na Spółkę wskutek nabycia własności przedmiotowych działek, bowiem prawo to nie przysługiwało gminie - podmiotowi publicznemu.
W konsekwencji chybione jest także odwołanie się do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Opisane wyżej decyzje podziałowe z 16 czerwca 1998 r. nie skutkowały wywłaszczeniem podmiotu niepublicznego i nie przerzucały na Spółkę obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania drogi. Obowiązek ten, o ile w ogóle powstał, mógł być co najwyżej konsekwencją późniejszego przeniesienia prawa własności tych nieruchomości na rzecz Spółki .
Już choćby z tych też przyczyn w odniesieniu do działek [...] oraz [...], wydzielonych z działek [...] i [...], zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie znajdują także zastosowania wobec działki [...], która w wyniku decyzji ZRID z 20 listopada 2014 r. została wydzielona z dawnej działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż działka ta ( nr [...]) nie była przedmiotem postępowania Wójta Gminy S. w sprawie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy S. z 16 czerwca 1998 r. nr RR.7228-10/98 zawarta jest informacji , iż działka ta stanowiła drogę gminną. Z kolei Spółka przyznaje, iż działka [...] został wniesiona aportem przez Gminę S. do Spółki. W tej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., bowiem wobec działki [...] nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Wskazywany przez Spółkę obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania drogi mającej charakter publiczny, o ile ma miejsce, nie mógł być wynikiem decyzji podziałowej, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., bo takowej nie wydano, lecz co najwyżej konsekwencją czynności o charakterze cywilnoprawnym gminy – wniesienie aportu do Spółki.
Jak wynika z akt sprawy działka nr [...], w wyniku decyzji ZRID z 20 listopada 2014 r. został wydzielona z dawnej działki nr [...]. Działka [...] powstała w skutek decyzji podziałowej z 16 czerwca 1998r. nr RR.7228-7/98 wydanej przez Wójta Gminy S. na wniosek Spółki, z przeznaczeniem na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe.
Pomijając kwestię czy działka [...], a aktualnie jej część tj. działka [...] została, jak utrzymuje Skarżąca, w rzeczywistości przeznaczona na cele drogowe, zauważyć należy, że właścicielem działki nr [...] według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...], na dzień orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, była [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w O. Z kolei Gmina S. w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. wskazała, iż nie uznaje swojego prawa do tej nieruchomości.
Zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. decyzja zatwierdzająca podział stanowi postawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 – dalej: u.k.w.h.) stanowi, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ujawnienia stanu prawnego nieruchomości. Księgi wieczyste są jawne - art. 2 u.k.w.h. Obok jawności formalnej ksiąg wieczystych wyróżnia się również jawność materialną uregulowaną w art. 3 u.k.w.h. Przepis ten wprowadza dwa domniemania: domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), oraz domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Domniemanie obejmuje prawa ujawnione w postaci wpisu w księdze wieczystej, takie jak własność, użytkowanie wieczyste oraz prawa rzeczowe ograniczone na nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3, obejmuje zarówno sytuacje, gdy wpis jest deklaratoryjny, jak i te, gdy ma charakter konstytutywny. Domniemania uregulowane w art. 3 u.k.w.h. to domniemania prawne, które są domniemaniami wzruszalnymi, a zatem mogą być obalone w stosownym trybie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to skuteczny jest stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 3 k.p.c.), od którego przysługuje apelacja (art. 62610 § 3 k.p.c.). Prawomocny wpis, jak każde prawomocne orzeczenie, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 k.p.c.) i nie może być obalony w innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Może to zatem nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.), skoro zgłoszone w niej roszczenie służy do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 u.k.w.h. (patrz wyrok NS z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2398/17 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że domniemanie z art. 3 u.k.w.h. wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż wieczystoksięgowy status własnościowy działki nr ewid. [...] wyklucza dopuszczalność uznania zaistnienia skutku rzeczowego decyzji podziałowej Wójta Gminy S. z 16 czerwca 1998 r., nr RR.7228-7/98, w postaci odebrania własności tej działki ( jako części dawnej działki [...]) ubiegającemu się o odszkodowanie, dlatego nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r. o syn. akt I OSK 815/16, z dnia 25 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 1453/19 oraz z dnia 24 listopada 2021 r. o sygn. akt. I OSK 767/21).
Nie jest rolą organów orzekających o odszkodowaniu rozstrzyganie sporu dotyczącego uprawnień właścicielskich dotyczącej przedmiotowej działki, a w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przejście wydzielonych działek pod drogi publiczne na własność podmiotów wymienionych w tych przepisach daje podstawę do ustalenia odszkodowania byłemu właścicielowi.
W odniesieniu do tej nieruchomości za chybiony także uznać należało zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Z przepisów tych, statuujących ogólną zasadę ochrony własności i prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wynika prawo do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy własność nieruchomości nie przeszła w sposób niewątpliwy na podmiot publiczny.
Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym dotyczące zaniechania dokonania oceny przeznaczenia i charakteru przedmiotowych działek, a w konsekwencji zbędne były rozważania dotyczące oceny tych zarzutów.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
Jednocześnie w punkcie 3 wyroku oddalono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania Gminy S. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten ani jakikolwiek inny nie przewiduje zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.