I OSK 77/25

I OSK 77/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1780/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 11 ust. 2, art. 12, art. 38, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151 i art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1780/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/560/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek okresowy 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1780/22 w ten sposób, że wskazaną sygnaturę akt sprawy: "III SA/Kr 178022" zastępuje sygnaturą akt: "III SA/Kr 1780/22"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1780/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.K. (dalej również: "wnioskodawczyni", "wnioskująca", "skarżąca", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/560/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek okresowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 19 lipca 2022 r., nr PS.J6/11.5101.005050.2022.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.
Decyzją z 19 lipca 2022 r. Burmistrz uchylił decyzję z 16 stycznia 2020 r. z późniejszymi zmianami dotyczącą zasiłku okresowego - z mocą od 1 lipca 2022 r. (dalej również: "decyzja z 16 stycznia 2020 r."; "decyzja przyznająca zasiłek"). Podstawą prawną wydanego aktu był m.in.: art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 38, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups") oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa"). Strona została uprzednio prawidłowo poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1kpa). W uzasadnieniu wskazano na dysproporcję dotyczącą stanu majątkowego strony w odniesieniu do wydatkowanych przez nią środków, skutkującą stwierdzeniem, że skarżąca może zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe we własnym zakresie (art. 12 ups). Podniesiono także, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo z A.B.. Odniesiono się również do subsydiarności, cechującej pomoc społeczną (art. 2 ups), obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ups) i konsekwencji odmowy takiej współpracy - określonej w art. 11 ust. 2 ups.
Kolegium, po rozpatrzeniu 22 września 2022 r. odwołania skarżącej od ww. decyzji organu I instancji, utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu podało, że z wywiadu środowiskowego z 24 maja 2022 r. wynika zmiana sytuacji skarżącej, która spowodowała wszczęcie postępowania zakończonego aktem Burmistrza z 19 lipca 2022 r. Organ II instancji wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek okresowy jest stwierdzona przez pracownika socjalnego dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony (art. 12 ups). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że podstawy do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały na podstawie art. 12 ups istnieją, gdy łącznie zostają spełnione dwa warunki: udokumentowane niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, a jednocześnie stan majątkowy tej osoby wskazuje, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych, nieruchomości. Zauważył, że pomoc społeczna powinna zaś być kierowana do osób i rodzin, które nie są w stanie samodzielnie prawidłowo funkcjonować i bez wsparcia z ups posiadane przez nich zasoby nie wystarczą na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium ww. stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczące uchylenia aktu o przyznaniu zasiłku stałego, należy odnosić również do decyzji orzekających o zasiłku okresowym. Dalej Kolegium podało, że skarżąca wykazując dochód w wysokości 747,50 zł, jednocześnie od października 2021 r. opłaca gotówką pobyty w hostelach w Krakowie, ponosząc przy tym koszty utrzymania mieszkania komunalnego w W., którego jest głównym najemcą oraz inne niezbędne wydatki bytowe (np. leki, opłaty za telefon). Wskazało, że nawet przyjęcie, że skarżąca uiszcza z posiadanych przez siebie środków połowę kwoty 1550 zł za wynajem pokoju w hostelu, należy stwierdzić, że występuje dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością jej dochodu, a rzeczywistą sytuacją majątkową. Zdaniem Kolegium, Burmistrz wykazał, że strona posiada środki własne na zaspokajanie niezbędnych potrzeb, a więc słusznie przyjęto, że osoba, której dochody nie przekraczają kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups - dysponuje środkami pieniężnymi, umożliwiającymi pokrycie ww. opłat. Organ zwrócił uwagę, że uchylenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups powinno być poprzedzone szczegółową analizą i rzetelną oceną sytuacji majątkowej uprawnionego, a więc akt taki musi obejmować argumenty, którymi kierował się organ przy jego wydawaniu z powodu dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową. Podał również, że art. 106 ust. 5 ups przewiduje możliwość uchylenia decyzji w przypadku zmiany sytuacji osobistej strony, podkreślając, że oświadczenia strony dotyczące zarówno jej sytuacji dochodowej, jak i funkcjonowania w jednoosobowym gospodarstwie domowym pozostają w rozbieżności wobec stanu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji. W ocenie organu, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z A.B., z którym od 11 lat zamieszkuje, wspólnie wynajmują pokój w hostelu, regulują rachunki za mieszkanie, reprezentują się wzajemnie przed urzędami i osobami trzecimi.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła J.K.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza uznając, że nie zostały one poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - a w szczególności okoliczności dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej, osiąganych przez nią dochodów i dochodów deklarowanych. Nie wyjaśniono również, czy skarżąca wykorzystując własne zasoby może przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji SKO, był art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups. Za wadliwie uznał przy tym wskazanie w zaskarżonej decyzji, że doszło do zmiany sytuacji osobistej skarżącej, poprzez fakt, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo z J.K. W ocenie WSA stan faktyczny sprawy, a w rezultacie sytuacja osobista strony, nie uległa zmianie. Zmieniła się natomiast ocena stanu faktycznego dokonywana przez organ, który przyjął, że skarżąca prowadzi z A.B. wspólne gospodarstwo domowe, nie zaś - jak wskazywano uprzednio - jednoosobowe gospodarstwo domowe. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że organy niewątpliwie mogą dokonać odmiennej oceny stanu faktycznego, niż przyjęta w innych wydanych przez nie decyzjach, o ile ocena ta zostanie wnikliwie uzasadniona. Zauważył, że odmienna ocena stanu faktycznego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany sytuacji osobistej skarżącej, w stosunku do tej, która istniała w momencie wydawania decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. W rezultacie, brak było podstaw do powołania się na taką zmianę dla uzasadnienia uchylenia dotychczasowej decyzji, ponieważ zmiana taka nie nastąpiła. Za niedopuszczalne uznał uchylenie decyzji z 16 stycznia 2020 r. ze zm., z powołaniem się na nową ocenę sytuacji strony, przyjętej za podstawę uprzednio wydanego aktu. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ups jest decyzją uznaniową, a w konsekwencji kontrola jej legalności dokonywana jest przez sąd w ograniczonym zakresie. Wyjaśnił, że kontrolując legalność tego rodzaju aktu, sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Podał, że w postępowaniu o pozbawienie prawa do uprzednio przyznanego zasiłku w oparciu o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups, niewystarczające jest stwierdzenie istotnej dysproporcji pomiędzy deklarowaną a rzeczywistą sytuacją majątkową skarżącej, konieczne jest również stwierdzenie, że jest ona w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Za zasadne przy tym uznał przyjęcie przez organy, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika istotna dysproporcja pomiędzy zadeklarowaną przez stronę wysokością dochodów, a jej rzeczywistą sytuacją majątkową. Zdaniem WSA, w sposób jednoznaczny odzwierciedla ją fakt, że strona ponosi znacznie wyższe wydatki na utrzymanie, niż deklarowana przez niego wysokość dochodów. Partycypuje ona bowiem w opłatach za mieszkanie komunalne, a także opłaca pobyty w hostelach. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie wyjaśniła skąd posiada środki na uiszczenie ww. opłat, ani różnicy pomiędzy ujawnionymi dochodami a ponoszonymi kosztami. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups ma charakter uznaniowy, zaś obowiązkiem organu jest wyczerpujące i wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Zdaniem WSA w wydanych przez organy w tej sprawie aktach nie znalazły się ustalenia dotyczące możliwości przezwyciężenia przez skarżącą trudnej sytuacji życiowej przy pomocy własnych środków. Organ wskazał jedynie, że strona ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w postaci dostępu do lokalu komunalnego, a więc może przeznaczyć środki wydatkowane na hostel na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. W decyzjach zupełnie pominięto podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że ww. lokal nie nadaje się do zamieszkania. Również w wywiadzie środowiskowym, będącym podstawą wszczęcia tego postępowania, nie znalazły się żadne spostrzeżenia, ani uwagi pracownika socjalnego dotyczące stanu technicznego lokalu. Powyższe WSA skonstatował stwierdzeniem, że: "W tym zakresie zaskarżone decyzje nie poddają się kontroli Sądu, ponieważ Sąd nie ma możliwości zweryfikowania zawartych zarówno w decyzji organu I instancji, jak i II instancji twierdzeń, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż stan techniczny lokalu uniemożliwia zamieszkiwanie w nim. Sąd nie ma również możliwości zweryfikowania twierdzeń skarżącej, że lokal nie nadaje się do zamieszkania." (str. 8 uzasadnienia; k. 91 akt sąd.). Następnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że organ "(...) nie dokonał wszechstronnych ustaleń dotyczących jednej z kluczowych dla sprawy okoliczności." (str. 8 uzasadnienia; k. 91 akt sąd.). Podkreślił, że decyzja cofająca przyznane uprzednio uprawnienia powinna w sposób wyczerpujący wskazywać w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że istnieje dysproporcja pomiędzy wykazanymi dochodami a rzeczywistą sytuacją majątkową strony, a także na jakiej podstawie stwierdzono, że ma ona możliwość samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, ustalając sytuację majątkową strony, organy powinny wezwać ją do wykazania źródeł finansowania opłat za pobyt w hostelu oraz ustalić, czy podejmuje ona próby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ewentualnie dopuścić dowód z przesłuchania strony, jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w art. 86 kpa. W ocenie WSA prawidłowe są ustalenia organów w kwestii prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z A.B.
W konkluzji, Sąd wojewódzki nakazał organom ponowne rozpatrzenie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego istotnego dla jej wyniku, a w szczególności dotyczącego rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej, osiąganych dochodów i dochodów deklarowanych oraz ocenę, czy skarżąca wykorzystując własne zasoby może przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Wskazał przy tym, że prowadząc postępowanie organy powinny wykorzystać możliwości przewidziane w kpa oraz ups, wzywając skarżącą do wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zwrócił również uwagę na konieczność uwzględnienia przez organy obowiązków: współdziałania skarżącej z organem, uzasadnienia wydanego aktu zgodnie z art. 107 kpa i zapewnienia stronie prawa określonego w art. 10 kpa. Rozpoznając sprawę WSA uwzględnił dokumenty złożone przez stronę na rozprawie 17 października 2023 r.
Od wyroku z 26 października 2023 r. sędzia sprawozdawca złożył zdanie odrębne.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosło SKO, kwestionując go w całości i zarzucając "naruszenie prawa materialnego":
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, "(...) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności skąd Skarżąca czerpie środki na pokrywanie wydatków przewyższających jej udokumentowane dochody."
2) art. 11 i art. 12 w zw. z art. 106 ust. 5 ups, "(...) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak współpracy Skarżącej z organami pomocy społecznej oraz dysproporcja pomiędzy wykazywanymi dochodami a wydatkami ponoszonymi przez Skarżącą nie stanowiła wystarczającej przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej Skarżącej zasiłek okresowy."
Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję SKO z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/560/2022 w uchylenia decyzji o przyznaniu J.K. zasiłku okresowego i jej oddalenie; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia wyroku WSA przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zarzuty środka zaskarżenia, mimo częściowo nieprawidłowego określenia ich przez autorkę, jako "naruszenie prawa materialnego", oparte zostały na obu podstawach z art. 174 ppsa. Wskazano w niej bowiem również na wadliwości o charakterze procesowym - tu np.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na brak powołania się przez sporządzającą środek zaskarżenia na przepisy prawa stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny i obowiązek odniesienia ich do uregulowań postępowania administracyjnego. Mieć bowiem na uwadze należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zaś odwołanie od aktu organu. Jednak powyższe wadliwości nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej SKO, gdyż analiza podstaw kasacyjnych i uzasadnienia środka zaskarżenia pozwalają na wystarczająco jasne odczytanie postulowanych naruszeń. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, wobec treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 106 ust. 5 ups w zw. z art. 12 ustawy, gdyż Kolegium prawidłowo zastosowało ww. przepisy w tej sprawie. W myśl art. 106 ust. 5 ups, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
W tym miejscu zauważyć należy, że art. 106 ust. 5 ups stanowi regulację szczególną wobec przewidzianej w kpa możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej - jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 - 155 kpa). Wskazać ponadto wypada, że decyzja zmieniająca (uchylająca), wydawana na podstawie ww. przepisu pozostaje w związku ze zmianą określonego stanu faktycznego, a skutki prawne nią wywoływane są powiązane w czasie z zaistnieniem tego ("nowego") stanu faktycznego. Zmiana w stanie faktycznym, który przyjęty został do orzekania przez organy w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej zasiłku okresowego w styczniu 2020 r. – w postaci: ustaleń wywiadu środowiskowego z 24 maja 2022 r., aktualizującego sytuację strony oraz treści oświadczeń strony w zakresie jej rzeczywistego dochodu – generowała konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla "nowego" stanu faktycznego. Art. 163 kpa, na mocy którego następuje wzruszenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych, daje organowi administracji publicznej możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Dziale II rozdziale 13 kpa. Przepis szczególny o którym tu mowa charakteryzują określone cechy: właściwy do wzruszenia decyzji jest zwykle organ, który ją wydał, wzruszenie aktu administracyjnego nie zawsze jest obligatoryjne i nie wymaga zgody, decyzja podlegającą weryfikacji nie jest dotknięta wadą, ale może być wadliwie przez stronę wykonywana. Art. 106 ust. 5 ups pozwala zatem organowi administracji na zmianę (uchylenie) aktu bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne (art. 106 ust. 5 zdanie drugie ups), jak i wówczas, gdy wynikiem tego działania będą negatywne dla strony konsekwencje. Omawiana regulacja obejmuje przypadki dwojakiego rodzaju: obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Przesłanki skutkujące związaniem administracyjnym mają miejsce w sytuacji: zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony i pobrania nienależnego świadczenia. Możliwość zmiany lub uchylenia aktu (przesłanka fakultatywna) otwiera się zaś dla organu w przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 ups, do których można m.in. zaliczyć: brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 188/21; czy z 6 września 2023 r., I OSK 1863/21). Zauważenia przy tym wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ups - uchylająca pierwotną decyzję o przyznaniu stronie prawa od zasiłku okresowego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność, bądź konstytutywność tego typu aktu nie przesądza jednak o wynikających z niego skutkach. Skutek - ex tunc, czy ex nunc, jaki ma określone orzeczenie, wynika nie z samego jego charakteru (konstytutywnego/deklaratoryjnego), a należy go wywodzić z właściwości stosunku materialnoprawnego i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego, w związku z czym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego (jego zmiany). Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (vide np.: wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., I OSK 993/13; z 13 października 2017 r., I OSK 2170/16; z 25 stycznia 2019 r., I OSK 3158/18; z 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19; czy z 11 lipca 2023 r., I OSK 188/21, również powołane w nich orzecznictwo i stanowisko doktryny).
Analizując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups. Decyzja z 19 lipca 2022 r. uchylająca skarżącej prawo do zasiłku okresowego: 1. została wydana przez właściwy organ (Burmistrza); 2. wzruszenie aktu z 16 stycznia 2020 r. nastąpiło – wbrew przyjętej przez WSA ocenie - z uwzględnieniem przesłanki o charakterze fakultatywnym (z art. 12 ups). Nie była w tym zakresie trafna ocena Sądu I instancji, że uchylenie decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku okresowego nastąpiło w związku ze stwierdzeniem zmiany jej sytuacji osobistej (przesłanka z art. 106 ust. 5 ups - w części przepisu obligującej organ do wydania decyzji związanej - zmiany/uchylenia aktu pierwotnego). W szczególności przesłanką taką nie było przyjęcie oceny, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.B., nie zaś jak przyjmowano uprzednio - jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową przyczyną wydania decyzji Burmistrza z 19 lipca 2022 r., a następnie zaskarżonego aktu SKO był art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups - na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej i co wynika wprost z treści uzasadnienia aktu Kolegium. Organ odwoławczy stwierdził bowiem zaistnienie istotnej dysproporcji pomiędzy udokumentowaną przez skarżącą wysokością dochodu (747,50 zł) a jej rzeczywistą sytuacją majątkową – pozwalającą stronie na jednoczesne uiszczanie opłat za mieszkanie komunalne w W., finansowanie gotówką od października 2021 r. wynajmu pokoi w hostelach w Krakowie, a także zaspokajanie innych potrzeb bytowych jak: zakup żywności, leków, czy opłaty za telefon. Wydatki skarżącej bez wątpienia przekraczają deklarowany przez nią przed organem dochód (sam koszt miesięczny opłaty za pobyt w hostelu to 1550 zł; a nawet połowa tej kwoty 775 zł, przy jednoczesnym ponoszeniu wydatków na koszty utrzymania mieszkania komunalnego w W. – przekracza wartość zadeklarowaną). Podkreślenia przy tym wymaga, że strona kilkakrotnie, kategorycznie odmówiła wskazania pochodzenia kwot przeznaczanych na finansowanie m.in. pobytów w hostelach w Krakowie od października 2021 r. (np.: uzasadnienie wezwania z 17 czerwca 2022 r., k. 66 akt adm.- skierowanego przez pełnomocnika skarżącej A.B. do Dyrektora MGOPS w W., gdzie oświadcza on, że: "Pracownik socjalny nie skupiał się na udzielanych mu informacjach, ani na tym iż, w mieszkaniu czuć gryzący odór, a jedynie na tym skąd bierzemy środki na pokrycie kosztów Hostelu i opłat mieszkania, oraz na życie."). Skarżąca nie wykazała w sposób skonkretyzowany źródeł uzyskiwania dodatkowych środków - ponad wartości pochodzące ze świadczeń z OPS. W aktach administracyjnych sprawy odnaleźć można oświadczenia o pożyczkach od "znajomych", czy "innych osób" - bez doprecyzowania ich tożsamości, czy przedstawienia przez skarżącą odpowiednich umów pożyczek – mimo kierowanych do strony wezwań do podania takich informacji, czy zawiadomień w trybie art. 79a kpa. Twierdzenia skarżącej w zakresie źródeł "dodatkowych" środków pieniężnych były również w trakcie postępowań przed organem zmieniane – np. w piśmie z 13 maja 2022 r. zanegowano korzystanie z pożyczek wskazując, że informacja ta została jedynie zasugerowana przez pracownika socjalnego. Dodatkowego zauważenia wymaga, że Sąd I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stwierdza, że cyt.: "Należy wskazać, że organy w zaskarżonych decyzjach zasadnie przyjęły, że z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że pomiędzy zadeklarowaną przez skarżącej wysokością dochodów, a jego rzeczywistą sytuacją majątkową zachodzi istotna dysproporcja." (str. 6-7 uzasadnienia wyroku, k. 89-90 akt sąd.). Następnie zaś WSA zdaje się kwestionować własne ustalenia, nakazując organom wskazanie źródła środków pieniężnych, które pozwalają skarżącej na samodzielne regulowanie "gotówką" jej zobowiązań i tym samym przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zasadną była konstatacja organu, dotycząca posiadania przez stronę (pochodzących z nieustalonego źródła) środków własnych, pozwalających jej na samodzielne zaspokajanie potrzeb bytowych. Słusznie także organ podniósł, że osoba stale korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej, a więc osoba której dochód nie przekracza kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups – nie byłaby w stanie samodzielnie pokryć posiadanymi w formie "gotówki" środkami ww. zobowiązań finansowych, przekraczających jej udokumentowany dochód. Strona zaś twierdzi, że utrzymuje realnie dwa miejsca zamieszkania (lokal komunalny i wynajem pokoi w hostelach) z uwzględnieniem funduszy "z pożyczek" od października 2021 r., co wydaje się być mało realne, a jednak przesądza, że znalazła ona sposób na zmianę swojej sytuacji i z niego korzysta. Powyższe uzasadniało prawidłowość zastosowania art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups, implikując jednocześnie aktualizację uprawnienia organu określonego w części fakultatywnej art. 106 ust. 5 ustawy i skutkując wydaniem aktu administracyjnego właściwego dla aktualnego stanu faktycznego sprawy.
Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w tej sprawie na równi uzasadnione byłoby wskazanie związku art. 106 ust. 5 ups z art. 107 ust. 5 ups i art. 11 ust. 2 ustawy – gdyż opisany powyżej stan faktyczny wypełnia przesłanki objęte dyspozycją ww. przepisów (brak współdziałania strony z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej i odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym). Dodatkowo skorygować należy twierdzenie Sądu wojewódzkiego, że "(...) decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 zd. drugie u.p.s. jest decyzją uznaniową...". Zdanie drugie omawianego przepisu ma brzmienie: "Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." i wskazuje jedynie na uniezależnienie końcowego, korzystnego dla strony rozstrzygnięcia od jej woli. Uznanie administracyjne obejmuje zaś zdanie pierwsze art. 106 ust. 5 ups, w części od słów: "(...) a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5." - co znajduje odzwierciedlenie w analizowanej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Brak jest przy tym podstaw do jego uzupełniania o okoliczności już przez organy wykazane (kwestie dotyczące: rzeczywistego majątku strony, jej dochodów i wydatków oraz źródeł finansowania poza świadczeniami otrzymywanymi z OPS, a także zaistnienia dysproporcji w jej zasobach finansowych i możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej). Tym bardziej - pozostające poza granicami tej sprawy i bez znaczenia dla jej wyniku - są informacje w zakresie stanu technicznego lokalu komunalnego w W., gdzie skarżąca zamieszkuje (wskazanie WSA na str. 8 uzasadnienia wyroku; k. 91 akt sąd.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że analizowana sprawa dotyczy uchylenia prawa J.K. do zasiłku okresowego od 1 lipca 2022 r. - na podstawie art. 106 ust. 5 ups w zw. z art. 12 ustawy - a więc stan techniczny zajmowanego przez stronę mieszkania w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie. Nie ma także potrzeby ponownego badania cyt.: "(...) możliwości przezwyciężenia przez skarżącego trudnej sytuacji życiowej przy pomocy własnych środków" (str. 7 uzasadnienia wyroku, k. 90 akt sąd). Jak wskazano już powyżej - organ wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że strona potrzeby bytowe w sposób pełny, samodzielnie zaspokaja – dokonując kolejnych, koniecznych opłat posiadaną już gotówką i odmawiając jednocześnie skonkretyzowania źródła tych środków. Wobec powyższego jasnym jest, że J.K. posiada możliwość samodzielnego zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji. Co więcej z akt spraw "zasiłkowych" prowadzonych przez Burmistrza wynika, że z możliwości tej skarżąca na bieżąco korzysta, od organu domagając się jedynie "zwrotu" wydatkowanych już środków, pozostających poza wartościami pieniężnymi otrzymanymi z OPS, co w jej ocenie jest jej należne. Właściwie można stwierdzić, że skarżąca czyni ze świadczeń otrzymywanych na gruncie ups stałe, dodatkowe źródło dochodu w formie ekwiwalentu za wydatkowane już środki własne (niezależnie od źródła "pożyczek").
Organ dokonał więc wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej strony, wskazał też na przesłanki predysponujące go do wydania decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ups oraz prawidłowo wyjaśnił swoje stanowisko. Zasadnie przy tym powołał się na dysproporcję pomiędzy dochodami wykazywanymi przez stałą beneficjentkę wsparcia z ups a realnie wydatkowanymi przez nią środkami, uzasadniającą negatywny dla skarżącej wynik sprawy. W ww. zakresie organ wypowiedział się w sposób logiczny i spójny, zebrał całokształt dokumentacji istotnej dla wydania aktu - w postępowaniu prawidłowo stosując zasady określone w art. 7, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 kpa. Trafnie także ocenił zebrany materiał dowodowy (art. 80 kpa) i uargumentował zasadność przesłanek, którymi się kierował odmawiając przyznania wnioskowanej formy pomocy (art. 107 § 3 kpa). Akt Kolegium nie wykraczał także poza dozwolone ramy uznania administracyjnego, nie nosił również cech dowolności. Okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym. Nadto strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy (w tym m.in. w trybie art. 79a kpa, art. 10 kpa), miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wyrażenia swojego stanowiska - brała tym samym czynny udział w postępowaniu.
Uwzględniając powyższe rozważania oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od J.K. na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie.
Na mocy art. 156 § 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował sygnaturę akt sprawy wskazaną w sentencji zaskarżonego wyroku, wobec oczywistej omyłki pisarskiej w jej określeniu, polegającej na pominięciu znaku ukośnika - "/".