I OSK 768/17

I OSK 768/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 912/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 149
art. 33 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 912/16 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 912/16 oddalił skargę J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uznał J. T. za osobę bezrobotną z dniem 5 czerwca 2015 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent W. stwierdził utratę przez J. T. statusu osoby bezrobotnej z dniem 4 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniony nie stawił się po raz drugi w Urzędzie Pracy W. i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit.b i pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni od dnia niestawienia się w urzędzie Pracy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu J. T. podniósł, że data wizyty w dniu 4 stycznia 2016 r. nie była obowiązkowa. Wskazał, że przyczyną niestawiennictwa była niezdolność do czynności prawnych w okresie od dnia 17 grudnia 2015 r. do 17 stycznia 2016 r., potwierdzona zaświadczeniem lekarza sądowego. Do odwołania załączył zaświadczenie nr [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. wskazujące na niemożność stawienia się na rozprawie sądowej w dniu 17 grudnia 2015 r.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał, że J. T. zapoznał się z terminem obowiązkowej wizyty, wyznaczonym na dzień 4 stycznia 2016 r. Świadczy o tym własnoręczny podpis złożony przez wymienionego przy ww. dacie w Karcie Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej. Strona była pouczona o skutkach niestawiennictwa i niezawiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawienia się, czego dowodem jest własnoręczny podpis bezrobotnego złożony w dniu 5 czerwca 2015 r. na druku "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna". Organ wskazał, że w dniu wyznaczonej wizyty 4 stycznia 2016 r. J. T. nie stawił się w Urzędzie Pracy i w ciągu kolejnych 7 dni nie powiadomił Urzędu o uzasadnionej przyczynie swojej nieobecności. Dokumenty i wyjaśnienia dotyczące przyczyny niestawiennictwa w dniu 4 stycznia 2016 r. przedłożył dopiero w odwołaniu z dnia 12 lutego 2016 r., a tym samym nie został zachowany termin 7-dniowy.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. stała się przedmiotem skargi J. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że 4 stycznia 2016 r. miał tylko uczestniczyć w szkoleniu. Na szkolenie to nie został skierowany, ani nie składał żadnego wniosku w tej sprawie. Podał, że wyraził tylko zgodę na ogólnikową informację urzędnika. Wynika to z zapisu w Karcie Wizyt. Zarzucił, że organ nie odniósł się do podniesionej przez niego niemożności udziału w szkoleniu, jak też podniesionego w odwołaniu faktu usprawiedliwienia nieobecności wskutek choroby potwierdzonej zaświadczeniem lekarza sądowego. Organ nie odniósł się też do zastrzeżeń w zakresie pozbawienia statusu bezrobotnego na 180 dn. W piśmie uzupełniającym skargę, złożonym w organie w dniu 11 maja 2016 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 391 § 1 K.p.a. w zw. z art. 46 § 3 K.p.a. poprzez błędne doręczenie decyzji za pośrednictwem operatora publicznego, mimo złożenia w odwołaniu wniosku o doręczanie wszelkich pism za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, iż w sprawie jest bezsporne, że J. T. wyznaczono termin stawiennictwa w Urzędzie Pracy na dzień 4 stycznia 2016 r. Bezsporne jest także, albowiem potwierdzone własnoręcznym podpisem, że wiedział on o wyznaczonym terminie stawiennictwa (Karta Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej ). Niezasadny jest zatem zarzut błędnych ustaleń faktycznych. Przyjmując nawet, że, że dzień 4 stycznia 2016 r. był dniem stawienia się skarżącego na szkolenie, jak podniósł on w odwołaniu i w skardze, Sąd I instancji uznał, że nie zmienia to faktu, iż skarżący w tym dniu nie stawił się w Urzędzie Pracy i w terminie do 7 dni nie zawiadomił o przyczynie niestawiennictwa. Skarżący miał wiedzę na temat skutków niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i skutków niepowiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Dopiero w odwołaniu od decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, a zatem po upływie ponad miesiąca od dnia, do którego należało przyczynę niestawiennictwa zgłosić, wskazał na zaświadczenie lekarza sądowego z dnia 15 grudnia 2015 r. stwierdzające, że nie może stawić się w dniu 17 grudnia 2015 r. na wezwanie Sądu Rejonowego. Skarżący przyczyny niestawiennictwa nie zgłosił w UP chociażby następnego dnia po dniu, który lekarz sądowy uznał za przewidywany termin zdolności do stawienia się na wezwanie sądu.
Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach organ prawidłowo stwierdził, że zaszła podstawa do pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej, a w związku z tym, że było to drugie niestawiennictwo, co potwierdzają akta postępowania administracyjnego (wcześniejsze pozbawienie statusu osoby bezrobotnej w związku z niestawiennictwem nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r.), organ zasadnie wskazał, że pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje na 180 dni (art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. b w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.).
W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności ze swej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa, wymaga by był liczony od dnia tej nieobecności. W innym bowiem przypadku przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy traciłby swój sens.
Wprawdzie organ naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a., albowiem przed wydaniem decyzji, tak I, jak i II instancji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, nie wystosował także odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jednakże uchybienia te - w ocenie Sądu I instancji - pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Jest bowiem bezsporne, że skarżący w terminie do 7 dni od dnia 4 stycznia 2016 r., tj. od dnia wyznaczonej wizyty, nie zawiadomił UP o przyczynie niestawiennictwa. Akta sprawy przed wydaniem decyzji przez Prezydenta W., poza materiałami znanymi skarżącemu, nie zawierały żadnych dodatkowych dokumentów (skarżący bowiem żadnego pisma, w którym wyjaśniałby z własnej inicjatywy powody nieobecności w dniu 4 stycznia 2016 r. nie przesłał do Urzędu Pracy w terminie do 7 dni). WSA podkreślił, że w sytuacji, gdy bezrobotny nie zgłosił się w UP w dniu wyznaczonej wizyty, a mijają kolejne z 7 dni, gdy powinien był zawiadomić o przyczynie niestawiennictwa, na Urzędzie Pracy nie spoczywa obowiązek podjęcia działań aktywizujących bezrobotnego, zmuszających go do udzielenia informacji we
wskazanym wyżej zakresie. Nie jest rolą UP przypominanie bezrobotnemu, czy domaganie się od niego wyjaśnień, co do przyczyn niestawiennictwa. To bezrobotny powinien wykazywać inicjatywę w tym zakresie, jeśli jest zainteresowany zachowaniem statusu osoby bezrobotnej.
Odnosząc się do kwestii doręczenia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że istotnie organ powinien był doręczyć tę decyzję w sposób wskazany przez stronę w odwołaniu, tj. za pośrednictwem środka komunikacji elektronicznej. Doręczenie decyzji za pośrednictwem operatora publicznego, które było doręczeniem skutecznym, nie stanowi jednakże uchybienia, które wpływałoby na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. T. wnosząc o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez przyjęcie, że termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności w urzędzie pracy jest liczony od dnia nieobecności, podczas gdy z ww. przepisu nie wynika kiedy rozpoczyna się bieg 7-dniowego terminu na podanie przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy,
II. naruszenie przepisów postępowania , t.j.:
1) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracyjny pierwszej instancji nie zapewnił stronie udziału w prowadzonym i wszczętym postępowaniu, a co za tym idzie uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
2) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 61 § 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo tego, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozbawienia skarżącego statutu osoby bezrobotnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wskazuje jedynie na okoliczność niepowiadomienia organu w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Z przepisu tego nie wynika, kiedy rozpoczyna się bieg wskazanego terminu. Termin ten niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie - to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie. Bezrobotny może bowiem znajdować się w sytuacji, kiedy nie będzie zdolny do powiadomienia urzędu pracy (np. wypadek, nagła choroba), co nie może skutkować automatycznie utratą statusu osoby bezrobotnej. Przepisy ustawy nie mogą powodować zastosowania sankcji wobec bezrobotnego, który znajdując się w sytuacji uniemożliwiającej mu działanie, z powodu złego stanu zdrowia, nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków. W postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji nie ustalił i nie wyjaśnił, czy skarżący miał możliwość powiadomienia urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie. Skarżącemu uniemożliwiono wypowiedzenie się odnoście przyczyny niestawiennictwa i ewentualnego uchybienia terminowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 180 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku drugiego niestawiennictwa. Wprowadzenie przywołanych konsekwencji niewątpliwie służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań, przy czym dopuszczono zaistnienie sytuacji nieprzewidzianych, uniemożliwiających bezrobotnemu wypełnienie nałożonych nań obowiązków. Przedmiotowe odstępstwo będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone w przepisach prawa okoliczności. W pierwszej kolejności bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie jest obowiązany, aby w terminie 7 dni powiadomił organ, w każdy dostępny sposób, o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. Przewidziany termin 7 dni, w którym należy dopełnić ciążący na bezrobotnym obowiązek, jest terminem materialno-prawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy nie nasuwa wątpliwości, jest bowiem sformułowany jasno i precyzyjnie. Przyjmuje się, że dla uwolnienia od skutku polegającego na utracie statusu bezrobotnego koniecznym jest terminowe powiadomienie o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Termin zaś podania uzasadnionej przyczyny nieobecności, z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga, by był liczony od dnia tej nieobecności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 245/07 oraz z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1023/13). Nieliczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na możliwość późniejszego powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa, zapadały w szczególnych stanach faktycznych. Należy więc podkreślić, iż tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, bieg 7-dniowego terminu można byłoby powiązać z datą ustania przeszkody uniemożliwiającej stronie dokonanie takiego powiadomienia. Musiałyby to jednak być okoliczności nadzwyczajne i na tyle wyjątkowe aby można było uznać, że bezrobotny nie miał żadnych obiektywnych możliwości powiadomienia organu o usprawiedliwionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. W praktyce będą one występowały niezwykle rzadko, jako że ustawodawca nie zastrzegł w jakiej formie powinno nastąpić powiadomienie urzędu i bezrobotny może to uczynić w dowolny sposób - bezpośrednio lub za pośrednictwem innych osób, w tym pisemnie, telefonicznie czy nawet faxem bądź mailowo. Ten swoisty, odformalizowany sposób zawiadomienia powoduje, iż nawet gdy przyczyną niestawiennictwa jest choroba bezrobotnego, nie jest to równoznaczne z wystąpieniem okoliczności uniemożliwiających mu kontakt z urzędem pracy, w którejkolwiek ze wskazanych wyżej form.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie stawił się w urzędzie pracy w dniu 4 stycznia 2016 r. i w ciągu następnych 7 dni nie powiadomił organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Do swojej absencji skarżący odniósł się dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a zatem po terminie wynikającym z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Do odwołania załączył zaświadczenie lekarza sądowego z dnia 15 grudnia 2015 r. stwierdzające, że nie może stawić się w dniu 17 grudnia 2015 r. na wezwanie Sądu Rejonowego i że stan ten będzie się utrzymywał przez około miesiąc. Dokument ten w żaden sposób nie wskazuje jednak, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu wywiązanie się z obowiązku terminowego powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa. Załączone zaświadczenie wskazuje jedynie na chorobę skarżącego lecz nie wiadomo jakiego rodzaju jest to schorzenie, czy wystąpiło nagle i czy całkowicie uniemożliwiło mu kontakt z UP, tak osobisty, jak i za pośrednictwem osób trzecich. Niezależnie od powyższego należało także uwzględnić, iż według wskazanego zaświadczenia stan niezdolności do stawienia się na wezwanie utrzymywał się do dnia 15 stycznia 2016 r. Po tej dacie nie istniały więc żadne przeszkody dla dokonania takiego powiadomienia, jednak czynności tej skarżący dopełnił w dopiero w dniu 12 lutego 2016 r. a więc blisko miesiąc po ustaniu wskazanej przez niego przyczyny uniemożliwiającej stawiennictwo w urzędzie. Z tych przyczyn bezpodstawne jest odwoływanie się do poglądów prezentowanych w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, które zapadły w innym stanie faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu skarżącego kasacyjnie co do wagi naruszeń proceduralnych organu I instancji. Bezsporne w sprawie jest, iż organ I instancji nie zawiadomił zainteresowanego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie pozbawienia go statusu bezrobotnego, czym naruszył art. 61 § 4 K.p.a. Nie zawiadomił również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. Jednakże Sąd I instancji słusznie ocenił, że uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że skarżący został skutecznie pouczony o skutkach niestawiennictwa w PUP a także o skutkach niepowiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Nie jest natomiast rolą organu przypominanie bezrobotnemu, czy domaganie się od niego wyjaśnień, co do przyczyn niestawiennictwa. To bezrobotny powinien wykazywać inicjatywę w tym zakresie, jeśli jest zainteresowany zachowaniem statusu osoby bezrobotnej. W tych uwarunkowaniach zaniechania zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania nie można utożsamiać z pozbawieniem go możliwości wypowiedzenia się odnośnie przyczyny niestawiennictwa i uchybienia terminowi określonemu w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że na skutek doręczenia decyzji organu I instancji skarżący skorzystał z prawa do wniesienia odwołania, jednak w toku postępowania odwoławczego nie wykazał, iż znajdował się w sytuacji uniemożliwiającej mu terminowe wywiązanie się z obowiązku zawiadomienia organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w UP. Jak już wyżej wskazano uprawdopodobnienie zaistnienia takich okoliczności spoczywa na osobie bezrobotnej. Organy mają obowiązek dokonania oceny wskazanych przez stronę przyczyn, a nie ich wyjaśniania. W tym zakresie orzekającym w sprawie organom nie można więc przypisać żadnych naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.