I OSK 762/23

I OSK 762/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1821/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 132 ust. 5 in fine w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 zd. trzecie
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 17
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1821/22 w sprawie ze sprzeciwu Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr SPN-VI.7534.3.32.2022.JW w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego nr 187/GM/2022 z dnia 14 lutego 2022 r. znak GM.RO.683.2.10.2020.MW; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1821/22 (dalej postanowienie z 29 listopada 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2022 r. nr SPN-VI.7534.3.32.2022.JW w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 20 grudnia 2002 r. nr 86/2002 Urząd Dzielnicy Bielany zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], Dzielnica Bielany, Miasto Warszawa. W jego wyniku wydzielona została działka nr [...] o pow. 0,0656 ha przeznaczona pod publiczną drogę wojewódzką.
Właścicielka nieruchomości – M.W.-D. i Zarząd Województwa Mazowieckiego nie doszli do porozumienia w sprawie odszkodowania na drodze cywilnoprawnej.
M.W.-D. 30 grudnia 2005 r. zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego o wszczęcie procedury zmierzającej do ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0656 ha, wydzieloną decyzją z 20 grudnia 2002 r. nr 86/2002 pod wojewódzką drogę publiczną.
Dnia 30 sierpnia 2021 r. uprawnionego rzeczoznawca majątkowy E.J. (dalej biegła) sporządziła operat szacunkowy (dalej Oprerat) określający wartość nieruchomości grantowej położonej Warszawie, w Dzielnicy Bielany, stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0656 ha, z obrębu [...], na kwotę 140.928 zł.
Decyzją z 14 lutego 2022 r. nr 187/GM/2022 Starosta Warszawski Zachodni (dalej Starosta) ustalił odszkodowanie na rzecz M.W.-D. w kwocie 140.928 zł, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Starostą postępowania Operacie z 30 sierpnia 2021 r., określającym wartość działki ew. nr [...] o pow. 656 m², biegła przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W celu określenia wartości wycenianej nieruchomości biegła poddała analizie rynek nieruchomości drogowych i nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na terenie Dzielnicy Bielany.
Organ scharakteryzował podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. [poz. 815]; dalej ugn) i podał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.; [winno być z 2021 r. poz. 555 - uw. NSA] dalej rozporządzenie z 2004 r.), znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. nr 165 poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn i standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn, dla wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości [(§ 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.)].
Biegła określiła przeznaczenie wycenianej nieruchomości na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą z 11 maja 1994 r. nr 441/VII/94 Rady Dzielnicy Żoliborz, zgodnie z którym wyceniana działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 3KUZ - teren drogi wojewódzkiej. Wartość przedmiotowej nieruchomości biegła określiła w oparciu o zamieszczony zbiór danych o transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Biegła przedstawiła wykres trendu czasowego dla nieruchomości drogowych na terenie Warszawy na podstawie transakcji zawartych w latach 2017-2021. Z wykresu wynika, że w badanym okresie trend czasowy był stały. Biegła nie dokonała aktualizacji cen na datę wyceny. Biegła przedstawiła transakcje z lat 2019-2020; Operat sporządzono 30 sierpnia 2021 r.; w operacie brak transakcji z 2021 r. Zamieszczony przez biegłą w Operacie dobór transakcji porównawczych (s. 11 operatu) jest niejasny. Biegła przyjmuje jako nieruchomości porównawcze nieruchomości zabudowane, tj. transakcje z 7 lutego 2018 r. - ul. [...] i transakcje z 26 kwietnia 2018 r. - ul. [...]. Przyjęta przez biegłą transakcja z 21 czerwca 2018 r. - ul. [...] i ul. [...] dotyczy działki przeznaczonej częściowo pod ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej. Określony przez biegłą rynek nieruchomości to nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Ww. transakcje nie spełniają dyspozycji art. 4 pkt 16 ugn, zgodnie z którym nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Do odwołania M.W.-D. załączyła kontrroperat z 16 grudnia 2021 r., sporządzony przez rzeczoznawcę – K.S. (dalej rzeczoznawca). Rzeczoznawca określił wartość działki nr [...] w oparciu o zamieszczony zbiór danych o transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Biegły zbadał trend czasowy na podstawie analizy danych transakcyjnych i monitoringu rynku nieruchomości. Biegły ustalił wartość trendu czasowego na poziomie 3% w poszczególnych kwartałach w badanym okresie i przedstawił transakcje z lat 2019-2020; operat został sporządzony 16 grudnia 2021 r.; w operacie brak transakcji z 2021 r. W ocenie organu, zamieszczony w operacie dobór transakcji porównawczych jest niejasny. Biegły przyjął jako nieruchomości porównawcze nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową oraz ciągi pieszo-jezdne. Określony przez biegłego rynek nieruchomości to nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, a nie nieruchomości nabywane pod ciągi pieszo-jezdne, zabudowę mieszkaniową i usługową. Ww. niespójności w analizowanym kontroperacie spowodowały, że nie mógł on stanowić przydatnego dowodu o wartości wycenianej nieruchomości.
Decyzją z 23 czerwca 2022 r. nr 1796/2022 Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 14 lutego 2022 r. nr 187/GM/2022 ustalającej odszkodowanie na rzecz M.W.-D. za część nieruchomości gruntowej wydzielonej pod rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0656 ha, z obrębu [...] Dzielnica Bielany.
W związku z dostrzeżeniem nieprawidłowości w kwestionowanym operacie szacunkowym z 30 sierpnia 2021 r. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej kpa). Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Wojewoda stwierdził, że Starosta, naruszając ww. regulacje procesowe, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,0656 ha, obręb [...], Dzielnica Bielany, Miasto Warszawa, wydzieloną pod drogę wojewódzką, ponieważ oparł zaskarżoną decyzję z 14 lutego 2022 r. nr 187/GM/2022 o operat szacunkowy z 30 sierpnia 2021 r., który - w ocenie organu odwoławczego - nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa.
Uprawnie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej w tym zakresie, na podstawie art. 138 § 2 kpa, celem zlecenia w ponownym postępowaniu prowadzonym przed Starostą uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego - zgodnego z wymogami ugn i znowelizowanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. - i ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Na podstawie art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 ust. 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej udp) oraz mając na uwadze postanowienie NSA z 26.9.2021 r. I OW 111/12 rozstrzygające spór kompetencyjny pomiędzy prezydentem miasta a zarządem województwa, Wojewoda uznał, że organem na którym ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną pod drogę wojewódzką jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Miasto Stołeczne Warszawa wywiodło sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2022 r. nr 1796/2022 uchylającej decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 14 lutego 2022 r. nr 187/GM/2022 ustalającej odszkodowanie na rzecz M.W.-D. za część nieruchomości gruntowej wydzielonej pod rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0656 ha, z obrębu [...] Dzielnica Bielany, zarzucając decyzji z 23 czerwca 2022 r. naruszenie:
1. prawa materialnego:
a. art. 98 ust. 3 ugn przez błędną wykładnię i uznanie, że "organem właściwym" w rozumieniu naruszonego przepisu jest Prezydent m.st. Warszawy, podczas gdy prawidłowo rozumiany przepis stanowi o organie tej jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ugn, którą to jednostką jest w niniejszej sprawie Województwo Mazowieckie, co doprowadziło do pozbawienia statusu strony postępowania ww. województwa jako podmiotu, na który przeszła własność nieruchomości w trybie art. 98 ust 1 ugn i którego organ wykonawczy winien zostać zobowiązany do zapłaty, w jego imieniu, odszkodowania za tę nieruchomość;
b. art. 19 ust. 1 i 5 w zw. z art. 20 pkt 17 udp w zw. z art. 98 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i uznanie, że do kategorii "nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych", o którym mowa w art. 20 pkt 17 udp, należy nabycie z mocy prawa działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust 1 ugn, podczas gdy do ww. kategorii należą czynności prawne, o których mowa w art. 4 pkt 3b ugn, stąd nie mieszczą się w niej zdarzenia w postaci przejścia własności nieruchomości z mocy prawa w trybie w art. 98 ust 1 ugn, tj. kategoria ta nie obejmuje przypadku takiego nabycia nieruchomości, o jakim stanowi art. 98 ust 1 ugn, co doprowadziło do pozbawienia statusu strony postępowania Województwa Mazowieckiego jako podmiotu, na który przeszła własność nieruchomości w trybie art. 98 ust 1 i którego organ wykonawczy winien zostać zobowiązany do zapłaty, w jego imieniu, odszkodowania za tę nieruchomość;
c. art. 132 ust. 5 ugn w zw. z art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ugn przez niezastosowanie i uznanie, że obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Województwa Mazowieckiego ciąży na organie wykonawczym innej jednostki samorządu terytorialnego, tj. na Prezydencie m.st. Warszawy, czyli organie miasta stołecznego Warszawy (co skutkuje koniecznością poniesienia wydatków z budżetu skarżącego za cudzą nieruchomość, tj. przejętą na rzecz Województwa Mazowieckiego), podczas gdy z naruszonego przepisu wynika, że w niniejszej sprawie obowiązek zapłaty odszkodowania winien wykonać w imieniu województwa mazowieckiego Zarząd Województwa Mazowieckiego jako organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego (Województwa Mazowieckiego), na którą przeszła własność nieruchomości;
2. prawa procesowego:
a. art. 138 § 2 kpa przez:
- błędne oznaczenie w uzasadnieniu decyzji zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, a to na skutek nieprawidłowego uznania, że w sprawie zachodzi konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego wskutek błędów poczynionych w operacie szacunkowym z 30 sierpnia 2021 r., sporządzonym przez biegłą E.J., podczas gdy ww. operat szacunkowy nie zawiera błędów, a wskazane w zaskarżonej decyzji bezzasadne zastrzeżenia co do tego operatu nie rzutują na prawidłowość dokonanego przez biegłą ustalenia wartości nieruchomości;
- błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że to Prezydent m.st. Warszawy jest organem, na którym ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Województwa Mazowieckiego, podczas gdy organem tym jest zarząd tego województwa, co w konsekwencji doprowadziło nie tylko do dokonania w zaskarżonej decyzji błędnej oceny prawnej w zakresie podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania, ale i do zaniechania wskazania organowi I instancji na związane z pominięciem strony uchybienia natury proceduralnej, skutkujące koniecznością powtórzenia postępowania przed organem I instancji z udziałem pominiętej strony;
b. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego rozważenia materiału dowodowego, co doprowadziło do:
- nałożenia na organ wykonawczy m.st. Warszawy obowiązku zapłaty odszkodowania stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, co skutkuje koniecznością poniesienia wydatków z budżetu skarżącego za nieruchomość, której własności nie przejął i czyni skarżącego stroną postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 98 ust 1 ugn na rzecz innego podmiotu, tj. Województwa Mazowieckiego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 28 kpa;
- uznania, że operat szacunkowy z 30 sierpnia 2021 r. sporządzony przez biegłą E.J. nie jest prawidłowy w związku z uznaniem przez organ II instancji, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji transakcje nie dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej, podczas gdy ww. transakcje po pierwsze, dotyczą nieruchomości drogowych - podobnych w rozumieniu art. 4 pkt "126" [winno być "16" - uw. NSA] ugn do nieruchomości wycenianej, a po drugie, z treści ww. operatu wynika, że nieruchomości stanowiące przedmiot tych transakcji nie zostały ostatecznie przyjęte do porównań, dane zawarte w tych transakcjach nie miały zatem wpływu na ustalenie biegłej o wartości wycenianej nieruchomości;
c. art. 8 § 1 kpa przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącego i do argumentacji podniesionej przez skarżącego w piśmie z 10 lutego 2022 r., przesłanej do organu I instancji 11 lutego 2022 r. za pośrednictwem systemu ePUAP.
Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji (art. 35 ppsa); zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sprzeciw został obszernie uzasadniony. W szczególności w uzasadnieniu wnoszący sprzeciw podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa przez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że to Prezydent m.st. Warszawy jest organem, na którym ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Województwa Mazowieckiego. W konsekwencji błędnej oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji zaniechał wskazania organowi I instancji na związane z pominięciem strony uchybienia natury proceduralnej (związane z doręczeniem pism, umożliwieniem zajęcia stanowiska w sprawie), które winny skutkować koniecznością powtórzenia postępowania przed organem I instancji z udziałem pominiętej strony.
Z powyższymi uchybieniami dotyczącymi błędnego oznaczenia strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania i niezasadnego kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wiążą się kolejne zarzuty wskazane i opisane w pkt. 2 b) petitum sprzeciwu, dotyczące naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Zaskarżona decyzja II instancji wprawdzie zawiera rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem skarżącego, niemniej jego uzasadnienie zawiera treść niezgodną z zarzutami zawartymi w odwołaniu (k. 3-11 akt sądowych).
W piśmie z 22 sierpnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że "po zapoznaniu się ze sprzeciwem nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ppsa"; k. 18 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1821/2 na podstawie art. 151 ppsa oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).
Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Spór sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Jako zasadniczy dowód w sprawie organ odwoławczy uznał operat szacunkowy. W ocenie organu, operat ten - w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia z 2004 r. - zawiera nieprawidłowości, uniemożliwiające jego dalsze wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Operat szacunkowy obarczony jest błędem metodologicznym, polegającym na niezastosowaniu, m.in., wytycznych wyrażonych w rozporządzeniu.
Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie. Zauważył, że rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy organami w innej sprawie, na gruncie analogicznego stanu faktycznego w postanowieniu z 26.9.2012 r. I OW 111/12 NSA stwierdził, że treść art. 19 ust. 1 udp (Dz.U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm) w myśl którego, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi, zaś ust. 5, tego przepisu stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Do obowiązków zarządcy drogi należy, między innymi, nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (art. 20 pkt 17 udp).
Zgodnie z art. 98 ust.1 ugn (Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 cytowanego przepisu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ugn stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 [In princ.] ugn). W myśl art. 4 pkt 9b[1], ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Sąd I instancji podzielił ocenę prawną wyrażoną w postanowieniu w sprawie I OW 111/12. Biorąc powyższe pod uwagę, uznał, że to Prezydent jest organem właściwym do uzgodnienia wysokości odszkodowania z poprzednimi właścicielami, a w przypadku braku porozumienia, do wypłaty tego odszkodowania. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że identyczny pogląd wyrażony został w wyroku WSA w Warszawie z 19.12.2018 r. IV SA/Wa 1962/18. W konsekwencji, w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W ust. 4 przewidziano możliwość potwierdzenia aktualności operatu przez rzeczoznawcę po upływie ww. okresu. Jednak, w ust. 5 tego artykułu postanowiono, że przepisy ust. 3 i ust. 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Sąd dodatkowo wyjaśnił, że odrębnymi przepisami są, m.in., przepisy dotyczące oszacowania nieruchomości na potrzeby komorniczej egzekucji (art. 948-951 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.; dalej kpc). W art. 984 § 1 kpc [winno być art. 948 § 1 kpc] przewidziano, że jeżeli nieruchomość była oszacowana dla potrzeb obrotu rynkowego w okresie 6 miesięcy przed zajęciem, nowego oszacowania nie dokonuje się, natomiast w § 11 [winno być § 11] tego artykułu i w art. 951 kpc postanowiono, że nowego oszacowania nieruchomości, w sytuacji gdy dotychczasowy operat stracił aktualność, dokonuje się tylko na wniosek wierzyciela lub dłużnika.
Brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu, faktycznego oraz do załatwienia sprawy w tym aspekcie zasadnie organ uznał za naruszający art. 7, 77 i 80 kpa. Stąd koniecznym było zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Nadto niezbędne było - wobec opisanej zmiany podmiotowej odpowiedzialnego do wypłaty odszkodowania oraz potrzeby posłużenia się aktualnym operatem - oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151 ppsa (k. 47, 62-70 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez r. pr. M.D., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1821/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ugn przez uznanie, że "właściwym organem" w rozumieniu art. 98 ust. 3 ugn do uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie art. 98 ust. 1 ugn, a w braku uzgodnienia - do wypłaty odszkodowania, jest Prezydent m.st. Warszawy, podczas gdy prawidłowo rozumiany przepis stanowi o organie tej jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ugn, którą to jednostką jest w niniejszej sprawie Województwo Mazowieckie, co nadto doprowadziło do naruszenia art. 28 kpa przez pozbawienie statusu strony postępowania ww. województwa jako podmiotu, na który przeszła własność nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 ugn i którego organ wykonawczy winien zostać zobowiązany do zapłaty, w jego imieniu, odszkodowania za tę nieruchomość;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art.19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 pkt 17 udp w zw. art. 98 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem regulacji art. 4 pkt 3b ugn, który w ten sposób również naruszono, a to przez uznanie, że do kategorii "nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych", o którym mowa w art. 20 pkt 17 udp należy nabycie z mocy prawa działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust 1 ugn, podczas gdy do ww. kategorii należą czynności prawne, o których mowa w art. 4 pkt 3b ugn, stąd nie mieszczą się w niej zdarzenia w postaci przejścia własności nieruchomości z mocy prawa w trybie w art. 98 ust. 1 ugn, tj. kategoria ta nie obejmuje przypadku takiego nabycia nieruchomości, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 ugn;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 pkt 17 udp przez uznanie, że przejście nieruchomości na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przewidziane w art. 98 ust 1 ugn jest objęte hipotezą normy wskazanej w art. 20 pkt 17 udp i w konsekwencji obciążenie obowiązkiem zapłaty za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 98 ust. 1 ugn Prezydenta m.st. Warszawy jako zarządcy, o którym mowa w art. 19 ust. 15 udp, podczas gdy naruszona regulacja nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, w której przejście własności nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ugn nie stanowi nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b ugn i jako takie wyłączone jest spod regulacji art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 pkt 17 udp;
d. art. 145 § 1 [pkt 1] lit. a ppsa w zw. z art. 132 ust. 5 i art. 98 ust. 3 zd. trzecie ugn przez niezastosowanie i uznanie, że obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Województwa Mazowieckiego ciąży na organie wykonawczym innej jednostki samorządu terytorialnego, tj. na Prezydencie m.st. Warszawy, czyli organie miasta stołecznego Warszawy (co skutkuje koniecznością poniesienia wydatków z budżetu skarżącego za cudzą nieruchomość - przejętą na rzecz Województwa Mazowieckiego), podczas gdy z naruszonego przepisu wynika, że w niniejszej sprawie obowiązek zapłaty odszkodowania winien wykonać w imieniu województwa mazowieckiego Zarząd Województwa Mazowieckiego jako organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego (tj. Województwa Mazowieckiego), na którą przeszła własność nieruchomości;
e. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 ust. 5 ugn w zw. z art. 948 § 1 (błędnie oznaczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako "art. 984 § 1 kpc") i § 11 (błędnie oznaczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako § 11") oraz w zw. z art. 951 kpc przez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w sprawach jak niniejsza - dotyczących szacowania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 ugn regulacja dotycząca okresu ważności i aktualizacji operatu szacunkowego jest zawarta w art. 156 ust. 3 i 4 ugn i ma charakter wyczerpujący, stąd nie jest zasadne, by do oceny aktualności operatu szacunkowego stosować ww. przepisy Kodeksu postępowania cywilnego;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 151a § 2 i art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 2a kpa przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana:
- z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
dotyczącym błędnej wykładni 98 ust. 3 w zw. z ust. 1, art. 132 ust. 5 i art. 98 ust. 3 zd. trzecie ugn, art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 pkt 17 w zw. z art. 4 pkt 3b ugn oraz art. 98 ust. 1 ugn, co implikowało konieczność uwzględnienia sprzeciwu;
- z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym nieprawidłowym zastosowaniem art. 138 § 2a kpa przez sformułowanie w decyzji kasacyjnej wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa oceny prawnej zbieżnej z (błędną) oceną prawną sformułowaną przez organ I instancji i dotyczącą przepisów materialnoprawnych;
b. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez sprzeczność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem oraz między wyrażonymi w uzasadnieniu poglądami w zakresie dotyczącym uznania przez Sąd za niezbędne oddalenie sprzeciwu "wobec opisanej zmiany podmiotowej odpowiedzialnego do wypłaty odszkodowania", w sytuacji gdy zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji I instancji błędnie ustalono, że organem odpowiedzialnym za wypłatę odszkodowania jest Prezydent m.st. Warszawy (co stanowiło przedmiot podniesionych w sprzeciwie zarzutów), a z wcześniejszej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten zgadza się z tym błędnym ustaleniem;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa przez:
- brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie od zaskarżonej decyzji, jak i w odwołaniu od decyzji I instancji, a dotyczących naruszenia regulacji art. 132 ust. 5 ugn w zw. z art. 98 ust. 3 zd. trzecie ugn oraz art. 20 pkt 17 i art. 4 pkt 3b ugn, w tym do argumentacji popartej wyrokiem NSA z 11.9.2018 r. I OSK 2945/18 wydanym w analogicznej sprawie prowadzonej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za sąsiednią nieruchomość wydzieloną na podstawie tej samej decyzji podziałowej, tj. również pod rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej, przy czym trafność tych zarzutów zobowiązałaby Sąd I instancji do uwzględnienia sprzeciwu;
- brak rozważenia zawartych w sprzeciwie zarzutów dotyczących błędnych zastrzeżeń organu ll instancji skierowanych do operatu szacunkowego z 30 sierpnia 2O21 r. sporządzonego przez biegłą E.J. oraz brak rozważenia przez Sąd I instancji materiału dowodowego w postaci tego operatu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ll instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych (k. 75-83 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 151a § 2 i art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 2a kpa przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dotyczącym błędnej wykładni 98 ust. 3 w zw. z ust. 1, art. 132 ust. 5 i art. 98 ust. 3 zd. trzecie ugn, art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 pkt 17 udp w zw. z art. 4 pkt 3b ugn oraz art. 98 ust. 1 ugn.
W myśl art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji - w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. W wyroku z 16. 10.2019 r. II OSK 3080/19 (cbosa) NSA zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) i obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.2.2019 r. II OSK 132/19 (cbosa), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bo przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji.
W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że decyzją podziałową z 20 grudnia 2002 r. nr 86/2002 Urząd Dzielnicy Bielany zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], Dzielnica Bielany, Miasto Warszawa. W jego wyniku wydzielona została nie tylko działka nr [...] o pow. 0,0656 ha przeznaczona pod publiczną drogę wojewódzką - jak wskazał Sąd I instancji - ale również działka [...] o pow. 0,0612 ha, która również stanowiła, obok działki nr [...], rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej, oznaczonej w planie zagospodarowania symbolem 3KUZ.
W tej sprawie powyższa okoliczność ma istotne znaczenie o tyle, że wyrokiem z 11.9.2018 r. I OSK 2945/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20.4.2018 r. IV SA/Wa 898/18 w sprawie ze sprzeciwu Województwa Mazowieckiego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 17 stycznia 2018 r. nr 237/2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, w dzielnicy Bielany, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w wyniku którego wydzielona została, m.in., działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca rezerwę projektowanej drogi wojewódzkiej, a więc działka nr [...], której dotyczyła decyzja podziałowa z 20 grudnia 2002 r., tj. decyzja dotycząca również działki nr [...]. NSA w uzasadnieniu wyroku I OSK 2945/18 podkreślił, że Województwo, jako osoba prawna (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2018 r. poz. 913; w dacie wydania zaskarżonej decyzji - w brzmieniu Dz.U. z 2022 r. poz. 547; dalej usw), jest podmiotem, na rzecz którego przeszła z mocy prawa własność wydzielonej pod drogi działki. Województwo zatem jest obowiązane, jako podmiot prawa, do zapłaty odszkodowania. Zarząd Województwa organem wykonawczym Województwa (art. 15 pkt 2, art. 31 ust. 1 usw) i jako taki będzie zobowiązany do realizacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania w imieniu tej osoby prawnej. Stosownie do powyższych rozważań, istotne jest, że skarżący kasacyjnie, formułując zarzuty kasacyjne (a także uprzednio treść sprzeciwu), podniósł kwestię rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie I OSK 2945/18, która dotyczyła nieruchomości sąsiedniej (nr [...]) do działki (nr [...] – przedmiotowej w kontrolowanej sprawie), za które dotychczasowa właścicielka nieruchomości domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania w kontrolowanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie wykracza tym samym poza zakres zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z zasadą rozszerzonej prawomocności materialnej, mając na uwadze wspólną decyzję podziałową odnoszącą się zarówno do działki nr [...], jak i [...], jak i tożsame przeznaczenie obu tych działek jako rezerwy projektowanej drogi wojewódzkiej, uznać należy wyrażony w sprawie I OSK 2945/18 pogląd NSA co do tego, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę wojewódzką jest Województwo Mazowieckie, którego organem wykonawczym jest Zarząd Województwa Mazowieckiego, który jako taki będzie zobowiązany do realizacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania w imieniu Województwa Mazowieckiego, za wiążący także w niniejszej sprawie. Dodatkowo, zaznaczyć należy, że - zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie dla nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...], obie te działki stanowią własność Województwa Mazowieckiego (k. 151 teczki nr 1 akt administracyjnych GM.RO.683.2.10.2020.MW).
Niezależnie od przesłanek do uznania, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podziela ocenę dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.9.2018 r. I OSK 2945/18, wskazać trzeba, że zobowiązanie organu wykonawczego Województwa Mazowieckiego do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę wojewódzką, będącą obecnie własnością Województwa Mazowieckiego, na rzecz jej dotychczasowego właściciela wynika wprost z art. 132 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 zd. trzecie ugn. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 132 ust. 5 ugn, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
Nie ulega wątpliwości, że właścicielem działki nr [...] jest Województwo Mazowieckie (k. 151 teczki nr 1 akt administracyjnych GM.RO.683.2.10.2020.MW). Własność uzyskało ono wskutek decyzji podziałowej w związku z wydzieleniem, m.in., działki [...] pod drogę publiczną (wojewódzką). Między M.W.-D., będącą dotychczasowym właścicielem nieruchomości a Województwem Mazowieckim, jako aktualnym właścicielem nieruchomości, nie doszło do uzgodnienia w zakresie odszkodowania. Dlatego ustalenie i wypłata odszkodowania winny nastąpić według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Te zaś zostały uregulowane w art. 132 ugn. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość byłby zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a więc w okolicznościach tej sprawy Prezydent m.st. Warszawy (zgodnie z art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 20 ust. 17 udp), jeżeli wywłaszczenie nastąpiłoby na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenie nie nastąpiło jednak na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego należało zastosować art. 132 ust. 5 in fine ugn, zgodnie z którym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obowiązany jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na rzecz Województwa Mazowieckiego, a więc odpowiedzialność odszkodowawcza spoczywa na jego organie wykonawczym, którym jest Zarząd Województwa Mazowieckiego.
Mając na uwadze nieprawidłowość w ustaleniu strony podmiotowej w niniejszej sprawie, już na jej administracyjnym etapie, przez wskazanie przez Starostę Warszawskiego Zachodniego w decyzji I instancji Prezydenta m.st. Warszawy jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz M.W.-D. (k. 66-64v teczki nr 2 akt administracyjnych GM.RO.683.2.10.2020.MW), zamiast Zarządu Województwa Mazowieckiego, jako organu wykonawczego właściciela nieruchomości - Województwa Mazowieckiego, zaskarżony wyrok, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu.
Skutkiem tego Województwo Mazowieckie nie mogło aktywnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, składać wniosków i podnosić ewentualnych zarzutów co do operatu z 30 sierpnia 2021 r.
Trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem Sąd I instancji nie odniósł się w sposób poddający się kontroli instancyjnej do zarzutów w tej materii, podniesionych w sprzeciwie. W tej sytuacji, mając na uwadze treść zarzutów skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie badał w toku niniejszego postępowania prawidłowości zastosowania przez organ II instancji instytucji decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa w związku ze sporządzonym w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym z 30 sierpnia 2021 r.
Jako podstawę oddalenia sprzeciwu Sąd I instancji wskazał art. 151 ppsa (s. 17 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1821/22), gdy podstawą oddalenia sprzeciwu jest art. 151 § 2 ppsa.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 948 § 1 i § 11 kpc oraz w zw. z art. 951 kpc, bowiem Sąd I instancji nie stosował w kontrolowanej sprawie tych przepisów kpa, a jedynie wskazał je jedynie jako przykład przepisów odrębnych w rozumieniu art. 156 ust. 5 ugn.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
Z przyczyn wyżej podniesionych na podstawie art. 151a § 1 ppsa, wobec naruszenia art. 138 § 2 i 2a kpa należało zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (art. 135 ppsa) uchylić.
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta Warszawski Zachodni rozpozna ponownie sprawę, zapewniając udział w postępowaniu Województwu Mazowieckiemu, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa).
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego skarżącego ustalono – za pierwszą instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), tj. 480 zł, a za drugą instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia, tj. 360 zł.