I OSK 761/22

I OSK 761/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 947/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-11-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 145a § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 80, art. 58 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 15 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 947/21 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., II SA/Gl 947/21 oddalił skargę J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] zobowiązano J. J. do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jej matki w okresie od dnia [...] sierpnia 2017 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. J. J. wniosła odwołanie od ww. decyzji oraz złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że o wydaniu ww. decyzji dowiedziała się w dniu [...] kwietnia 2021 r. przy zapoznawaniu się z aktami sprawy. W okresie, w którym decyzja ta miałaby być jej doręczona nie pozostawiono dla niej zawiadomienia o próbie doręczenia korespondencji w trybie art. 44 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wysłana na adres skarżącej i po podwójnym awizowaniu zwrócona do nadawcy. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki znajdują się adnotacje, że z powodu nieobecności adresata przesyłkę awizowano po raz pierwszy w dniu [...] sierpnia 2017 r., a informację o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce adresata. W powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę powtórnie awizowano w dniu [...] sierpnia 2017 r. i z uwagi na jej niepodjęcie w terminie, zwrócono w dniu [...] września 2017 r. do nadawcy. W związku z tym Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 44 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie uważa się ją za doręczoną po upływie terminu wyznaczonego do jej odebrania, czyli w niniejszej sprawie w dniu [...] września 2017 r. Dowodem w tym zakresie jest zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawierające wszystkie niezbędne informacje, w tym: adres strony, datę pierwszego awiza oraz informację o powiadomieniu skarżącej o pozostawieniu przesyłki, adresie i terminie jej odbioru w konkretnym urzędzie pocztowym, datę i adnotację o podwójnym awizowaniu oraz podpis doręczyciela pisma. Tym samym, uznając, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu [...] września 2017 r., Kolegium wskazało, że termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upływał w dniu [...] września 2017 r. Tymczasem odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało wniesione dopiero w dniu [...] kwietnia 2021 r. Kolegium odmawiając przywrócenia terminu stwierdziło, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminowi. Zarzut dotyczący nie doręczenia jej decyzji organu I instancji uznało za bezzasadny, ponieważ w aktach sprawy znajduje się dowód w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej ww. decyzję, z którego wynika, że informacja o pozostawieniu awizowanej przesyłki została umieszczona w oddawczej skrzynce adresata. Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie wskazała żadnych innych okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Na powyższe postanowienie J. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając m.in. wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, w ramach którego wydana została decyzja, która nie została jej doręczona i co do której żądała przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia. Sąd podniósł, że podziela stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2017 r., brak jest bowiem podstaw do pozbawienia mocy dowodowej informacji płynących z dokumentów potwierdzających doręczenie ww. decyzji. Sąd stwierdził, że pozbawione podstaw jest stanowisko skarżącej sprowadzające się do twierdzenia, że próby doręczenia jej przedmiotowej decyzji nie były w ogóle podjęte i nie umieszczono w jej skrytce oddawczej zawiadomień o podjętej próbie doręczenia przesyłki, ponieważ takie założenie podważałoby podstawę przyjęcia przez prawodawcę domniemania z art. 44 k.p.a. oraz sens stosowania tego przepisu.
J. J. wniosła skargę kasacyjną o powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 80 oraz w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Kolegium, pomimo że Skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz spełniła pozostałe przesłanki przywrócenia terminu, tj. wystąpiła z odpowiednim wnioskiem we właściwym czasie, dokonując przy tym czynności procesowej, zaś sam organ zobligowany był do przywrócenia terminu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 44 § 4, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Kolegium na skutek błędnego uznania, iż decyzja administracyjna została skutecznie doręczona skarżącej, a to na skutek zaistnienia tzw. fikcji doręczenia mimo, iż dla stwierdzenia jej zaistnienia konieczne jest doręczenie korespondencji przez operatora pocztowego na zasadach określonych w art. 44 § 1-3 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (brak zawiadomienia o możliwości odbioru korespondencji w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej oraz w innym miejscu przewidzianym przez ustawodawcę);
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 81a § 1 i art. 140 k.p.a. przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie postanowienia Kolegium na skutek nierozstrzygnięcia wątpliwości sprawy na korzyść skarżącej, tj. wątpliwości czy skarżąca ponosi ewentualną winę w braku skutecznego doręczenia jej korespondencji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o "zmianę" wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i zobowiązania Kolegium do wydania w określonym terminie postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz w każdym wypadku zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na zakwestionowanie sposobu doręczenia decyzji organu I instancji w trybie zastępczym, tj. na podstawie art. 44 k.p.a. Kluczowym w sprawie problemem jest zatem, czy kwestionowanie doręczenia dokonanego w trybie zastępczym, przez zaprzeczenie temu, że doszło do rzeczywistego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, stanowi okoliczność wskazującą na brak winy w nieterminowym dokonaniu czynności wniesienia odwołania. Odpowiedź w powyższej kwestii wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż zasadą wynikającą z art. 42 i art. 43 k.p.a. jest doręczenie pisma adresatowi, a – w przypadku jego nieobecności – dorosłemu domownikowi. W sytuacji, w której nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., wg którego operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 44 § 4 k.p.a. stanowi, że pismo doręczone w ww. trybie pozostawia się w aktach sprawy, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Powyższe doręczenie opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., II OSK 186/18, www.orzeczenia.gov.pl ).
Mając na uwadze okoliczności, które skarżąca wskazuje dla uprawdopodobnienia braku winy w terminowym złożeniu odwołania, rozważenia wymaga przede wszystkim kwestia warunków doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na trzy warunki stosowania doręczeń w powyższym trybie. Po pierwsze, niemożność doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawienie przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnym umieszczeniem zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływ czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza w dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., II OSK 2171/19, www.orzeczenia.gov.pl ).
Wypada zatem skonstatować, iż skuteczność wskazanego w art. 44 k.p.a. sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Przyjmuje się, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje brak możliwości skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Osoba doręczająca przesyłkę powinna zatem w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (określić nazwę instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane, wskazać, że pismo może zostać odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Adresat winien być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru przesyłki. Dominuje przy tym stanowisko, iż domniemanie doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.
Analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż dowód na powyższe okoliczność nie został przeprowadzony, a skarżąca jedynie poprzestała na prostym wskazaniu, że nie powzięła wiadomości o złożeniu kierowanej do niej korespondencji w placówce pocztowej. W takiej sytuacji podkreślenia wymaga, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej przez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie musiało mieć miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, prowadzącej do uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Trafnie zatem skonstatowano w dotychczasowym postępowaniu, iż do podważenia owej fikcji prawnej doręczenia nie jest wystarczające samo zakwestionowanie treści dokumentu zwrotnego poświadczenia odbioru lub zaprzeczenie otrzymania awizacji przesyłki. Dowodem świadczącym o naruszeniu bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki, mogą być m.in. wyniki postępowania reklamacyjnego wszczętego u operatora pocztowego. Odnosząc się do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wypada zauważyć, iż pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym. To zaś oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a., nie odpowiadają prawdzie i przez to nie prowadzą do zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Skoro zatem skarżąca w dotychczasowym postępowaniu nie wskazała na istnienie okoliczności, z których wynikałoby, że nie otrzymała ww. przesyłki, a jednocześnie postępowanie wyjaśniające sposób doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, nie wskazało na istnienie jakichkolwiek problemów z jej doręczeniem ani po stronie skarżącej, ani też po stronie operatora pocztowego, a jednocześnie zastrzeżeń nie budzi prawidłowość awizacji powyższej przesyłki, to trafnie w dotychczasowym postępowaniu skonstatowano o skuteczności doręczenia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w trybie art. 44 k.p.a.
W tej sytuacji należy zauważyć, iż skarżąca we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nie wskazuje na jakiekolwiek inne okoliczności, z których wynikałby jej brak winy w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające sposób doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji nie wskazało na istnienie problemów z jej doręczeniem, uzasadniających podważenie fikcji prawnej doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W takiej sytuacji, proste zaprzeczenie temu, że strona otrzymała powiadomienia o awizacji przesyłki nie tylko nie podważa skutku doręczenia w trybie zastępczym, ale jednocześnie nie stanowi uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na to, że uchybienie terminu do podjęcia czynności procesowej nastąpiło bez winy strony, czego wymaga art. 58 § 1 k.p.a.. Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu generalnie nie nadaje się bowiem do podważania skuteczności doręczenia przesyłki, także w trybie art. 44 k.p.a. Jak już była o tym mowa, podważenie doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. może mieć miejsce w razie wykazania okoliczności kwestionujących prawidłowość jej doręczenia, w tym także procedury awizacji przesyłki. Skonstatowanie wadliwości procedury doręczenia przesyłki prowadzi jednak do wniosku, iż przesyłka nie została stronie prawidłowo (skutecznie) doręczona, a tym samym nie rozpoczął jeszcze biegu termin do jej zaskarżenia, a w konsekwencji termin ten nie mógł być uchybiony i bezprzedmiotowe jest domaganie się jego przywrócenia.
W tej sytuacji niezasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 140 oraz art. 80 i k.p.a. przez brak wnikliwej oceny materiału dowodowego.
Zaniechanie przywołania okoliczności uprawdopodabniających brak winy w przekroczeniu terminu i wskazanie wyłącznie na nieskuteczność doręczenia decyzji organu I instancji dokonanej w trybie 44 k.p.a., nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a.
Nadto, samo zaprzeczenie temu, że nastąpiło doręczenie przesyłki w sytuacji braku wątpliwości co do prawidłowości zastosowania fikcji doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., nie stanowi o istnieniu w sprawie niedających się rozstrzygnąć wątpliwości, które winny być rozstrzygane na korzyść strony. Zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. okazał się zatem nietrafny.
W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 145a § 1 i art. 151 p.p.s.a.) jest tym samym niezasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.