I OSK 760/22

I OSK 760/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1115/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-12-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 182 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 134 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1115/21 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.50.2021 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Cieszyńskiego z 2 lutego 2021 r. nr 6; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kasacyjnie E. S. kwotę 7.025 (siedem tysięcy dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1115/21 oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.50.2021 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Cieszyński decyzją z 2 lutego 2021 r. nr 6, wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 – dalej: "zrid") oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 – dalej: "u.g.n.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") orzekł o ustaleniu na rzecz E. S. odszkodowania w wysokości 33.530,00zł za nieruchomość położoną w W., gmina W., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0193 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), nabytą mocy prawa przez Gminę W., zgodnie z decyzją Starosty Cieszyńskiego z 23 stycznia 2018 r. nr 4 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa fragmentu drogi łączącej ul. G. z ul. K. w W.". Ustalone odszkodowanie nie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1a pkt 3 zrid. W decyzji stwierdzono też, że odszkodowania płatne jest jednorazowo przez Burmistrz Miasta W., reprezentującego Gminę W.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji odwołał się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i przywołał stosowne regulacje w tym zakresie – przepisy specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przybliżył zasady i sposób ustalania wartości nieruchomości przejmowanych i ustalania z tego tytułu odszkodowania za przejęte nieruchomości.
Organ wskazał, że zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar "W. P." przyjętym uchwałą nr XX/294/2012 r. Rady Miasta W. z dnia 27 września 2012 r. przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w jednostce strukturalnej o symbolu F2 MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wysokości poniżej 550m n.p.m.
Następnie wskazał, że w dniu 4 lipca 2019 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość rynkowa gruntu określona została na kwotę 33.530 zł. Klauzulą z dnia 3 lipca 2020 r. biegła potwierdziła aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego.
Dokonując oceny sprawy organ przybliżył zasady przygotowanej wyceny, wskazał, że przyjęcie przeznaczenia zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zmniejszenie jej wartości, stąd biegła dla określenia jej wartości przyjęła aktualny sposób jej przeznaczenia i użytkowania, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. Analizę rynku oparto na transakcjach z okresu od lipca 2017 do czerwca 2019 r. Wycena nieruchomości została wykonana w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, ze względu na cechy różniące te nieruchomości i zostały ustalone z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Po dokonaniu obliczeń wartość rynkowa gruntu została ustalona na kwotę 173,73zł/m2, co dało w sumie kwotę 33.530 zł.
W stosunku do złożonych zastrzeżeń przez skarżącego biegła złożyła wyjaśnienie, podkreślając, że wartość 173.73zł/m2 odzwierciedla słuszne odszkodowanie, a także odpowiada pod względem poziomu cenom transakcyjnym nieruchomości podobnych na badanym rynku nieruchomości niezbudowanych.
Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości i przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła dokonała wizji w terenie celem zwrócenia uwagi na cechy, które mają wpływ na wartość prawa własności. Operat zawiera wszystkie niezbędne elementy, określa przedmiot wyceny i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem.
Dalej Starosta przyznał, że powiększenie odszkodowania o 5% wartości jest możliwe tylko wówczas gdy wydanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nastąpi nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do wydania nieruchomości w tym terminie nie doszło. Wobec zastrzeżeń złożonych przez skarżącego organ uznał, że wyjaśnienia biegłej zaprezentowane w piśmie z dnia 5 sierpnia 2020 r. są wystarczające i wyczerpujące.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego E.S., Wojewoda Śląski decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr IFVIII.7581.1.50.2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego z 2 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, a nadto podał, że w sporządzonym operacie szacunkowym biegła stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, stąd zasadne było dokonanie wyceny zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. Biegła wyjaśniła, że właściwą procedurą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności gruntu będzie podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Po analizie rynku wyselekcjonowała 11 transakcji sprzedaży gruntów spełniających podstawowe kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej, ustaliła cechy i ich wagi mające wpływ na wartość nieruchomości. W oparciu o bazę nieruchomości porównawczych biegła ustaliła średnią cenę gruntu – 158,02 zł/m2, a następnie dokonała jej korekty współczynnikami korygującymi, otrzymując wartość 1 m2 gruntu nieruchomości w wysokości 173,73 zł. Uwzględniając uwarunkowania prawne, merytoryczne i formalne biegła określiła wartość rynkową prawa własności gruntu jako iloczyn wartości 1 m2 przedmiotowej działki i jej powierzchni otrzymując wartość 33.530 zł.
Wojewoda stwierdził, że nie ma podstaw do zakwestionowania powyższych ustaleń i uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia tego odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do słuszności oceny operatu przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołania, uznając je za bezzasadne. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została poprzedzona wyczerpującym postępowaniem dowodowym, czyniącym zadość art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organ uzyskał niezbędny materiał dowodowy – operat szacunkowy, dokonał jego prawidłowej oceny, uzyskał dodatkowe wyjaśnienia, a następnie precyzyjnie i wyczerpująco uzasadnił przyjęte rozstrzygnięcie.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, E.S. zaskarżył ją w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że przygotowany w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani braków czy niejasności, jest spójny, jasny i logiczny. Zarzuty natomiast skarżącego w stosunku do przedstawianego operatu nie mają uzasadnionego charakteru. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 zrid odszkodowanie ustala się za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe. Nie może ono zatem obejmować odszkodowania ustalanego z uwzględnieniem wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela przejmowanej nieruchomości. Wysokość odszkodowania nie może być również negocjowana, a wysokość odszkodowania winna zrekompensować właścicielowi wartość odebranych praw rzeczowych.
Następnie Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi i stwierdził, że procedura ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ponadto skarżący był skutecznie powiadamiany o prowadzonym przez organ postępowaniu – czym nie naruszono art. 10 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił również wniosków o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego a do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 18 ust. 1 i ust. 1b zrid oraz art. 134 ust. 1 do 4 u.g.n. w zakresie rozumienia czy przy uwzględnieniu odszkodowania pomija się utracone przez właściciela nieruchomości korzyści czy wartość inwestycyjną, gdyż skarżący sam może złożyć odpowiednie skargi do tych sądów.
Zdaniem Sądu I instancji postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd I instancji nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył E.S., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organ wydając decyzję kompleksowo nie przeprowadził postępowania dowodowego (nie zebrał i rozpatrzył wszelkich dowodów) i nie uzupełnił materiału dowodowego po wniesieniu przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty Powiatowego w Cieszynie z 2 lutego 2021 r. nr 6 oraz wnikliwie nie przenalizował i rozpatrzył odwołania i tym samym nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym szczególnie nie dokonał oględzin nieruchomości, nie zweryfikował prawidłowości operatu szacunkowego z 4 lipca 2019 r., dowolnie uznał, że ww. operat szacunkowy i jego wnioski są prawidłowe, nie dopuścił dodatkowej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność weryfikacji wartości nieruchomości oraz wartości nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części – dodatkowego operatu szacunkowego oraz dodatkowej opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność obniżenia możliwości inwestycyjnych i wartości tej pozostałej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wybiórczej i dowolnej oceny dowodów i błędnego ustalenia wartości nieruchomości i należnego skarżącemu odszkodowania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. i art. 12 ust. 5 i art. 18 zrid oraz art. 136 § 1 k.p.a. i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organ i organ pierwszej instancji nie skierował wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatu szacunkowego 4 lipca 2019 r., pomimo zgłoszenia licznych wątpliwości przez skarżącego (pośredniego wniosku skarżącego), a w konsekwencji organ nie zweryfikował okoliczności wymagających wiadomości specjalnych i błędne ustalił wartość nieruchomości i należnego skarżącemu odszkodowania;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy zarówno organ jak i organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o możliwości zgłaszania zastrzeżeń oraz weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców i składania wniosków o oględziny nieruchomości i powołanie dodatkowych biegłych, a dodatkowo organ przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji ograniczyło prawa strony do uzyskania słusznego odszkodowania;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy w toku postępowań administracyjnych nie przeprowadzono rozprawy z udziałem skarżącego i biegłych oraz z oględzinami nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wartości nieruchomości i należnego skarżącemu odszkodowania oraz ograniczyło prawa skarżącego do obrony;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. i z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organy nie dopuściły opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność obniżenia możliwości inwestycyjnych i wartości nieruchomości oraz nieruchomości pozostałej skarżącemu, pomimo zgłoszenia wątpliwości skarżącego (pośredniego wniosku skarżącego), a w konsekwencji organy nie zweryfikowały okoliczności wymagających wiadomości specjalnych i błędne ustaliły wartości nieruchomości i należnego skarżącemu odszkodowania;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. i art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy nie przeprowadziły oględzin nieruchomości, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację operatu szacunkowego z 4 lipca 2019 r. i doprowadziło do błędnego ustalenia wartości nieruchomości i należnego skarżącemu odszkodowania;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji gdy organy nie przesłały skarżącemu uwierzytelnionej kopii operatu szacunkowego z 4 lipca 2019 r. oraz nie wydały postanowienia o odmowie wydania kopii, podczas gdy w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie oczywistym jest, że właścicielowi przysługuje ważny interes prawny w uzyskaniu kopii operatu szacunkowego w celu weryfikacji jego prawidłowości oraz zgłoszenia zastrzeżeń, a strona nie musi posiadać odpowiedniego sprzętu do samodzielnego odwzorowania jego treści, co ograniczyło prawa strony do obrony swoich praw (krótszy termin weryfikacji i zgłoszenia zastrzeżeń do operatu, brak możliwości wnikliwego przeanalizowania operatu i zgłoszenia szczegółowych zastrzeżeń);
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy nie zapewniły stronie (skarżącemu) czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia nie umożliwiły mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz nie uwzględniły i nie rozpatrzyły stanowiska skarżącego i nie przekazały kopii operatu z 4 lipca 2019 r., co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz ograniczyło prawa skarżącego;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy nie uwzględniły wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego;
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy postępowania, administracyjne prowadzone były w sposób ograniczający prawa i uprawnienia skarżącego, a skarżący nie miał żadnej możliwości weryfikacji i zgłaszania zastrzeżeń do operatu szacunkowego, w tym pozyskania niezależnej opinii organizacji zawodowej lub niezależnego dodatkowego rzeczoznawcy majątkowego;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ nie uchylił decyzji nr 6 i nie skierował sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji lub nie zmienił pkt 1 decyzji nr 6 poprzez ustalenie wyższej wartości nieruchomości i należnego skarżącemu odszkodowania, nie niższego niż: 297.127,72 zł;
12) art. 267 Traktatu z dnia 25 marca 1957 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2004 Nr 90, poz. 864[2] – dalej: "TFUE") poprzez brak skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego zgodności art. 18 ust. 1 i 1b zrid oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. rozumianych w taki sposób, że przy uwzględnieniu odszkodowania pomija się utracone przez właściciela korzyści, wartość inwestycyjną nieruchomości oraz okoliczność zmniejszenia wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (pomija się spadek wartości nieruchomości niewywłaszczonej oderwanej od nieruchomości wywłaszczonej oraz utraconych korzyści związanych z nieruchomością niewywłaszczoną) – z art. 17 Karty Praw Podstawowych (26.10.2012, Dz. U. UE C 326/391) – pomimo wątpliwości z tym związanych na gruncie prawa krajowego i okoliczności, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest niezbędne do wydania wyroku w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym mylnym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że strona może samodzielnie skierować sprawę do TUSE, co miało wpływ na wyniku sprawy, ze względu na brak pozyskania jednoznacznego stanowiska TSUE dotyczące oceny przepisów prawa europejskiego istotnych w niniejszej sprawie;
13) art. 193 Konstytucji RP poprzez brak skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 18 ust. 1 i 1b zrid oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. rozumianych w taki sposób, że przy uwzględnieniu odszkodowania pomija się utracone przez właściciela korzyści, wartość inwestycyjną nieruchomości oraz okoliczność zmniejszenia wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (pomija się spadek wartości nieruchomości niewywłaszczonej oderwanej od nieruchomości wywłaszczonej oraz utraconych korzyści związanych z nieruchomością niewywłaszczoną) – z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji – pomimo wątpliwości z tym związanych na gruncie prawa krajowego i okoliczności, że od rozstrzygnięcie tego zagadnienia zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, przy jednoczesnym mylnym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że strona może samodzielnie skierować sprawę do TK, co miało wpływ na wyniku sprawy, ze względu na brak zbadania konstytucyjności określonej wykładni przepisów istotnych w niniejszej sprawie;
14) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy;
15) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości, tj.:
a) całkowite pominięcie rozpoznania powoływanych przez skarżącego zarzutów w zakresie konieczności zbadania i uwzględnienia przy określeniu wysokości odszkodowania spadku wartości nieruchomości, która pozostała skarżącemu, a nie tylko nieruchomości bezpośrednio wywłaszczonej (Sąd analizował wyłącznie możliwość uwzględnienia spadku wartości nieruchomości i utraconych korzyści związanych z nieruchomością, a nie analizował tych okoliczności dotyczącej nieruchomości pozostałej właścicielowi, która nie została wywłaszczona – brak odniesienia się do szkód związanych z nieruchomością nie wywłaszczoną);
b) brak zastosowania i dokonania wykładni przepisów prawa międzynarodowego i europejskiego i tym samym rozpoznania dwóch przedostatnich zarzutów w skardze do Sądu I instancji;
c) brak realnej analizy orzeczeń dotyczących prawa międzynarodowego i europejskiego powołanych w odwołaniu od decyzji nr 6 i tym samym brak rozpoznania zarzutu nr 1 w skardze do WSA w zakresie braku rozpatrzenia odwołania przez organ;
d) brak oceny czy konieczne było przeprowadzenie oględzin nieruchomości i tym samym brak rozpoznania zarzutu nr 6 skargi do WSA;
e) brak oceny czy wątpliwości istniejące w sprawie należy oceniać na korzyść skarżącego i tym samym rozpoznania zarzutu nr 9 skargi do WSA;
16) w konsekwencji powyższych naruszeń – naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, czego skutkiem było oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
17) art. 18 ust. 1 i 1b zrid w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że odszkodowanie ustala się na podstawie wartości nieruchomości, która nie uwzględnia wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela związanych z nieruchomością wywłaszczoną, podczas gdy z brzmienia tych przepisów mających pierwszeństwo przez przepisami u.g.n. wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wartości nieruchomości, co w żaden sposób nie ogranicza uwzględnienia przy określaniu tej wartości również wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej (możliwości inwestycyjne mają wpływ na wartość prawa) oraz wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (spadku tej wartości i utraty korzyści), a słuszne odszkodowanie powinno również uwzględniać obniżenie wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części i zwiększać odszkodowanie o wartość spadku wartości nieruchomości pozostałej właścicielowi i utraconych korzyści związanych z tą nieruchomością;
18) art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że odszkodowanie ustala się na podstawie wartości nieruchomości, która nie uwzględnia wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczącej nieruchomości wywłaszczonej, podczas gdy z brzmienia tych przepisów wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wartości nieruchomości, co w żaden sposób nie ogranicza uwzględnienia przy określaniu tej wartości również wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej (możliwości inwestycyjne mają wpływ na wartość prawa) oraz wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (spadku tej wartości i utraty korzyści), a słuszne odszkodowanie powinno również uwzględniać obniżenie wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (odszkodowanie powinna być zwiększone o szkodę właściciela związaną z nieruchomością, która nie została wywłaszczona);
19) art. 22 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że słuszne odszkodowanie i zgodne z Konstytucją RP może uwzględniać wyłącznie wartość gruntu, bez wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej (możliwości inwestycyjne mają wpływ na wartość prawa), podczas gdy prawidłowa wykładnia Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że odszkodowanie powinno uwzględniać również wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej (możliwości inwestycyjne mają wpływ na wartość prawa) oraz obniżenie wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części oraz utraty związanych z tą nieruchomością korzyści (odszkodowanie powinna być zwiększone o szkodę właściciela związaną z nieruchomością, która nie została wywłaszczona);
20) art. 17 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że słuszne odszkodowanie może uwzględniać wyłącznie wartość gruntu, bez wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących wywłaszczanej nieruchomości (możliwości inwestycyjne mają wpływ na wartość prawa), podczas gdy zastosowanie i prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że odszkodowanie powinno uwzględniać również wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej (możliwości inwestycyjne mają wpływ na wartość prawa) oraz obniżenie wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części oraz utraty związanych z tą nieruchomością korzyści (odszkodowania powinna być zwiększone o szkodę właściciela związaną z nieruchomością, która nie została wywłaszczona);
21) art. 1 protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. 1993, nr 61, poz. 284) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że słuszne odszkodowanie może uwzględniać wyłącznie wartość gruntu, bez wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej, podczas gdy zastosowanie i prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że odszkodowanie powinno uwzględniać również wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej (możliwości inwestycyjne mają wpływ na wartość prawa) oraz obniżenie wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części oraz utraty związanych z tą nieruchomością korzyści (odszkodowanie powinna być zwiększone o szkodę właściciela związaną z nieruchomością, która nie została wywłaszczona);
22) art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do swobodnego i dowolnego doboru nieruchomości porównywanych oraz metod ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej, bez jakiegokolwiek uzasadniania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do wniosku, że operat szacunkowy może być poddawany analizie i dopuszczalne są dowody przeciwne, a rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do prawidłowego wyboru metod oszacowania i nieruchomości do porównania i powinien to szczegółowo uzasadnić;
23) § 36 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 – dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do swobodnego i dowolnego doboru nieruchomości porównywanych oraz metod ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej, bez jakiegokolwiek uzasadniania oraz może pominąć ocenę nieruchomości, która została właścicielowi po wywłaszczeniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do wniosku, że operat szacunkowy może być poddawany analizie i dopuszczalne są dowody przeciwne, a rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do prawidłowego wyboru metod oszacowania i nieruchomości do porównania i powinien to szczegółowo uzasadnić, a jednocześnie powinien ocenić wartość nieruchomości, która pozostała właścicielowi po wywłaszczeniu.
Wobec tak skonstruowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) na podstawie art. 191 p.p.s.a. o rozpoznanie niezaskarżalnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 grudnia 2021 r. oddalającego wniosek o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE oraz pytania prawnego do TK, które to postanowienie miało wpływ na wynik sprawy;
2) skierowanie na podstawie art. 267 TFUE do TSUE pytania prejudycjalnego dotyczącego zgodności art. 18 ust. 1 i 1b zrid oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. rozumianych w taki sposób, że przy uwzględnieniu odszkodowania pomija się utracone przez właściciela korzyści, wartość inwestycyjną nieruchomości oraz okoliczność zmniejszenia wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (pomija się spadek wartości nieruchomości niewywłaszczonej oderwanej od nieruchomości wywłaszczonej oraz utraconych korzyści związanych z nieruchomością niewywłaszczoną) – z art. 17 Karty Praw Podstawowych;
3) skierowanie na podstawie art. 193 Konstytucji RP, do TK pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 18 ust. 1 i 1b zrid oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. rozumianych w taki sposób, że przy uwzględnieniu odszkodowania pomija się utracone przez właściciela korzyści, wartość inwestycyjną nieruchomości oraz okoliczność zmniejszenia wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (pomija się spadek wartości nieruchomości niewywłaszczonej oderwanej od nieruchomości wywłaszczonej oraz utraconych korzyści związanych z nieruchomością niewywłaszczoną) – z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji;
4) na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. odroczenie rozpoznanie sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego:
a) czy art. 18 ust. 1 i 1b zrid oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. należy rozumieć w taki sposób, że przy uwzględnieniu odszkodowania uwzględnia się utracone przez właściciela korzyści, wartość inwestycyjną nieruchomości wywłaszczonej?,
b) czy art. 18 ust. 1 i lb zrid oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n. należy rozumieć w taki sposób, że przy uwzględnieniu odszkodowania uwzględnia się okoliczność zmniejszenia wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części (powiększanie się odszkodowanie o równowartość spadku wartości nieruchomości niewywłaszczonej oderwanej od nieruchomości wywłaszczonej oraz utraconych korzyści związanych z nieruchomością niewywłaszczoną)?
c) czy na świetle art. 9, art. 10, art. 78 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. organ w toku postępowania administracyjnego ma obowiązek poinformować stronę o prawie do zgłoszenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych w celu weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego?
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów i wniosków.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu ww. podstawach, skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa procesowego jak również materialnego. Pomimo znaczniej obszerność zarzutów i ich multiplikacji zasadniczo można wskazać, że zarzuty te koncentrują się w obrębie trzech głównych problemów. Po pierwsze – prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 4 lipca 2019 r. i jego oceny dowodowej dokonanej przez organy administracji publicznej, a następnie Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, gdyż nie uwzględnia utraconych przez skarżącego kasacyjnie korzyści związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, co przekłada się na zaniżoną kwotę ustalonego odszkodowania. Ponadto skarżący kwestionuje przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe; twierdzi, że organ nie zweryfikował operatu szacunkowego i nie skierował wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę operatu szacunkowego. Po drugie – prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, dokonać oględzin nieruchomości, umożliwić skarżącemu czynny udział w całym postępowaniu, zwłaszcza poinformować o możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń, a także udostępnić skarżącemu kasacyjnie w formie kopii operat szacunkowy z 4 lipca 2019 r. Po trzecie – ustalenia prawidłowej wykładni przepisów regulujących podstawy prawne ustalenia odszkodowania za nieruchomość, tj. art. 18 ust. 1 i 1b zrid oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n., art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1-6 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi ustala się na podstawie wartości nieruchomości z uwzględnieniem wartości inwestycyjnej i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej oraz obniżenia wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części oraz utraty związanych z tą nieruchomością korzyści.
W przeważającej części zarzuty skarżącego kasacyjnie są bezzasadne i opierają się na błędnym rozumieniu przepisów regulujących postępowanie administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił jednak skargę kasacyjną i podniesione w niej zarzuty dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd I instancji okoliczności, że operat szacunkowy z 4 lipca 2019 r. został sporządzony wadliwie, co skutkuje tym, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie dokonały należycie oceny przedmiotowego operatu szacunkowego, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rozwijając to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim wyjaśnia, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 zrid nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a zrid). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f zrid). W myśl natomiast art. 12 ust. 5 zrid do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepisy te stanowią realizację jednego z kryteriów konstytucyjnie dopuszczalnej przymusowej i podmiotowej zmiany prawa własności, a więc przyznania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest przede wszystkim uprawomocnienie się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której dokonano wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Postępowanie zatem jest wszczynane na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z tym że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zawarte w dziale III rozdziale 5 - Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 - Określanie wartości nieruchomości, a także przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustawodawca zastrzegł jednak pierwszeństwo zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 18 zrid, co oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego do niej stosuje się więc do ustalania wysokości odszkodowania i jego wypłaty w takim zakresie, który nie został określony w art. 18 zrid.
Zgodnie ze wskazanym art. 18 ust. 1 zrid wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 12 ust. 4a zrid wynika natomiast, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro zatem ustawodawca w hipotezie art. 18 ust. 1 zrid nawiązał do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, to przy interpretacji tego przepisu, należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 4a zrid. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 zrid. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 4 zrid nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W tym kontekście trzeba mieć również na uwadze treść art. 12 ust. 1 zrid, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z kolei z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 zrid, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Z powyższych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 zrid, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością – odpowiednio – Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem według art. 18 ust. 1 zrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości. Inaczej mówiąc, przy ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 18 ust. 1 zrid należy wziąć pod uwagę stan w kształcie terytorialnym wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli po dokonaniu podziału nieruchomości w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie. Taka też wykładnia ww. przepisów jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2200/16; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2620/16; 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 759/17 oraz z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 965/17 – dostępne w CBOSA), a także w doktrynie (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, komentarz do art. 17, Nb. 6).
Podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość każdorazowo jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wynika to z tego, że wyznacznikiem ustalenia odszkodowania zawsze jest wartość wywłaszczonej nieruchomości, a taką wartość – zgodnie z art. 7 u.g.n. – mogą określać jedynie rzeczoznawcy majątkowi. Niezależnie od tego, w celu wyeliminowania wątpliwości co do określania wartości wywłaszczonych nieruchomości ustawodawca w art. 130 ust. 2 u.g.n. określił, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to zatem, że organ administracji publicznej uprawiony do orzekania w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie może ustalać samodzielnie wartości nieruchomości, chociażby nie było wątpliwości co do wartości nieruchomości. Każdorazowo organ ma ustawowy obowiązek oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego. Naruszenie tego obowiązku prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem z założenia ustawodawcy – organy nie posiadają specjalistycznej wiedzy w zakresie określania wartości nieruchomości, a więc nie są uprawnione do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen i wniosków. To nie oznacza jednocześnie, że organ bezrefleksyjnie przyjmuje sporządzony operat szacunkowy, a wręcz przeciwnie – powinien poddać go wnikliwej analizie i ocenie pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przepisami wykonawczymi - a także ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Powyższa ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest możliwa z tego względu, że operat szacunkowy – w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dowodem w sprawie. Podlega zatem takim samym kryteriom jak inne dowody. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zasadniczo dokonywana jest jak ocena dowodu z opinii biegłego, bowiem operat szacunkowy pełni taką rolę w tym postępowaniu. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego organy mają obowiązek sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach prawa (tj. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, Lex nr 1408564 – dostępne w CBOSA). Organy, a także sąd administracyjny powinni więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, a stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Dlatego też, sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.
W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dostrzegł, że dokonana przez organy obu instancji ocena operatu szacunkowego jest wadliwa, gdyż sam operat szacunkowy z 4 lipca 2019 r. sporządzony jest nieprawidłowo. Przede wszystkim zauważyć należy, że w przedmiotowym operacie szacunkowym w żaden sposób nie wyszczególniono i nie opisano nieruchomości podobnych, które stanowiły podstawę określania wartości nieruchomości. Biegła scharakteryzowała lokalny rynek nieruchomości wskazując na liczbę transakcji w badanym czasookresie i wskazała, że średnia cena jednostkowa dla transakcji sprzedaży gruntów o funkcji usługowej lub produkcyjno-usługowej wynosiła 125,87 zł/m2 (str. 10 operatu szacunkowego). Natomiast średnia cena jednostkowa sprzedaży gruntów pod drogi publiczne wynosiła 43,18 zł/m2 (str. 10 operatu szacunkowego). Wyłącznie na tej podstawie, biegła doszła do przekonania, że średnie ceny gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową czy usługową, będące przedmiotem obrotu na terenie gminy W., kształtują się na zdecydowanie wyższym poziomie średniej ceny gruntów nabywanych pod drogi publiczne (str. 10 operatu szacunkowego). Po stwierdzeniu, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (tj. drogowym) powoduje zmniejszenie jej wartości biegła przeszła do wyceny przedmiotowej nieruchomości zgodnego z aktualnym sposobem użytkowania (tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Na tym etapie operat szacunkowy zawiera podstawy błąd, gdyż postawienie tezy, że wartość nieruchomości zgodna z celem wywłaszczenia jest niższa niż wartość nieruchomości zgodna z jej aktualnym sposobem użytkowania wymaga uprzedniego oszacowania wartości tej nieruchomości według obu sposobów przeznaczenia. Dopiero otrzymując wycenę nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania i wycenę nieruchomości według celu wywłaszczenia, biegły może obiektywnie stwierdzić, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zmniejszenie jej wartości. Wyciąganie takich wniosków bez uprzedniego oszacowania wartości jest wyłącznie domniemaniem, które nie może mieć miejsca w dowodzie, jakim jest opinia biegłego. Stwierdzenie natomiast takiej okoliczności na podstawie wyłącznie średniej ceny transakcyjnej z rynku nieruchomości nie wymaga specjalistycznej wiedzy w zakresie szacowania nieruchomości, co w istocie przeczy celowi, dla którego wymagane jest sporządzenie operatu szacunkowego. Organy administracji, jak również Sąd I instancji, powyższej wadliwości nie dostrzegły, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w operacie szacunkowym nie ma wystarczającego opisu wybranych nieruchomości, co właściwie czyni niemożliwym dokonanie oceny merytorycznej, czy to przez organy czy też sądy orzekające w sprawie. Biegła w przedmiotowym operacie szacunkowym ogólnie określiła zbiór nieruchomości podobnych oraz skrótowo opisała transakcję o najniższej i najwyższej cenie (str. 17 operatu szacunkowego), następnie podała wyliczenia i wynik końcowy (str. 18 operatu szacunkowego). W załączniku do operatu dołączono wykaz transakcji, ze wskazaniem jedynie powierzchni i ceny transakcyjnej. Nigdzie nie zawarto bowiem opisu nieruchomości, który pozwalałby na ustalenie czy wybrane przez biegłą nieruchomości są faktycznie podobne do wycenianej nieruchomości. Jak już wskazano, operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona takiego postępowania musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego rzeczoznawca majątkowy przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów, ale wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest prawidłowo ustalić współczynniki korygujące. Dokonanie jednak takiej oceny jest możliwe jedynie w przypadku, gdy operat szacunkowy zawiera na tyle szczegółowy opis zarówno nieruchomości przyjętych jako podstawę do wyceny, jak też tych odrzuconych, by możliwe było zweryfikowanie poprawności dokonanej w tym zakresie analizy. Oznacza to konieczność dokonania zwięzłego opisu każdej wybranej nieruchomości, w zakresie chociażby czynników, które mają znaczenie dla wyboru tych nieruchomości. Nie jest natomiast wystarczające wyłącznie tabelaryczne zestawienie transakcji wybranych do porównania, jak to uczyniono w przedmiotowym operacie. Nie wystarcza również zapewnienie biegłego, że wybrane nieruchomości są podobne. Z takich informacji nie da się bowiem ustalić podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie jest możliwe dokonanie oceny takiego operatu, w zakresie, w jakim jest uprawniony do tego organ administracji publicznej. Przyjęcie zatem operatu szacunkowego, który nie został prawidłowo sporządzony (w opisanym powyżej zakresie), stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym świadczy o błędnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Z powyższych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego. Organy nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zweryfikowały prawidłowo operatu szacunkowego z 4 lipca 2019 r.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wobec skutecznego podważenia kluczowego dowodu w sprawie, są w istocie przedwczesne. W celu jednak wyeliminowania wątpliwości w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie ma obowiązku przeprowadzania dodatkowych dowodów poza dowodem z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości. Przepisy regulujące ustalenie odszkodowania, precyzyjnie wskazują, że kluczowym dowodem w takim postępowaniu jest operat szacunkowy sporządzony zgodnie z prawem i metodologią szacowania nieruchomości. Powołanie kolejnego biegłego z zakresu szacowania nieruchomości może mieć miejsce jedynie w przypadku skutecznego podważenia operatu, którym organ dysponuje. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują również powołania w takim postępowaniu biegłego z zakresu budownictwa. Należy jednak pamiętać, że strona również ma inicjatywę dowodową i może we własnym zakresie przedkładać m.in. opinie, a organ ma obowiązek taki dowód ocenić, gdyż w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że takie dowody nie mają waloru opinii biegłego. Z tych powodów zarzut skarżącego odnoszący się do nieprzeprowadzenia dowodu z dodatkowej opinii biegłego z zakresu budownictwa jest bezzasadny, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.
Tak samo na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia oględzin wywłaszczonej nieruchomości oraz rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Brzmienie tego przepisu wskazuje wyraźnie na to, że przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w tym przepisie wyraz "może". Zatem o przeprowadzeniu dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. Trzeba podkreślić, że wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. W kontrolowanej sprawie dotychczas nie wyszły na jaw na tyle skomplikowane okoliczności, że zasadne byłoby przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Przepisy prawa regulujące postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi nie nakazują przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej, z tego względu potrzebę jej przeprowadzenia można oceniać wyłącznie w kontekście przesłanek przyśpieszenia i uproszczenia postępowania lub gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.). Przesłanką dla przeprowadzenia rozprawy nie jest ustalenie, że ocena materiału dowodowego przez organ administracji istotnie różni się od oceny materiału dowodowego dokonywanej przez stronę.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że organ samodzielnie dokonuje oceny operatu szacunkowego w zakresie, w jakim nie wymaga to wiadomości specjalistycznych. Nie może natomiast dokonać oceny operatu pod względem stricte merytorycznym wkraczającym w wiedzę specjalistyczną, ale jeśli poweźmie wątpliwości co do rzetelności sporządzenia operatu w tym zakresie, może skorzystać z uprawniania wskazanego w art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy jednak pamiętać, że jest to uprawnienie organu, a nie jego obowiązek. Jeżeli natomiast strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony.
Skarżący kasacyjnie podniósł również, że organ nie poinformował go o możliwości zgłaszania zastrzeżeń oraz weryfikacji operatu przez organizację rzeczoznawców i składania w toku postępowania wniosków, a także nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten oznacza, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie można tego jednak rozumieć w ten sposób, że organ ma obowiązek informować strony o wszelkich możliwych rozwiązaniach prawnych. Wystarczające jest bowiem udzielenie takich informacji i wyjaśnień, które mają znaczenie dla konkretnej sprawy, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można powiedzieć, że organy obu instancji naruszyły zasadę czynnego udziału strony czy w jakiś sposób ograniczyły prawo skarżącego kasacyjnie do udziału w tym postępowaniu. Został on poinformowany o czynnościach organu, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i prawie do składania zastrzeżeń – co stanowi realizację zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność natomiast, że organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego kasacyjnie o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy, zasługuje na dezaprobatę, albowiem organ powinien taki wniosek formalnie rozpoznać, jednakże nie ma wpływu na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Jednym z głównych zarzutów skarżącego kasacyjnie jest to, że przy określaniu wartości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi publicznej należy uwzględnić wartość inwestycyjną i utraconych potencjalnych korzyści właściciela dotyczących nieruchomości wywłaszczonej oraz wartości i możliwości inwestycyjnych nieruchomości pozostałej właścicielowi po wydzieleniu wywłaszczonej części. W kontekście tego, Naczelny Sąd Administracyjny ponownie przypomina, że w myśl art. 12 ust. 4a w zw z art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 zrid odszkodowanie ustala się za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ponadto z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przepisy powyższych ustaw nie dają podstawy do tego aby przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości lub jej części pod budowę drogi publicznej, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, uwzględnić ewentualne obniżenie wartości działki, z której wydzielono działkę wywłaszczoną, utratę potencjalnej możliwości inwestycyjnych tej działki. Takie ustalenie miałby charakter całkowicie abstrakcyjny i oderwany od realiów rynkowych. Zauważyć bowiem należy, że możliwości inwestycyjne na nieruchomościach niezabudowanych są często bardzo szerokie, a tym bardziej ulegają zwiększeniu po podjęciu przez właściciela odpowiednich działań prawnych. Ustalenie zatem tego, jakie mogłyby powstać na tej nieruchomości inwestycje jest wyłącznie domniemaniem niepopartym żadnym dowodem. Z tego względu wartość nieruchomości wywłaszczonej niezabudowanej ustala się zasadniczo według wartości rynkowych, czyli takich, jakie właściciel mógłby otrzymać, gdyby chciał zbyć nieruchomość na wolnym rynku. Z oczywistych względów tak ustalone odszkodowanie nie koniecznie musi pokrywać pełną stratę związaną z wywłaszczeniem nieruchomości lub jej części, ale musi być na tyle ekwiwalentne aby można było powiedzieć, że jest słuszne.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Trybunał Konstytucyjny odnosił się już w swoich orzeczeniach do kwestii ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i słuszności odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny wyraził stanowisko, że odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w tej sprawie, że nieprzypadkowo w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne" [odszkodowanie], który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Trybunał stwierdził ponadto, że niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. W celu ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" należy "uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne". Z tych też względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie bezzasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjne, co interpretacji zakresu "słusznego odszkodowania", gdyż w zasadzie znacząco wykracza poza to pojęcie. Rację ma zatem Sąd I instancji, że kwestia słusznego odszkodowania była już analizowana przez Trybunał Konstytucyjny, z tego też względu nie było potrzeby zwracania się ze wskazanym przez skarżącego wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego czy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z tym samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków zawartych w skardze kasacyjnej o skierowanie pytania prejudycjalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie wzbudzają wątpliwości co do ich zgodności z ustawą zasadniczą czy prawem międzynarodowym, nie ma również rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do ich interpretacji, w takim stopniu, że dawałoby to podstawy do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego. Należy przyznać również rację Sądowi I instancji, że skarżący kasacyjnie ma możliwość samodzielnego domagania się zbadania konstytucyjności wskazanych przepisów, a także zgodności tych przepisów z prawem międzynarodowym.
Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesna.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji.
O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę kosztów składają się uiszczone przez skarżącego wpisy stosunkowe od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa, a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.