I OSK 759/24

I OSK 759/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 856/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust,. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/OI 856/23 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.81.385.2023 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/OI 856/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej także: "Kolegium") z 12 lipca 2023 r. nr SKO.81.385.2023 w przedmiocie odmowy przyznania M.K. zasiłku celowego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2024 r. o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowaniem skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu zasiłku celowego, podczas gdy sytuacja bytowa skarżącego, nawet przy uwzględnieniu sytuacji innych potrzebujących przemawia za uznaniem, że zasiłek celowy powinien zostać przyznany;
art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, skutkujące uznaniem, że sytuacja skarżącego nie wypełnia przesłanek od których uzależnione jest przyznanie świadczeń wymienionych w tym przepisie, podczas gdy zgłoszone przez skarżącego potrzeby są bieżącymi, podstawowymi potrzebami, które odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej;
1) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżący przekracza kryterium dochodowe, gdyż do jego miesięcznego dochodu zaliczane są dochody konkubiny M.Ż., podczas, gdy fakt współzamieszkiwania z konkubiną nie jest jednoznaczny z korzystaniem przez skarżącego z pieniędzy konkubiny (co podkreślał skarżący), a tym samym niezasadne jest uznanie, że skarżący przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w powołanym przepisie;
2) art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji skarżącego kryterium dochodowego wymienionego we wskazanym przepisie, podczas gdy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że skarżący jest osobą osobie samotnie gospodarującą, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł, co uprawniaja do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej;
II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w wyniku czego błędnie ustalono, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, 1685, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z 182 § 2 p.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.
Przed przystąpieniem do ich rozpoznania należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1933/12 oraz z 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2103/12).
Przechodząc do analizy konkretnych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. Dopiero w prawidłowym i nieskutecznie podważonym stanie faktycznym, przyjętym w zaskarżonym wyroku, dopuszczalna jest kontrola subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Skarżący ogólnie sformułował zarzut naruszenia prawa procesowego, nie czyniąc dalszych wywodów stanowiących o jego zasadności. Nie rozwinął w uzasadnieniu podstaw tego zarzutu, co skutkuje niejako pozbawieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości dokonania należytej kontroli instancyjnej. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Nie jest wiadome Sądowi w jaki sposób Sąd I instancji miałby nie dostrzec zaniedbań po stronie organów powodujących niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do dochodu skarżącego kasacyjnie przekraczającego kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, 1572, dalej: "u.p.s."). Powielenie zarzutu procesowego bez jego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie czyni go skutecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał należytej kontroli poczynionych w sprawie ustaleń, wystarczających do wydania w sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zwrócić należy uwagę ponownie na ich częściowo błędne sformułowanie. W myśl § 54, 55 i § 56 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 poz. 283) podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest paragraf (§), który można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Skarżący kasacyjnie przywołał błędnie przepis art. 41 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dzieląc go na ustępy. Kolejną wadą konstrukcyjną zarzutów kasacyjnych obrazy prawa materialnego jest przywołanie naruszenia w formie "niezastosowania przepisu". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne formułowanie w ten sposób zarzutu, w szczególności jako konsekwencji jego błędnej wykładni (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Naruszenia owego przepisu nie sposób także dokonać przez jednoczesną błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego może dotyczyć albo błędnej wykładni przepisu albo niewłaściwego zastosowania, co stanowi alternatywę rozłączną. Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Jest to powinnością autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.
Powyższe wadliwości, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikują jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Mimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjne w tej części została sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, chociaż nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn podanych poniżej.
Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 p.p.s.a. decyzja w przedmiocie zasiłku celowego oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony, nawet w przypadku spełnienia przez nią wszystkich przesłanek przyznania świadczenia. W pełni zasadnie Sąd I instancji zwrócił również uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionego zarzutu obrazy art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie zanegowały faktu, że skarżący kasacyjnie znajduje się w istotnie trudnej sytuacji materialnej. Słusznie jednak przyjęły, że zakup wyszególnionych przedmiotów, tj. kontenera lub beczki na wodę, rury do piecyka, rur do kanalizacji, 3 kolanek i trójników do tych rur oraz cementu, nie służą zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych zainteresowanego, a zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. do takich potrzeb ograniczony jest zasiłek celowy. Przy czym kwestia zapewnienia dostępu do wody nie mieści się w kompetencjach organów pomocowych, a wyłącznie Gminy, o czym należycie w toku postępowania zainteresowanego poinformowano. Okoliczność tę przyznano w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia. Skarżący traktuje zakup ww. przedmiotów jako dążenie do poprawy warunków bytowych, a nie zapewnienia pewnej, niezbędnej potrzeby, jakie przywołane dotychczas przepisy przewidują. To uznanie administracyjne przez organ pomocy społecznej, który bada sprawę o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, winno się opierać o ustalenia jakiego charakteru są potrzeby i czy uzasadniają zakwalifikowanie ich do potrzeb bytowych. W niniejszej sprawie takiej konkluzji nie poczyniono, tym samym brak pozytywnej odpowiedzi powoduje, że niecelowe jest badanie niezbędności zgłoszonych potrzeb. Powyższe okoliczności podlegają ocenie w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej, realizując zadania z zakresu pomocy społecznej i działając w granicach uznania administracyjnego, uprawnione są do rozdzielenia pozostających w ich dyspozycji środków finansowych pomiędzy osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, nie mając jednocześnie obowiązku, ani nawet możliwości, zaspokojenia wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegające się o świadczenia. Realizując wskazane zadania organy muszą bowiem mieć na uwadze zarówno zasady i cele pomocy społecznej, określone w art. 3 ust. 1-4 u.p.s. jak i fakt, że na realizację wymienionych zadań posiadają ograniczony budżet, którym muszą zarządzać. Tej argumentacji Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie podważyć.
W powiązaniu z zarzutem natury procesowej, argumentacja skarżącego kasacyjnie, sprowadzająca się do zakwestionowania faktu prowadzenia wspólnego gospodarstwa z konkubiną, w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, w którym mowa jest o "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", nie może wywołać oczekiwanego skutku. W świetle podniesionych w tej materii zarzutów wyjaśnienia wymaga, na gruncie art. 6 pkt 14 u.p.s., rodziną są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. By uznać osoby wspólnie zamieszkujące za rodzinę ostatnie przesłanki winny wystąpić łącznie w danym stanie faktycznym w chwili orzekania. Nie tylko więc oświadczenie osób niespokrewnionych, a wspólnie zamieszkujących i gospodarujących jest wystarczające do czynienia owych stwierdzeń. Jako wspólne gospodarowanie traktuje się podział zadań związanych z odpowiednim prowadzeniem gospodarstwa domowego, polegający m.in. na współpracy w załatwianiu bieżących spraw życia codziennego dotyczących gospodarowania domem, niezarobkowania oraz pozostawania w całkowitym związku na utrzymaniu osoby, z którą gospodarstwo domowe jest prowadzone, w okolicznościach konkretnej sprawy. Dzielenie lokalu uznano jako koncentrację aktywności życiowej osób wspólnie go zamieszkującego (tak w wyrokach NSA z 28 listopada 2014 r. I OSK 1326/13 8 lutego 2017 r., I OSK 1483/16 i, z 8 maja 2018 r, I OSK 2770/17). Tak zdefiniowane pojęcie rodziny, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela, i odnosi do sytuacji faktycznej skarżącego kasacyjnie. Za Sądem I instancji uznać należy prawidłowość i rzetelność dokonanych przez organy ustaleń, z których bez wątpliwości wynika, że skarżący kasacyjnie funkcjonuje w ramach niesformalizowanego związku z M.Ż. z którą mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Mimo, że skarżący kasacyjnie nie pozostaje konsekwentny w swym stanowisku, to bezsprzecznie z wywiadu rodzinnego (k. 10 i n., akt administracyjnych) wynika, że pozostaje w gospodarstwie domowym z konkubiną, będąc na jej utrzymaniu. Okoliczność tę przyznał także w oświadczeniu o dochodach i stanie majątkowym, sporządzonych w oparciu o przepisy art. 107 ust. 5, 5b, 5c u.p.s. (k. 7, akt administracyjnych). Należycie zatem Sąd I instancji uznał, że zastosowanie w sprawie tej miały przepisy odnoszące się do "kryterium dochodowego na osobę w rodzinę" w świetle przywołanego przepisu, co prowadziło do uznania przekroczenia kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Wobec niespełnienia powyższej przesłanki przyznania zasiłku celowego, przystąpiono do zbadania kolejnej – wystąpienia zdarzenia losowego, w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., niezależnie od dochodu zainteresowanego. Skarżący kasacyjnie, mimo błędnie formułowanego zarzutu, nie zdołał odeprzeć, także w tym zakresie, zasadności podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia argumentacji. Niekonsekwentnie skarżący kasacyjnie zarzuca niezasadność uznania przez organy oraz Sąd I instancji okoliczności prowadzących do przyjęcia przekroczenia kryterium dochodowego przyznania zasiłku celowego by sformułować zarzut obrazy art. 41 u.p.s., który ma zastosowanie dopiero, gdy ta przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wystąpi.
Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji na kaskadę zdarzeń, które skarżącego kasacyjnie do obecnej sytuacji życiowej, w szczególności mieszkaniowej, doprowadziły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystąpiło zdarzenie losowe uprawniające organ do przyznania zainteresowanemu specjalnego zasiłku celowego. W doktrynie za zdarzenie losowe uznaje się zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne (tak: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Opublikowano: WKP 2023). W judykaturze dodaje, że jeżeli człowiek sam przyczynia się do jego powstania to zdarzenie takie traci przymiot losowości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 października 2016 r., II SA/Bk 289/16). Taki stan rzeczy występuje w niniejszej sprawie, do czego szeroko Sąd I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy też zauważyć, że jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie wielokrotnie formułował wnioski o przyznanie zasiłków specjalnych, w odpowiedzi na które ośrodek pomocy społecznej dążył do współpracy z zainteresowanym, który z pomocy tej nie był chętny skorzystać. Odmówił przyjęcia lokalu komunalnego w Spręcowie, wcześniej zażądał pokrycia kosztów remontu budynku w którym obecnie przebywa, szacując wydatki na 100.000 zł. Za Sądem I instancji uznano, że w obecnej sytuacji skarżący znajduje się z własnej woli. Przekonanie o konieczności pozostawania w budynku gospodarczym niedostosowanym do potrzeb mieszkaniowych, mimo otrzymanych od ośrodka pomocy społecznej możliwości poprawy bytowej zainteresowanego, powoduje że podniesione zarzuty kasacyjne nie mogą wywołać oczekiwanego skutku.
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie przeanalizował, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i oceniły materiał dowodowy, a następnie działając w granicach uznania administracyjnego,
czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zakres przyznanej dotychczas pomocy, postawę skarżącego kasacyjnie oraz zgłoszone przez niego potrzeby, jego sytuację mieszkaniową jak i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Prawidłowo stwierdzono poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu kasacyjnie zasadność przesłanek, którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy.
W świetle powyższego nie można uznać, że argumenty skargi kasacyjnej zdołały podważyć stanowisko Sądu I instancji o zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji odmawiających skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Z tej przyczyny skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 w zw. z art. 254 § 1 p.p.s.a..